Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

может быть разработана концепция совершенствования системы ФНП, включая перечень, содержащий группы документов, которые следует переработать, объединить, изменить статус или исключить. Концепция и перечень должны быть согласованы всеми заинтересованными ведомствами, как было сделано в 1996 г. при разработке первого перечня ФНП.

Содержание ФНП должно базироваться на государственном законодательстве, национальной практике эксплуатации атомных объектов, современном опыте науки и техники и учитывать международные рекомендации. Требования по безопасности объектов должны быть научно и технически обоснованы и экономически целесообразны. Во всех документах системы следует использовать единую терминологию, и количество документов в системе должно быть минимальным.

Все эти принципы лежат в основе существующей системы ФНП, но десять лет назад они декларировались как цель, а сейчас следует провести ревизию, насколько эта цель достигнута, найти баланс различных интересов и мнений на этапе, когда тексты практически всех ФНП уже существуют. В этих условиях появляется возможность реализации нового принципа: сделать систему ФНП для каждой категории ОИАЭ стабильной, чтобы по мере получения новых знаний документы можно было бы дополнять, а не пересматривать полностью.

Очень важно правильно решить вопрос о едином подходе к безопасности действующих и сооружаемых объектов. Десять лет назад эта проблема не стояла так остро, поэтому целесообразно ее обсудить.

Нормы и правила совершенствуются по мере накопления практики эксплуатации и опыта науки и техники. Если на базе этого опыта появляются новые требования к безопасности, то эксплуатирующая организация должна проанализировать соответствие действующего объекта новым требованиям. Все несоответствия нормам и правилам фиксируются и подразделяются на две группы. Там, где несоответствия можно устранить, составляется программа их устранения. Там, где это невозможно, формируется программа мероприятий, компенсирующих несоответствие объекта нормам и

261

правилам с учетом того, что опыт эксплуатации объекта свидетельствует о его безопасности. Такой механизм принят во всем мире, но по-разному организован.

В ряде стран лицензия выдается на весь установленный в проекте срок службы объекта. Но в лицензионных условиях устанавливаются дополнительные требования, например, периодическая оценка безопасности (примерно раз в десять лет) или оценка безопасности при вступлении в действие новых требований. Разумеется, после серьезных инцидентов также производится переоценка безопасности, но это не имеет отношения к предмету данной главы.

Не надо представлять себе эксплуатирующую организацию как школьника, учащегося из-под палки. Заинтересованная в безопасности своих объектов она сама анализирует вновь вводимые ФНП на предмет соответствия. А описанный механизм служит для проверки Ростехнадзором ее усилий и подтверждения правильности принятых мер.

Одновременно с совершенствованием системы ФНП следовало бы завершить разработку давно назревшего закона «О государственном регулировании ядерной и радиационной безопасности». Было бы правильнее именно в нем отразить процедуры введения в

действие новых норм и правил действующих объектов.

Подводя итоги сказанному о НД, можно сформулировать следующие предложения.

1.Исходя из практики использования общих положений обеспечения безопасности (ОПБ) различных объектов, представляется вполне возможным и своевременным обсудить целесообразность объединения всех ОПБ в едином документе под названием: «Общие положения обеспечения безопасности ядерных объектов». Опыт разработки общего технического регламента «О ядерной и радиационной безопасности» вполне может быть положен в основу этого документа.

2.Для каждой категории объектов разработаны требования к программе обеспечения качества. Анализ их содержания позволяет также объединить их все в одном документе: «Требования к системе обеспечения качества деятельности на объектах использования атомной энергии». То же можно сказать о таких видах деятельно-

262

сти, как размещение, вывод из эксплуатации, обращение с отходами и т.д.

3.Требования к отчетам по обоснованию безопасности ВВЭР и реакторов на быстрых нейтронах имеют статус ФНП, требования к отчету по углубленной оценке безопасности – статус РБ, а требования к отчету по обоснованию безопасности промышленных реакторов – РД. Целесообразно принять решение о едином рекомендательном статусе подобных документов.

4.Следовало бы провести более детальную дифференциацию внутри системы документов, рассмотреть правомерность объединения в одной группе исследовательских, судовых и космических ЯУ (поскольку документы имеются отдельно для каждой категории объектов), уточнить место пунктов хранения, поменять понятие ядерного топлива на тепловыделяющую сборку, согласно [10], и т.п.

5.Целесообразно обстоятельно обсудить назревшее предложение многих коллег о снижении количества обязательных требований за счет увеличения рекомендательных. Механизм лицензирования вполне позволяет это сделать. Но известны также опасения многих специалистов отрасли, что это преждевременно и должно смениться поколение, чтобы эта вполне цивилизованная тенденция могла бы быть реализована в нашей стране.

6.В документах МАГАТЭ зачастую содержится рекомендация, чтобы документы были «удобны для пользователя». Это трудно осуществить, так как пользователи разные, их представления об удобстве различны, и вряд ли могут быть количественные критерии для оценки текстов. Разумеется, в рамках действующего языка невозможно сформулировать требования так, чтобы каждое из них имело количественный критерий выполнения. Но к этому надо стремиться.

7.И наконец, после всей этой работы следовало бы собрать уже имеющиеся требования в комплект или свод ФНП для АС, ИЯУ, РИ и т.д., объединив серию брошюр в единые тома.

На рис. 12.14 показана возможная структура ФНП. Вся эта работа должна быть синхронизирована и гармонизирована с разработкой технических регламентов, которая также планируется в на-

263

стоящее время. Концепции совершенствования ФНП и разработки технических регламентов должны быть взаимоувязаны.

Рис. 12.14. Возможная структура федеральных норм и правил

вобласти использования атомной энергии

Взаключение этого раздела хотелось бы отметить, что в настоящее время осуществляется революционная реструктуризация атомной отрасли. Изменились права собственности, к инвестициям

вее объекты допускаются частные организации, наконец-то унифицируются строящиеся АС и т.п. В этих условиях необходимо сохранить сложившиеся связи, упрочить сотрудничество всех ведомств, которое по-прежнему лежит в основе всей деятельности в области использования атомной энергии.

264

12.10.Документы органов управления. Международная практика

Кроме федеральных норм и правил, руководств по безопасности

ируководящих документов в области использования атомной энергии, система которых описана выше, применяются стандарты, строительные нормы и правила, своды правил и другие нормативные документы органов управления использованием атомной энергии. Эти нормативные документы введены в действие приказами по отрасли и распространяются только на работников отрасли.

Задачи исчисления и систематизации всего корпуса нормативных документов, применяемых в ядерном энергопромышленном комплексе, никогда не ставилась, поэтому не решалась и её всё ещё предстоит решить. Каждое ведомство, а иногда такие крупные организации, как Росэнергоатом, систематизировали собственные документы с разным успехом. В Интернете можно найти электронные базы данных ГОСТов, СНИПов, СанПиН и т.п., содержащих, в том числе, документы, относящиеся к ядерной энергетике.

Документов этих много, они выпущены разными ведомствами, в разное время, и ни у кого не хватает духа навести порядок и как-то систематизировать их. Зачастую работники отрасли ратуют за пересмотр и совершенствование системы ФНП. Это совпадает с планами Ростехнадзора, который, как показано выше, имеет намерения

истратегию такого переустройства.

Но наряду с этим ещё более актуальной для отрасли следует признать задачу классификации огромного массива отраслевых документов. Рано или поздно Росатому предстоит проделать эту работу потому, что именно отсутствие системы отраслевых документов тормозит развитие новых технологий. Опыт Ростехнадзора по систематизации документов, входящих в его компетенцию, может быть востребован и учтён.

Системы регулирующих нормативных документов в области использования атомной энергии стран с развитой атомной энергетикой, таких как США, Франция, Германия, в основном, имеют сходные структуры. Это сходство заключается в том, что они име-

265

ют в своем составе как обязательные для выполнения нормативные документы, так и рекомендательные. Похожи и процедуры разработки.

Так, в США по закону «Об административных процедурах» каждое федеральное ведомство при разработке регулирующего документа на соответствующий вид деятельности обязано разработать обосновывающие документы. В частности, в состав документов, обосновывающих предварительную редакцию нового документа, должно входить обоснование необходимости введения соответствующего регулирующего документа, краткое заявление, указывающее цель и законодательные основы, экономический анализ альтернативных регулирующих действий. Окончательная редакция сопровождается комментариями к замечаниям и предложениям, полученным на опубликованный проект документа, регулирующего безопасность, сообщением об изменениях, внесённых в предварительную редакцию, обоснованием отклоненных предложений. Всё это требуется и у нас в сводке отзывов.

Проект и утвержденный документ, регулирующий безопасность объектов использования атомной энергии, публикуются в специальном издании.

Кроме этих документов, представляются и другие, в том числе анализ последующих регулирующих действий, экономический анализ, подтверждающий экономическую целесообразность введения в действие данного нормативного документа и т.п.

266

Глава 13 ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ

Лицензирование деятельности в области использования атомной энергии осуществляется в целях обеспечения безопасности [10]. Это наиболее молодой из трех элементов государственного регулирования ЯРБ. Может быть, поэтому диапазон мнений по отношению к лицензированию столь широк, хотя, разумеется, патентные лицензии в данном контексте не рассматриваются.

Но даже если исходить из основного определения лицензии как разрешения, существуют различные взгляды на лицензирование. Во многом это связано с произошедшим в России изменением отношения к собственности, которое иллюстрирует рис. 13.1.

Рис.13.1. Государственное регулирование и государственное управление

267

Поскольку в СССР почти повсеместно была государственная собственность и, соответственно, все управлялось государством, то лицензирование, практически, отсутствовало. Лицензии выдавались на ограниченное число услуг с целью воспрепятствовать развитию частной собственности. Государство ограничивалось надзором и контролем одних частей своего аппарата за другими. Все объекты, изображённые на рис. 13.1, находились под государственным управлением и «зонтики» на рисунке, практически, нависали друг над другом.

Государственное лицензирование – один из элементов государственного регулирования, т.е. вмешательства власти в частную экономику. Поскольку неумелая деятельность, в конечном счете, наносит обществу вред, то лицензия свидетельствует о том, что государство своим авторитетом признает полезность заявленной деятельности, квалифицированное ее исполнение и ставит условия и рамки её осуществления.

По мере того как разрасталась зона частной собственности, возникала необходимость ее регулирования. «Зонтик» государственного управления постепенно передвигался вправо при увеличении доли частной собственности у нас в стране. Возник новый закон о лицензировании отдельных видов деятельности [73]. Свободные частные предприниматели занимаются бизнесом, создавая продукты и услуги, необходимые потребителю. Но государство ограничивает законом отдельные виды деятельности, которые могут повлиять на здоровье граждан, государственную безопасность и т.д. Государственное лицензирование может распространяться и на деятельность государственных компаний, работающих на рынке, создавая равные условия конкуренции для организаций разных форм собственности.

С другой стороны, существует область оборонной промышленности, которая всегда находилась и, по-видимому, будет находиться под государственным управлением. Во всех странах оборонная промышленность находится под управлением государства.

В то же время есть некая область, которая, с одной стороны, находится под государственным управлением, а с другой – под госу-

268

дарственным регулированием, так как является глобально опасной. Это как раз зона использования атомной энергии.

В современной России лицензируются те виды деятельности, которые могут нанести ущерб правам, здоровью, безопасности [73]. Понятно, что деятельность государственных организаций может регулироваться, например, включением в их уставы разрешенных видов деятельности и невключением тех, которые им запрещены. А вот частным организациям государство дает лицензии на отдельные виды деятельности, установленные законом [73] или другими законами.

Если государственная организация занимается отдельным видом деятельности, лицензируемым согласно законодательству, то она должна получать лицензию в соответствующем государственном органе. Так как [73] не распространяется на деятельность в области использования атомной энергии, то лицензирование в ней осуществляется согласно [10]. Горячая полемика по этому вопросу происходила в конце 1990-х годов. Отзвуки ее можно найти в [64]. Но и сейчас, когда ядерные материалы и установки могут находиться в собственности юридических лиц, еще остались желающие передать функцию лицензирования Росатому на том основании, что он является государственной корпорацией.

Если государство имеет в акционерном обществе контрольный пакет акций, то оно управляет этими обществами, разрешая одни и запрещая другие виды деятельности. Лицензирование здесь необходимо в силу опасности этой деятельности, когда государственная задача эффективности производства может противоречить другой государственной задаче – обеспечению безопасности производства. В этих случаях одна государственная структура осуществляет лицензирование и надзор над другими – за исполнением условий действия лицензии.

Собственно говоря, можно было бы не ломать копий на эту тему, стоит лишь внимательно прочитать конвенции [6, 7] или посмотреть на зарубежную практику. Главное, чтобы лицензирующий орган не зависел от органов и организаций, использующих атомную энергию. Процедура лицензирования установлена в [33, 75], к описанию которой мы перейдём.

269

Структурные изменения в атомной отрасли, законодательно обеспеченные законами [58, 59], создали новый тип собственника: Государственную корпорацию «Росатом». Важно подчеркнуть, что государство полностью сохранило контроль над управлением атомной отраслью, оставив за Росатомом ряд функций федеральных органов исполнительной власти. Лицензирование видов деятельности в атомной сфере осуществляется не по [73], а в соответствии с законом [10].

Его статья 26 содержит важные определения, которые полезно запомнить:

«Под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ.

Разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются органами государственного регулирования безопасности. Указанные разрешения (лицензии) выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии.

Введение новых норм и правил в области использования атомной энергии не влечёт за собой непосредственно прекращение действия или изменение срока действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Любая деятельность в области использования атомной энергии, подлежащая лицензированию органами государственного регулирования безопасности, не допускается без наличия разрешения (лицензии) на её проведение».

Перечень лицензируемых видов деятельности установлен в этой же статье. Подчеркнем, что лицензия выдается не на объект, а на виды деятельности на нем при условии обеспечения его безопасности, т.е. вводится важное понятие «условия действия лицензии» (УДЛ). Второй абзац статьи устанавливает функцию органов госу-

270