Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

Эта структура представляет собой субъективный взгляд ряда специалистов и будет совершенствоваться. Исходя из логики рис. 3.3, система ФНП должна состоять из трех групп требований по направлениям:

•обеспечение безопасности объекта использования атомной энергии;

•учёт и контроль ЯМ и радиоактивных веществ, физическая защита ЯМ и ЯУ;

•аварийная готовность и аварийное реагирование, оценка безопасности объекта.

Естественно, что все эти группы существуют в данной структуре ФНП.

Рис. 12.5. Образ системы федеральных норм и правил

231

Одновременно с подготовкой новых документов для объектов, которые ранее не подпадали под действие федеральных норм и правил, накапливался опыт использования действующих ФНП и постепенно некоторые документы пересматривались или изменялись. К середине 2009 г. общее число разработанных и пересмотренных или измененных документов достигло 107, и на 2012 год действовало 89 ФНП, которые подразделялись, как показано на рис.12.6.

12.4.Процедура разработки нормативных документов

Внастоящее время регулирующие органы разрабатывают разные НД: законопроекты, проекты указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, распорядительные документы ведомств, ФНП, руководства по безопасности (РБ), руководящие документы (РД), административные регламенты

ит.д. Процедуры разработки некоторых из документов установлены Правительством, других – самими ведомствами.

Написание текста ФНП, согласование его с заинтересованными ведомствами, доработка по результатам опубликования проекта,

232

утверждение и введение в действие – всё это видимая часть айсберга. Большое значение имеют предварительные этапы: подготовка аналитических обзоров имеющегося научно-технического опыта, изучение отечественных аналогов и сходных НД, анализ документов МАГАТЭ, других зарубежных документов и т.п.

Не менее важно сопровождение утвержденных ФНП: аналитический обзор практики применения документа предприятиями отрасли, территориальными органами Ростехнадзора и экспертами, анализ вопросов и замечаний, поступающих от пользователей ФНП, и т.п. Среди этих замечаний иногда попадаются радикальные, например: «документ никуда не годится, он плохой, всё надо переделать и т.п.». Люди, дающие такое замечание, не задумываются о его ничтожности при отсутствии критерия оценки документа.

Любой грамотный специалист, имеющий амбиции и время, способен разработать систему НД в своей сфере деятельности. Эта система будет состоять из (как ему будет казаться) минимального числа непротиворечивых названий документов, с помощью которых, по его мнению, можно будет проектировать, создавать и эксплуатировать объекты, а также, при необходимости, получать лицензии организациям и разрешения физическим лицам.

Если у этого специалиста хватит трудолюбия, то он может написать тексты этих документов и, взглянув на дело рук своих, сказать: «Это хорошо». Если бы этот специалист был богом, то остальные люди использовали бы комплект богоданных документов для своей работы… И что, разве не было бы критики в адрес автора? Разве не нашли бы противоречий в текстах? Или в других странах не создали бы иных систем, созданных иными богами?

Как известно, предпоследний раз Господь напрямую общался с тварным миром, когда даровал Пятикнижие, Тору. Потом 70 мудрецов перевели ее на греческий независимо друг от друга и слово в слово. Но несмотря на это чудо, даже в иудео-христианской цивилизации существует огромный пласт литературы, критикующей противоречия и непоследовательность Торы, а это – творение одного автора. Что уж говорить о НД, разработанном коллективом из 5–10 смертных и впитавшем замечания и предложения еще десятка таких же специалистов.

Так как НД должен исполняться многими людьми (проектантами, строителями, эксплуатационниками, инспекторами), то к его

233

разработке также привлекаются различные специалисты, и он направляется на отзыв в разные организации и ведомства. Конечный текст – это всегда компромисс, равнодействующая мнений. И

нет одного критерия истинности мнений, так как практика у каждого участника разработки различна. А проверка практикой, как известно, – последнее прибежище безбожного сознания.

Многое решают черты характера, авторитет, статус, ведомственная принадлежность и даже громкость голоса в дискуссиях. Можно даже сформулировать правило: любой НД может быть подвергнут уничижительной и уничтожающей критике. Он может быть признан внутренне противоречивым, противоречащим другим документам, неполным, излишним, ненужным и т.п. В этом смысле любая критика воспринимается как один из запоздалых отзывов на публикацию проекта документа, который может быть использован при его переработке наряду с другими.

Деятельность по разработке НД так уж устроена, что единст-

венным критерием «правильности» НД является согласован-

ность мнений его авторов, и любое критическое мнение, как это ни обидно критику, полезно для совершенствования текста НД лишь постольку, поскольку оно содержит содержательные предложения, воспринятые всем коллективом авторов. Хотя каждый критик претендует на правильность своей позиции, его претензия может быть реализована лишь согласительным совещанием.

Вот почему огромную роль в разработке НД играет процедура. Администрация НТЦ ЯРБ всегда стремилась не вмешиваться в суть текста, но она обязана строго следить за соблюдением процедуры, которая установлена в целом ряде специальных документов и предусматривает как согласительные совещания, так и непременное согласование заинтересованными ведомствами перед публикацией проекта НД в открытой печати.

Каждый НД типа федеральных норм и правил обязательно имеет согласование ведомств. Когда Ростехнадзор обвиняют в том, что он наплодил большое число ненужных и противоречивых ФНП, то это результат незнания процедуры: все ФНП в области использования атомной энергии «оплодотворены», то есть разработаны совместно с Росатомом, а в ряде случаев с ФМБА, Роспотребнадзором, Минтрансом и т.п.

234

Накопленный в нашей стране уникальный опыт разработки ФНП позволяет сформулировать основные принципы, положенные

воснову разработки документов.

•учёт опыта проектирования, эксплуатации, экспертиз, инспекций и т.д.;

•учёт достижений науки и техники;

•единство терминологии;

•последовательность разработки;

•единство формы и процедуры;

•коллегиальность решений и персональность ответственности.

Первый принцип представляется основополагающим. Требования безопасности не должны быть умозрительными, желательными. Они должны вытекать из опыта, обобщать и концентрировать практику создания и эксплуатации объектов, изготовления и испытания оборудования, анализа происшествий, аварий и т.п. В технологическом надзоре сказанное формулируется в виде известного афоризма: «Нормы пишутся кровью». Действительно, по результатам расследования причин аварий нормы совершенствуются, изменяются, ужесточаются, чтобы исключить повторение произошедших событий.

В атомной отрасли подобный подход непременно должен дополняться результатами научных исследований. Именно потому, что последствия аварии на атомных объектах могут иметь глобальный характер, метод проб и ошибок просто недопустим. Вот почему так важно изучение всех событий на атомных объектах, экспериментальное и расчетное моделирование всевозможных сценариев их эксплуатации, включая аварии, с целью предупреждения нарушений пределов нормальной эксплуатации. Разумеется, при этом учитываются достижения зарубежной науки и техники, содержащиеся в нормативных документах регулирующих органов разных стран, и рекомендации международных организаций (МАГАТЭ, OECD/NEA и т.п.).

Единство терминологии – понятный, но труднодостижимый принцип, так как для разных объектов зачастую используются различные модификации терминов. Определение любого термина – предмет соглашения профессиональных групп. Если определение содержится в законе, оно носит обязательный характер, по крайней

235

мере, в сфере действия этого закона. Определения, данные в энциклопедиях и словарях, имеют рекомендательный характер, общеупотребительное содержание, обиходный смысл. Словари пишут лингвисты, а законы – юристы. Разумеется, последние используют словари для точного формулирования правовых норм, но юридические определения являются обязательными.

Практика законотворчества и правоприменения свидетельствует о существовании двух принципиальных подходов к формированию правовых норм. Один можно назвать экспериментальным, аналитическим, практическим, когда на базе имеющегося опыта, исходя из анализа прошлой деятельности, формируются нормы, обобщающие этот опыт. Другой можно назвать теоретическим, синтетическим, умозрительным, когда, исходя из неких общих соображений, моральных, политических или каких-нибудь иных постулатов, формируются нормы, предписывающие, как должно быть.

На практике оба подхода используются в различной степени, но нормативные технические документы разрабатываются только первым способом, на основе всего накопленного опыта создания и эксплуатации атомных объектов.

Большую помощь в этом оказывает глоссарий [71], в котором представлены определения основных понятий, взятые из отечественных и зарубежных нормативных документов. Когда он был издан, многие говорили о своевременности и важности этой книги. Действительно, на базе действовавших ФНП и других нормативных документов было представлено сравнение определений основных терминов, содержащихся в них.

Система ФНП создавалась разными коллективами за достаточно длительный период времени на базе документов, связанных с безопасностью различных объектов. Терминология, сложившаяся в документах для АС, в деталях отличалась от традиций словоупотребления для ядерных установок судов или радиационных источников. Стремление найти компромисс при разработке документов стало причиной не всегда оправданного терминологического разнообразия. Глоссарий, с одной стороны, обобщил имеющиеся термины, а с другой – явился основой для устранения разночтений. Стал возможен терминологический анализ и выбор наиболее подходящих терминов для последующего создания профессионального словаря, первый вариант которого уже разработан НТЦ ЯРБ.

236

Последовательность разработки вытекает из иерархии ФНП: сначала следует разрабатывать документы первого уровня, а затем – по этапам жизненного цикла атомных объектов.

Все ФНП разрабатываются по единой процедуре, установленной в [69], и в одной форме: назначение, область применения, основные положения и т.д.

Коллегиальность решений вытекает из процедуры разработки: мнения всех специалистов, участвующих в работе, представивших замечания и предложения, равно учитываются при формировании текста. Вместе с тем ответственность за содержание ФНП, строгое исполнение процедуры разработки несет официальное лицо, утверждающее документ. В настоящее время – это руководитель Ростехнадзора.

На рис. 12.7 представлена последовательность решения задач при разработке нормативных документов.

Рис. 12.7. Основные задачи, которые необходимо решать для разработки системы нормативных документов

237

Далее представлены этапы разработки ФНП, последовательность и содержание которых вытекают из практики.

1.Разработка технического задания.

2.Утверждение технического задания.

3.Разработка проекта первой редакции ФНП.

4.Рассылка на отзывы первой редакции.

5.Составление сводки отзывов.

6.Согласительное совещание по сводке отзывов на первую редакцию.

7.Разработка проекта второй редакции ФНП.

8.Рассылка на отзывы второй редакции.

9.Составление сводки отзывов.

10.Согласительное совещание по сводке отзывов на вторую редакцию.

11.Разработка окончательной редакции ФНП.

12.Представление проекта окончательной редакции на экспертную комиссию НТЦ ЯРБ.

13.Доработка проекта окончательной редакции по замечаниям экспертной комиссии НТЦ ЯРБ.

14.Представление проекта окончательной редакции на рабочую комиссию Ростехнадзора.

15.Доработка проекта окончательной редакции по замечаниям рабочей комиссии Ростехнадзора.

16.Рассылка на заключения в ведомства для опубликования.

17.Подготовка проекта окончательной редакции ФНП к опубликованию.

18.Опубликование.

19.Составление сводки отзывов по результатам опубликования.

20.Доработка проекта окончательной редакции по результатам опубликования.

21.Подготовка проекта окончательной редакции к утвержде-

нию.

22.Утверждение ФНП.

23.Направление ФНП в Минюст для регистрации.

24.Опубликование Постановления об утверждении и самого утвержденного ФНП.

238

Разработка ФНП начинается с подготовки и утверждения технического задания. Затем разрабатывается проект 1-й редакции, рассылается на отзыв, составляется сводка отзывов и проводится согласительное совещание. Далее итерация повторяется: готовится проект 2-й редакции с учетом отзывов на 1-ю редакцию и результатов согласительного совещания по 1-й редакции. Работа со 2-й редакцией заканчивается также согласительным совещанием и разработкой окончательной редакции ФНП.

После разработки окончательной редакции проект сначала представляется на экспертную комиссию НТЦ ЯРБ, в которую входят представители дирекции и объектовых отделов НТЦ ЯРБ. При рассмотрении проекта окончательной редакции к этой экспертной комиссии подключаются специалисты, которые имеют опыт разработки подобных документов для различных объектов. Затем проект дорабатывается с учетом замечаний экспертной комиссии НТЦ ЯРБ и представляется на рабочую комиссию Ростехнадзора, в которую входят представители обоих атомных управлений и НТЦ ЯРБ.

Выше уже говорилось, что ни один документ, разрабатываемый Ростехнадзором, не был опубликован и утвержден без согласования с заинтересованными ведомствами. Окончательная редакция ФНП согласуется не только органом управления при использовании атомной энергии, но и другими регулирующими органами (Минздрав, МЧС), которые заинтересованы в разработке данного документа. Только после получения положительных заключений ведомств без замечаний публикуется проект окончательной редакции ФНП в открытом печатном издании.

По закону проекты федеральных норм и правил должны быть обязательно опубликованы. В начале 1998 г. возникла проблема: где публиковать проекты окончательных редакций ФНП? Первые проекты ФНП были опубликованы в журнале «Атомная энергия» в 1998 г. Затем в Госатомнадзоре было принято решение организовать свой официальный ведомственный журнал «Вестник Госатомнадзора» на базе НТЦ ЯРБ. После того как Госатомнадзор сменил название, с 2004 г. журнал стал называться «Ядерная и радиационная безопасность». Журнал задумывался как ежеквартальный, но в

239

некоторые годы количество вышедших номеров менялось. Таким образом, в конце 2008 г. вышел 50-й номер. В этих журналах («Вестник Госатомнадзора», «Ядерная и радиационная безопасность») были опубликованы все проекты федеральных норм и правил, которые, в конечном счете, были утверждены.

После опубликования проекта ФНП в официальном печатном органе происходит получение отзывов от организаций и составление сводки отзывов по результатам опубликования. Практически все предприятия Росатома подписаны на журнал и участвуют в процессе разработки ФНП, направляя в Ростехнадзор свои замечания и отзывы. В первые два года опубликования проектов ФНП в «Вестнике Госатомнадзора» замечания и предложения предприятий Росатома отсутствовали, а потом, по мере расширения круга читателей журнала, отзывы стали приходить регулярно. После составления сводки отзывов по результатам опубликования проект окончательной редакции ФНП подготавливается к утверждению и опубликованию.

После утверждения документа его окончательная редакция вместе с постановлением об утверждении ФНП направляется в Минюст на регистрацию, после чего утверждённый документ публикуется в официальных печатных органах.

Эта процедура отработана на практике, многократно подтвердила свою эффективность и зафиксирована в руководящем документе. Наряду с процедурой разработки ФНП, существенное значение имеет работа по проверке ФНП на практике – так называемая обратная связь со специалистами отрасли и Ростехнадзора. На рис. 12.8 представлена схема всей деятельности по разработке и совершенствованию ФНП.

Важным вопросом является формирование критериев, по которым можно было бы судить о качестве ФНП. По этому поводу существуют различные мнения, как правило, имеющие субъективный характер. Желающие подробнее ознакомиться с полемикой об этом могут обратиться к [72], где обоснован важный критерий – согласованность всех заинтересованных ведомств.

На рис. 12.9 представлены основные критерии качества ФНП. Действительно, при обсуждениях формулировок требований соот-

240