Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

281

ничную чрезвычайную ситуацию в сфере экологии определяет как «…внезапно про-

изошедшая ситуация на территории государства одной из сторон, связанная с за-

грязнением окружающей среды, которая является результатом катастрофы или ава-

рии, возникшей в результате антропогенной деятельности, и которая может приве-

сти к значительным изменениям состояния окружающей среды и еѐ компонентов, а

также к материальным потерям и ущербу здоровья людей…»1. Подобные соглаше-

ния на различных уровнях заключены Российской Федерацией со многими страна-

ми»2. Такого рода соглашение было заключено, например, с Республикой Сербия3.

Принятые в 2018 году вместо закончившей свое действие федеральной целе-

вой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситу-

аций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 го-

да»4 «Основы государственной политики Российской Федерации в области защи-

ты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года»5

являются по сути развернутой программой модернизации правового механизма обеспечения в Российской Федерации безопасности и совершенствования систе-

мы действий государственных органов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.

Помимо значимости от принятия важнейшего документа стратегического планирования в данной области, в «Основах государственной политики Россий-

1Меморандум между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерством охраны окружающей среды Китайской Народной Республики о создании оповещения и обмена информацией при трансграничных чрезвычайных ситуациях экологического характера. Подписан в г. Пекине 12.11.2008 года // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru (дата обращения – 02.03.2021 года)

2Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 120-121.

3Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Сербии о сотрудничестве в области чрезвычайного гуманитарного реагирования, предупреждения стихийных бедствий и техногенных аварий и ликвидации их последствий. Заключено в г. Белграде 20.10.2009 года // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 02 мая 2021 года).

4Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года» // Собрание законодательства РФ. 2011. №30 (2). Ст. 4633.

5Указ Президента Российской Федерации от 11 января 2018 года №12 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2018. №3. Ст.

283

2.вызванные физическим и моральным износом техники, оборудования и объектов инфраструктуры техногенные аварии и катастрофы;

3.вспышки «…особо опасных инфекционных заболеваний людей, животных

ирастений».

Рассматривая предусмотренные «Основами государственной политики Рос-

сийской Федерации…» дополнения в определения понятия «чрезвычайная ситуа-

ция», можно добавить следующее:

1. изменение климата как одна из угроз возникновения чрезвычайной ситуа-

ции неоднократно упоминалась в Сендайской рамочной программе по снижению риска бедствий на 2015–2030 года1, которую подписала, в том числе, Россия и о необходимости выполнения положений которой отдельным пунктом заявлено в

«Основах государственной политики Российской Федерации…». Но представля-

ется, что в контексте документа стратегического планирования под глобальным изменением климата надо понимать не только процесс, связанный с порою ката-

строфическими природными явлениями – ураганами, наводнениями и т. д., но и все более нарастающие проблемы, связанные с всеобщим потеплением, подъемом уровня воды, эрозией почвы, затоплением островов и прибрежных территорий и т. д2.

Вопросы, связанные, в том числе, и с таким пониманием данной проблемы,

неоднократно поднималась в рамках многих международных форумов и упоми-

нались во многих международных соглашениях. Наибольшую тревогу бьют уче-

ные из Южной Африки. Так, Барни Кгопи из одного из научных центров Южно-

Африканской Республики, выступая на конференции глав правительств по изме-

нениям климата в Йоханнесбурге (Йоханнесбург, Южная Африка, 26 августа — 4

сентября 2002 года) достаточно четко сформулировал угрожающую населению земли опасность вследствие роста количества парниковых газов и, как итог,

наступление всеобщего потепления. По его словам, это может стать причиной

1Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015–2030 годы // Принята на Третьей Всемирной конференции в Сендае (Япония) 18 марта 2015 года

2Climate change is creating new refugees who deserve U.N. protection <http://www.enn.com/top_stories/article/6582> (дата обращения 20 января 2020 года).

284

продолжительных засух, которые постигнут Южную Африку уже в ближайшие годы. «Это, скорее всего, вынудит все большее число людей перебираться в горо-

да, где уже сегодня проживает более половины населения земного шара»1.

Как говорилось в подготовленном одним из комитетов Европарламента до-

кладе по данному вопросу, около 22 млн. человек в мире ежегодно переселяется из-за стихийных бедствий, но в тоже время, все больше увеличивается доля поки-

дающих свое постоянное место жительства либо из-за засухи и ускоряющегося роста пустынь, либо из-за затопления их населенных пунктов вследствие подъема уровня воды. Такая же участь может постигнуть и другие районы мира. Напри-

мер, в Китае все большую озабоченность вызывает ускоряющийся рост пустыни Гоби; в Египте – все возрастающая в результате постоянного орошения засолен-

ность полей Египта; на Аляске, где в результате глобального потепления и вы-

званного им повышения уровня мирового океана под угрозой затопления оказа-

лись многие населенные пункты. Так, по мнению местных экологов, из «... 213

поселков Аляски 184 под угрозой затопления, 20 необходимо переселять немедленно»2.

Что касается остальных угроз возникновения чрезвычайных ситуаций, из-

ложенных в данном пункте, то если активизация геофизических процессов в каче-

стве одной из основных угроз населению и территории не вызывает никакого со-

мнения, то причисление к их числу космогенных процессов вряд ли оправдано; 2. рассмотрение в качестве одной из основных причин возникновения чрезвы-

чайных ситуаций техногенного характера «…ухудшение состояния объектов инфра-

структуры…» и, как следствие, физический и моральный износ техники и оборудо-

вания предприятий, то в данной экономической ситуации, в которой в настоящее время находится Российская Федерация, к сожалению, актуально и обоснованно;

3. эпидемии опасных болезней среди людей, возникшая на определѐнной территории, несомненно относится к числу крайне опасных чрезвычайных ситуа-

1 Налог на прогресс <Washington ProFile / http://inauka.ru/analysis/article> (дата обращения 22

января 2020 года).

2 Аляска уходит в море <https://www.kommersant.ru/doc/3297843?utm_campaign =mail&utm_ medium=all&utm_source=kommersant> (дата обращения 25 января 2020 года).

285

ций, требующих оперативных мер по изоляции и ликвидации зоны чрезвычайной ситуации, вызванной подобным явлением. Признанная в 2020 году Всемирной ор-

ганизацией здравоохранения (ВОЗ) пандемией вспышка инфекционных заболева-

ний, вызываемая коронавирусом SARS-CoV-2 (2019-nCoV), и объявленные прак-

тически всеми странами мира так называемые локдауны – набор социальных мер,

включающие в себя, например, установление комендантского часа, ограничения на пребывание вне дома, запрет на международное сообщение и т. д1. – только подтверждают необходимость создания международно-правового механизма ре-

гулирования подобных чрезвычайных ситуаций, имеющих международное значе-

ние.

Вслучае вспышки инфекционного заболевания среди домашних животных и если инфекционная болезнь передается от животного к человеку, то это также представляется крайне опасным явлением, требующей принятия экстренных мер,

втом числе, в рамках объявленной чрезвычайной ситуации.

Втоже время, если такая передача не происходит, необходимость объявле-

ния зоны распространения инфекционного заболевания вызывает определенные сомнения. Как правило, вопросы ликвидации подобных эпидемий решаются в рамках проведения обычных санитарно-профилактических мероприятий и введе-

ния карантина или как, например, при устранении эпидемии африканской чумы свиней, вспыхнувшей в Белгородской области в 2017 году, ликвидацией всего за-

раженного поголовья2. Для проведения подобных мероприятий объявления режи-

ма чрезвычайной ситуации не требуется. Еще больше вопросов вызывает упоми-

нание среди угроз, оказывающих влияние «…на состояние защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций…» такого явления, как распространение опасных инфекционных заболеваний среди растений.

Также много вопросов вызывает акцентированная в «Основах государствен-

ной политики Российской Федерации…» связь угроз возникновения подобных

1См.: Габов А.В. Непреодолимая сила, коронавирус и решения органов власти, направленные на предотвращение его распространения // Закон. 2020. № 5. С. 152-171.

2В Белгородской области выявлен очаг африканской чумы свиней

<https://gubkin.city/news/economy/9902/> (дата обращения 30 января 2019 года).

286

эпидемий опасных инфекционных заболеваний с «…увеличением интенсивности миграционных процессов и повышением уровня урбанизации…». Если связь ми-

грационных процессов с распространением опасных инфекционных болезней уже давно ни у кого не вызывает сомнения, равно как влияние урбанизации на ско-

рость распространения инфекции, что подтверждает и нынешняя пандемия коро-

навируса, то влияние миграционных процессов и уровня урбанизации на распро-

странение инфекционных заболеваний среди животных и растений вызывает со-

мнения. Как правило, основной причиной распространения такого рода инфекци-

онных заболеваний являются незаконная перевозка инфицированных домашних животных и зараженных растений.

Проведенное в документе стратегического планирования, утвержденном Указом Президента Российской Федерации, расширение списка основных угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера позволяет, казалось, сформулировать более объемное и более полное определение понятия «чрезвычайная ситуация», тем более что и в международных соглашения и в работах многих юристов определение данного понятия дано более развернуто.

Например, в приведенном в Сендайской рамочной программе по снижению риска бедствий на 2015-2030 гг. дефиниция состояния, которое в российском зако-

нодательстве трактуется как «чрезвычайная ситуация» и которое впервые было приведено в предшествующей Сендайской Хиогской рамочной программе дей-

ствий. Чрезвычайная ситуация техногенного и природного характера в соответ-

ствии с данным международным документом рассматривается в виде «потенциаль-

но пагубного физического явления, события или деятельности человека, которое может привести к гибели людей или нанесению им телесных повреждений, причи-

нению ущерба имуществу, нарушению функционирования социальных и экономи-

ческих систем или ухудшению состояния окружающей среды. Опасности могут включать скрытые условия, несущие в себе будущие угрозы, и могут обусловли-

ваться различными причинами: природными (геологическими, гидрометеорологи-

287

ческими и биологическими) или вызванными процессами жизнедеятельности чело-

века (ухудшение состояния окружающей среды и техногенные опасности)»1.

Свое определение понятия «чрезвычайная ситуация» дано и в ведомствен-

ном документе стратегического планирования МЧС России. Так в соответствии с

«Концепцией создания и развития Российской системы гражданской защиты до

2020 года» – это «…обстановка на определенной территории, сложившаяся в ре-

зультате аварии, катастрофы, опасного природного явления, введения военных действий или террористического акта или вследствие этих действий и актов, или иного бедствия, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы среди населения, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значи-

тельные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей»2.

Наличие нормативно-закрепленного определения какого-либо понятия не останавливают исследования в данной области. Соответственно, правоведы не могли оставить без пристального рассмотрения такой неоднозначный вопрос, как опреде-

ление понятия «чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера».

Так, Гольцов В. Б. связывает необходимость объявления на определенной территории режима чрезвычайной ситуации с вероятностью «…угрозы возникно-

вения опасных явлений, связанных с высшими конституционными ценностями, в

первую очередь, с жизнью и здоровьем граждан»3.

Так же обстоятельства на местности после какого-либо природного или ан-

тропогенного явления, «…нарушившего обычное течение жизни и функциониро-

вание инфраструктуры, способная повлечь за собой вред здоровью людей, иму-

1Хиогская рамочная программа действий на 2005–2015 годы // Принята на Всемирной конференции по уменьшению опасности бедствий (Кобе, Хиого, Япония, 18-22 января 2005 года).

2Концепции создания и развития российской системы гражданской защиты до 2020 года. Утверждена решением коллегии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС Рос-

сии). <http://ipk.stu.ru/userfiles/files/ГОЧС_1_6.pdf> (дата обращения 15 февраля 2020 года).

3Гольцов В. Б. Частноправовые отношения в деятельности подразделений Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации. Дис. д-ра… юрид. наук. СПб., 2011. С. 63.

288

щественный вред, ущерб окружающей среде»1 можно трактовать как чрезвычай-

ную ситуацию.

Одно из наиболее развернутых определений дано Старостиным С.А. По его мнению, это критическая обстановка на определенной территории после произо-

шедшего «опасного явления социального, природного или техногенного характе-

ра, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные мате-

риальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружа-

ющей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и спе-

циальные меры правового, организационного и иного характера»2.

Как совокупность правовых режимов, которые вводятся в экстренном, опе-

ративном (например – карантин, военное положение) и в обычном порядке (ре-

жим объекта атомной энергетики, режим отравляющих веществ и т. д.) рассмат-

ривает в широком смысле режим чрезвычайной обстановки Калина Е. С. По его мнению, данное понятие в узком смысле – «…разновидность экстраординарного,

особого правового режима жизнедеятельности населения на территории зоны чрезвычайной ситуации»3.

Твердохлебов Н. В. предлагает внести в определение чрезвычайной ситуа-

ции такой важный признак (фактор) как проведение аварийно-спасательных работ4.

Основные выводы, которые можно сделать при обобщении и анализе как нор-

мативных документов, так и юридических публикаций, посвященных определению понятия «чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера» и рассмот-

рению правового механизма, регулирующего порядок действий государственных

1Кривопуст А. А. Совершенствование законодательства о чрезвычайных ситуациях природного характера // Юристъ-Правоведъ. 2008. №3. С. 124.

2Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 47.

3См.: Калина Е. С. Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации и категории безопасности в административном праве // Административное право и процесс. 2011. № 12. С. 31-34.

4Твердохлебов Н.В. Некоторые подходы к уточнению понятия «чрезвычайная ситуация» и совершенствованию классификации чрезвычайных ситуаций // Стратегия гражданской защиты: проблемы и исследования. 2016. Т. 6. № 1 (10). С. 66-71.

289

органов и населения при их объявлении, можно сформулировать следующим обра-

зом:

1.в определениях понятия «чрезвычайная ситуация природного и техно-

генного характера» их различия, как правило, связаны с различными аспектами понятия «чрезвычайность»1;

2.основное внимание в определениях уделяется не основаниям, по ко-

торым вводится режим чрезвычайной ситуации, а физическим, материальным,

экологическим и моральным последствиям их наступления;

3.в качестве основных причин, лежащих в основании объявленного ре-

жима чрезвычайной ситуации – стихийное бедствие, техногенная авария, эколо-

гическая катастрофа и т. д. и их взаимосвязь с понятием непреодолимой силы2.

Так, например, Тычинин С. В. «справедливо указывает на то, что термины

«авария», «катастрофа» и т. д. не учитывают многих факторов, входящих в понятие

«чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера» и являясь по сути одним из обстоятельств, которые предшествуют чрезвычайной ситуации. Соответ-

ственно, их взаимоотношение можно определить как соотношение частного и общего3.

Некоторые из причин объявления чрезвычайной ситуации определены в российском законодательстве.

Так, в соответствии с совместным приказом Министерства по чрезвычайным ситуациям и Госгортехнадзора Российской Федерации «…промышленная ката-

строфа – крупная промышленная авария, повлѐкшая за собой человеческие жерт-

вы, ущерб здоровью людей … приведшая к серьезному ущербу окружающей при-

родной среде»4, т. е. катастрофа определяется как «крупная авария».

1 См.: Гольцов В. Б. Правовые трудности в определении чрезвычайных ситуаций // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2007. №2. С. 68-72.

2См.: Каплунова Е. А. Непреодолимая сила и смежные с ним понятия: Дис…канд. юрид. наук. Томск, 2005. 230 с.; Гольцов В. Б. О чрезвычайных ситуациях в цивилистике // Гражданское право. 2008. №1. С. 14-19.

3Тычинин С. В. Гражданско-правовые способы защиты прав граждан и организаций при чрезвычайных ситуациях: Дис…канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 32.

4Приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 04 апреля 1996 года №222, При-

290

Понятие аварии определено как на международном, так и на внутригосудар-

ственном уровне1. Так, Хельсинская Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий определяет промышленную аварию как «… событие, воз-

никающее в результате неконтролируемых изменений в ходе любой деятельности,

связанной с опасными веществами, либо на промышленном объекте, например, в

ходе производства, использования, хранения, перемещения или удаления, либо при транспортировке»2. А, например, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Технический регламент о безопасности зданий и соору-

жений», авария – «…опасное техногенное происшествие…», могущее нанести вред как жизни и здоровью местных жителей, так и окружающей среде3.

В законодательстве Российской Федерации рассматриваются и более узкие виды промышленных аварий. Так, в соответствии с Федеральным законом Россий-

ской Федерации «О радиационной безопасности населения», радиационная авария

– это вызванное техническим сбоем, природной катастрофой либо ошибкой обслу-

живающего персонала радиационное загрязнение определенной территории и об-

лучение людей сверх безопасной нормы. В случае умышленной либо непреднаме-

ренной вины определенных должностных лиц, приведших к созданию условий,

приведших к чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, в

обязательном порядке должен быть рассмотрен вопрос привлечения к юридиче-

ской ответственности лиц, виновных в создании причин и условий (действие или бездействие), способствовавших совершению экологического правонарушения и т.

д.

каз Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора России) от 04 апреля 1996 года № 59 «О Порядке разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации». // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 05.03.2021 года)

1Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 123.

2Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий. Принята в Хельсинки 17 марта 1992 года <http://bellona.ru/2007/05/08/konventsiya-o-transgranichnom-vozdejst>. (дата обращения 30 августа 2020 года).

3Федеральный закон Российской Федерации от 30 декабря 2009 года №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (в ред. Федерального закона от 02.07.2013 года №185-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2010. №1. Ст. 5.