D_V_Streltsov_Vneshnepoliticheskie_prioritety_Yaponii_v_Aziatsko-Tikhookeanskom_Regione

стран. С 1953 г. Япония стала получать низкопроцентные кредиты Мирового банка, которые были использованы для реализации ряда инфраструктурных проектов — строительства скоростной железнодорожной магистрали Токайдо, скоростной автодороги Томэй, гидроэлектростанции на р. Куробэгава и т.д. Фактически в 1940–1950-х годах, когда Япония испытала на себе преимущества страны–получа- теля международной финансовой помощи, были заложены основы японского подхода к Официальной помощи развитию (ОПР) как к деятельности, направленной в первую очередь на инфраструктурные проекты.

Между тем довольно скоро в Японии поняли, что для повышения международного престижа страны ей необходимо самой включиться в программы международной экономической помощи в качестве донора. Уже 6 октября 1950 г. Токио выразил готовность принять участие в «Плане Коломбо» — соглашении о международном техническом сотрудничестве по оказанию помощи социально-экономическо- му развитию стран Азиатско-Тихоокеанского региона (в этой связи 6 октября в Японии стало отмечаться как День международного сотрудничества). Первая программа помощи была реализована японским правительством в рамках заключенного в 1954 г. японо-бир- манского соглашения о мирном договоре, возмещении ущерба и экономическом сотрудничестве.

Во второй половине 1950-х годов Япония одновременно являлась

идонором и реципиентом международных программ помощи развитию, продолжая активно пользоваться иностранной финансовой помощью, в частности со стороны Мирового банка, для восстановления своей экономики. Поскольку основными получателями японской помощи в тот период были государства, пострадавшие от японской агрессии в ходе Второй мировой войны (Бирма, Филиппины, Индонезия

идр.), эта помощь, скорее, носила характер репараций, хотя формально и не являлась таковой.

Положение изменилось с начала 1960-х годов, когда Япония вступила в период высоких темпов экономического роста, что позволило ей существенно увеличить свой финансовый вклад в программы экономической помощи. В 1963 г. Япония стала членом международного Комитета помощи развитию, в 1964 г. — Организации экономического содействия развитию (ОЭСР). С этого времени Япония ежегодно наращивала ОПР, в плане как увеличения масштабов финансирования, так и расширения географии. С 1969 г. уверенные финансово-эконо- мические позиции позволили ей приступить к оказанию финансовой помощи развивающимся странам на двусторонней основе в виде

180

грантов (безвозмездных субсидий). В связи с диверсификацией ОПР, в частности путем активизации технического содействия как одного из приоритетных направлений помощи, возникла необходимость в специальном органе для координации и реализации проектов международного сотрудничества. В 1974 г. в рамках МИДа было основано Японское агентство международного сотрудничества.

С начала 1980-х годов Япония стабильно занимала первое место среди членов Комитета помощи развитию ОЭСР по абсолютному размеру экономической помощи развивающимся странам Азии и Тихого океана, а с 1989 г. — и всего «третьего мира». В первом десятилетии 2000-х годов вследствие реструктуризации государственных финансов объем выделяемых на ОПР бюджетных средств начал снижаться, в результате чего в 2001 г. Япония утратила статус главного донора международных программ помощи развитию, переместившись на второе (после США) место.

Однако она по-прежнему сохраняет ведущие позиции в общем потоке ОПР. В 2012 фин. г. из средств государственного бюджета на ОПР было направлено около 10,6 млрд долл. (пятое место в мире по объему чистых ассигнований после США, Великобритании, Германии и Франции). Общий же объем ассигнований, включая средства, возвращенные от низкопроцентных займов прошлых лет, составил 18,6 млрд долл. (второе место в мире после США)63.

Впослевоенный период ОПР стала важнейшим внешнеполитическим инструментом Японии, что потребовало соответствующего закрепления организационной, философской и нормативно-правовой основ участия страны в международной помощи развитию.

ВЯпонии отсутствует специализированная правовая база, регулирующая деятельность правительства в области ОПР. Государственная политика в этой сфере является прерогативой кабинета министров, решения которого не требуют одобрения со стороны парламента. Отсутствие отдельного закона об ОПР многие объясняют опасением правительства, что такой закон позволит оппозиции установить жесткий контроль над расходованием средств и ограничит кабинету свободу при принятии решений. Основным нормативным документом, регулирующим деятельность японского правительства по линии ОПР, является не закон, а Национальная хартия Официальной помощи развитию, принятая 30 июня 1992 г. кабинетом министров.

Согласно положениям Национальной хартии, правительство должно опираться в своем подходе к ОПР на положения Устава ООН

63 Сэйфу кайхацу эндзё хакусё. С. 30.

181

(о национальном суверенитете, равенстве и невмешательстве во внутренние дела) и следующие базовые принципы:

1)Защита окружающей среды и экономическое развитие должны реализовываться во взаимосвязи друг с другом.

2)Необходимо избегать ситуации, когда ОПР может быть использована в военных целях или для обострения международных конфликтов.

3)Следует учитывать положение дел в стране-реципиенте с военными расходами, производством оружия, экспортом и импортом вооружений и т.д. При этом нужно исходить из необходимости борьбы

стерроризмом и распространением оружия массового поражения, предпринимать иные шаги для поддержания и укрепления мира и стабильности во всем мире, добиваться, чтобы страны-реципиенты в первоочередном порядке направляли полученные ресурсы на собственное экономическое развитие.

4)Необходимо обращать внимание на усилия стран-реципиентов по развитию демократических процессов, введению рыночно ориентированной экономики, гарантированию основных гражданских прав и свобод.

Таким образом, при рассмотрении вопроса о выделении ОПР конкретной стране японское правительство в соответствии с духом Национальной хартии должно учитывать как негативные (военные расходы, производство и распространение оружия, ущемление прав человека), так и положительные (развитие демократии и рыночных реформ, гарантии политических прав) моменты.

В августе 2003 г. кабинетом министров была принята новая редакция Национальной хартии Официальной помощи развитию. В ней главная цель ОПР сформулирована следующим образом: «Способст-

вовать поддержанию мира и развитию международного сообщества и тем самым обеспечению безопасности и процветания Японии»64. Иными словами, Токио стал рассматривать ОПР как инструмент внешнеполитической стратегии прежде всего с точки зрения интересов самой Японии.

Большое значение в новой редакции Национальной хартии придается гуманитарным проблемам (борьба с бедностью, голодом, последствиями стихийных бедствий, помощь беженцам), глобальным проблемам защиты окружающей среды и обеспечения чистой водой, проблемам терроризма, а также международным конфликтам. Как отмечается в «Голубой книге по дипломатии», использование японской ОПР для решения указанных проблем выгодно Японии не только потому,

64 Гайко сэйсё. С. 204.

182

что это приведет к укреплению двусторонних связей с государствамиреципиентами, развитию контактов между людьми, укреплению ее позиций на мировой арене и т.д. Для Японии, имеющей высокую зависимость от внешних поставок сырья и материалов, оказываются все более жизненно важными обеспечение общей стабильности международного климата и развитие стран «третьего мира»65.

Положения Национальной хартии позволяют выделить два основных момента, характеризующие мотивацию участия Японии в международных программах помощи развитию. Во-первых, ОПР призвана способствовать расширению экономической экспансии японских предприятий за рубежом, и прежде всего в Восточной Азии, являющейся одним из главных объектов их инвестиций. За счет программ ОПР Япония создает в государствах-реципиентах условия, важнейшим из которых является наличие зрелой инфраструктуры, для формирования рыночной экономики, способной интегрироваться в глобальную экономическую систему.

С помощью ОПР Япония как бы «подтягивает» страны региона до уровня, на котором они смогут принять у себя японские инвестиции и стать ее эффективным внешнеэкономическим партнером. Такая политика отвечает и интересам японского бизнеса, заинтересованного в создании в Восточной Азии оптимальной среды для внешнеэкономической экспансии. Именно поэтому японские деловые круги поддерживают выделение на ОПР достаточно крупных сумм из бюджета, хотя

вусловиях тяжелого положения в области государственных финансов это чревато увеличением налоговой нагрузки на корпоративный сектор.

Во-вторых, активное участие Японии в ОПР восполняет относительно низкий уровень ее собственных военных расходов и малую степень вовлеченности в любые виды военных операций за рубежом,

втом числе и предпринимаемых в рамках международных миротворческих операций. Способствуя с помощью ОПР повышению экономического потенциала государств-реципиентов и их инвестиционной привлекательности, Япония создает условия для более эффективного вовлечения этих стран в систему международного разделения труда. Это, в свою очередь, является важным условием обеспечения международной безопасности, так как государства с высоким уровнем интеграции в мировые экономические процессы объективно оказываются заинтересованными в сохранении долгосрочного и стабильного мира.

Основываясь на Национальной хартии, японское правительство каждые три-пять лет принимает «Среднесрочный курс в области ОПР», который определяет базовый подход Японии к ОПР на пред-

65 Там же.

183

стоящую перспективу, приоритеты государственной политики в области ОПР, а также конкретные направления этой политики. В развитие «Среднесрочного курса» вырабатываются планы помощи отдельным странам-реципиентам. Кроме того, правительство принимает профильные «инициативы» в отдельных областях, намечающие планы действий в конкретных направлениях ОПР (вне зависимости от ситуации в отдельных странах). «Инициативы» включают такие сферы, как «здравоохранение», «образование», «окружающая среда», «водоснабжение», «гендерная политика» и «борьба со стихийными бедствиями». С 2010 г. в отношении отдельных стран-реципиентов стали разрабатываться базовые концепции помощи, которые предусматривают сокращение непроизводительных расходов, более эффективное использование местных кадров и иные меры рационализации программ ОПР66.

Выделяются следующие виды японской ОПР: финансовые гранты; техническая помощь; низкопроцентные иеновые кредиты; взносы в бюджет и участие в работе международных организаций, занимающихся помощью развитию. Указанные виды помощи различаются по нескольким критериям. Так, по признаку возвратности средств ОПР делится на иеновые кредиты, предоставляемые на возмездной основе, и прочие виды помощи — «дары» японского правительства. По критерию состава реципиентов различаются многосторонняя помощь, оказываемая Японией через каналы международных организаций, и двусторонняя.

В 2012 фин. г. из примерно 10,6 млрд долл., выделенных на нужды ОПР из государственного бюджета, на двустороннюю помощь было ассигновано около 3,1 млрд долл. (29,4% общего объема ОПР), на взносы в международные организации — 1,3 млрд долл. (13,2%), на техническую помощь — около 3,6 млрд долл. (34,3%)67. Таким образом, центральное место в общем объеме ОПР занимают программы технического содействия и двусторонней помощи.

Финансовые гранты, представляющие собой безвозмездную денежную помощь, предоставляются наиболее отсталым и бедным развивающимся государствам, а также странам, пострадавшим от конфликтов и стихийных бедствий. Традиционно большое место (40– 50%) в общем объеме японских финансовых грантов занимали страны Южной и Юго-Восточной Азии. Однако в связи с улучшением экономического положения в азиатских странах и в ответ на критику за несправедливое географическое распределение помощи акцент в последнее время был смещен в сторону стран Ближнего и Среднего Востока, а также беднейших государств Африки.

66Сэйфу кайхацу эндзё хакусё. С. 37–38.

67Там же. С. 31.

184

Географическое (региональное) распределение стоимостного объема двусторонней помощи в 2012 фин. г. было следующим: 56,2% приходилось на Восточную и Центральную Азию, 15,4% — на Ближний и Средний Восток и Северную Африку, 12,7% — на Африку, 3,3% — на Южную и Центральную Америку, 1,1% — на Океанию, 0,6% — на Европу. Кроме того, 10,7% помощи выделялось на мультирегиональные проекты, т.е. без привязки к отдельному региону68. Таким образом, приоритетным направлением японской ОПР являются страны Восточной Азии. Это мотивируется тем, что Япония тесно привязана к данному региону в политическом и экономическом смысле, а ее безопасность и процветание напрямую зависят от восточноазиатских стран. В ходе саммита Япония АСЕАН в декабре 2003 г. Япония выделила приоритетные направления экономического сотрудничества с этой ассоциацией (развитие конкурентоспособности, борьба с терроризмом и пиратством и т.д.) и сделала особый акцент на задачу выравнивания уровней экономического развития ее отдельных членов. На саммите Токио выразил готовность выделить на инфраструктурное развитие бассейна реки Меконг около 1,5 млрд долл. в течение трех лет. Другое приоритетное направление усилий Японии — помощь в реализации проекта «зоны роста восточной АСЕАН» (Бру- ней–Индонезия–Малайзия–Филиппины).

Особую роль в программах помощи азиатским странам традиционно играют иеновые кредиты, которые являются одним из основных видов помощи по линии ОПР. Иеновые кредиты выделяются на возмездных условиях, что способствует развитию у реципиентов «чувства собственности» по отношению к результатам финансируемых проектов. Субъектом кредитования выступает Японский банк международного сотрудничества, имеющий статус «особого юридического лица».

Иеновые кредиты предоставляются на льготных условиях, т.е. по низкой процентной ставке и на длительный срок. Они предназначены для создания экономической и социальной инфраструктуры, имеющей первостепенное значение для успешного экономического развития реципиентов, для экономической стабилизации и осуществления структурных изменений в экономике стран, испытывающих острые экономические трудности (например, к таковым относились государства, пострадавшие от азиатского финансового кризиса 1997–1998 гг.). Существенная часть кредитов направляется также на защиту окружающей среды, социальное развитие и развитие трудовых ресурсов.

Различаются «связанные» и «несвязанные» кредиты. «Связанные кредиты» подразумевают, что страна-реципиент при реализации про-

68 Там же. С. 109.

185

ектов развития (как правило, строительстве объектов инфраструктуры) может использовать выделенные японским правительством по линии ОПР средства только при условии закупок японских материалов и привлечения к работам японских фирм-подрядчиков. «Связанные кредиты» активно использовались в 1970-е годы, однако с 1980-х от них стали отказываться, так как они снижали эффективность расходования средств, делали невозможным удешевление стоимости проектов и вели к коррупционной смычке между высшими эшелонами политической элиты Японии и японским бизнес-сообществом. В настоящее время подавляющая часть кредитов (около 90%) является «несвязанными», что позволяет реципиентам проводить международные тендеры и находить наиболее экономически эффективные решения для реализации проектов.

Источниками иеновых кредитов являются ассигнования государственного бюджета, средства, поступившие в результате погашения странами-должниками выданных ранее кредитов, и заемные средства, полученные через Программу займов и инвестиций. В 2004 г. общий объем таких кредитов составил 798,6 млрд иен. С этого же года наметилась тенденция к их увеличению69. Например, в 2012 фин. г. объем выданных иеновых кредитов достиг 891,6 млрд иен, а в 2013 г. — 923,6 млрд70, что было связано с ростом объема поступлений за счет погашения старых кредитов. Основная часть иеновых кредитов была предназначена для объектов следующих отраслей: транспортной и социальной инфраструктуры, электро- и газоснабжения, ирригационных сооружений, агротехнического производства, промышленности, связи и т.д. В последнее время особое значение приобретают кредиты на общественные нужды, такие как водоснабжение и канализация, здравоохранение, образование и социальное обеспечение, развитие деревни, защита окружающей среды и др.

Ежегодно утверждаемая ставка по иеновым кредитам составляет в среднем менее 1% годовых. Кредиты имеют чрезвычайно длительный срок погашения (более 30 лет) и предоставляются с отсрочкой выплат на семь-десять лет71. Особенностью кредитов по линии ОПР является также их дифференцированный характер. Например, для беднейших государств годовая кредитная ставка составляла в 2006 г. 0,01% годовых, а в ближайшем будущем может быть отменена совсем. Получателями иеновых кредитов по минимальным ставкам смогут стать страны с доходом на душу населения менее 750 долл. в год (Камбоджа,

69ODA Loan Report 2005. P. 10.

70Сэйфу кайхацу эндзё хакусё. P. 165.

71ODA Loan Report 2005. P. 52.

186

Мьянма, Бангладеш, Танзания, Сенегал). В то же время ставка для развивающихся стран с относительно стабильным финансовым положением, среди которых можно назвать Чили, Уругвай и другие страны Латинской Америки, а также ЮАР, является более высокой (до 2,7%)72.

Банк принимает решения о выделении кредитной линии на основании экспертизы, в ходе которой определяются наиболее значимые для данного реципиента регионы и отрасли экономики, учитывается политическая и социально-экономическая ситуация в стране и ее соответствие заявленным в Национальной хартии принципам ОПР и т.д. Решение проходит предварительное согласование с правительством.

Проекты, реализуемые с помощью иеновых кредитов и программ технического содействия в странах Восточной Азии, осуществляются в рамках общей концепции комплексного инфраструктурного развития73. Так, в Камбодже основу ОПР составляет проект «зоны роста» между Пномпенем и портом Сиануквилль, предполагающий, в частности, строительство кабеля оптической связи, соединяющего столицу с «зоной роста», а также приоритетное развитие портовой зоны.

ВТаиланде иеновые кредиты используются для строительства нового аэропорта в Бангкоке, во Вьетнаме — для строительства сети национальных автодорог и порта в районе «зоны роста» на юге страны.

ВИндонезии выделяется проект строительства геотермальной электростанции Улубелу, связанный с задачами Киотского протокола по уменьшению объема выбросов парниковых газов. В Малайзии в свете роста населения и обострения проблемы нехватки чистой воды приоритет отдается проектам водоснабжения.

Помощь развитию КНР осуществляется на основе Программы экономического сотрудничества, одобренной японским правительством в октябре 2001 г. Основу японской ОПР составляют проекты в области защиты окружающей среды. В 2004 г. в Китае осуществлялись семь таких проектов, типичными примерами которых является проект по переводу энергоснабжения с угля на природный газ, а также проект

озеленения бассейна реки Янцзы, нацеленный на восстановление лесных экосистем и уменьшение риска природных катастроф74. Япония также кредитует в КНР проект по улучшению качества и расширению масштабов высшего образования во Внутренней Монголии, направленный на устранение региональных диспропорций развития.

В2008 г. в связи с экономическими успехами Китая было принято решение о прекращении программ помощи развитию. Точкой водораздела была признана пекинская Олимпиада, состоявшаяся в августе

72Нихон кэйдзай симбун. 03.05.2006.

73ODA Loan Report 2005. P. 11–13.

74Ibid. P. 11.

187

2008 г. И все же часть проектов по линии ОПР, касающихся непосредственных интересов самой Японии, было решено оставить — это безопасность продуктов питания (продовольствие экспортируется из КНР в Японию), а также охрана окружающей среды (в связи с опасностью для Японии инцидентов в Китае, которые приводят к загрязнению атмосферы, воды и т.д.)75.

Несмотря на немалые средства, выделяемые Японией на Официальную помощь развитию, Токио критикуют за сравнительно небольшой объем бюджета ОПР (0,17% национального дохода). В 2012 г. Япония занимала по данному показателю 20-е место среди 27 стран– членов Комитета помощи развитию76. Другими поводами для обвинений служат относительно низкая доля безвозмездной помощи, более жесткие по сравнению с международными стандартами условия низкопроцентного кредитования, а также бóльшая, чем у других членов ОЭСР, доля «связанных кредитов» в общем кредитном портфеле. Обращают также внимание на то, что Япония в своей политике в области ОПР чрезмерно ориентирована на собственные экономические интересы. В частности, критики указывают, что подавляющая часть иеновых кредитов (около 80%) предназначена странам Восточной Азии, на долю которых приходится подавляющая доля инвестиционной активности японских компаний, в то время как странам Африки

впрограммах ОПР уделяется слишком мало внимания. Это дает основания обвинять Японию в эгоизме и недостаточности усилий по отношению к главной цели ОПР — искоренению бедности.

Серьезное недовольство вызывает также практика использования ОПР в качестве инструмента политического давления. Действительно, Токио неоднократно применял его на различных этапах послевоенной истории, особенно в период холодной войны, когда ОПР служила

вкачестве «пряника», создающего стране-реципиенту дополнительный стимул для «правильной», т.е. проамериканской или хотя бы «некоммунистической», внешнеполитической ориентации. Именно при опоре на ОПР, позволяющей мирными средствами достичь тех целей, достижение которых было бы затруднительно обеспечить военными средствами, во многом осуществлялась доктрина «разделения обязанностей» в стратегическом взаимодействии Японии и США на мировой арене. Примерами практического применения этой доктрины,

вчастности, были предоставление Японией дополнительной финансовой помощи Тайваню в 1965 г., Южной Корее в 1967 г., Таиланду после вьетнамской оккупации соседней Камбоджи в 1978 г., дружест-

75Сэйфу кайхацу эндзё хакусё. С. 113.

76Там же. С. 34.

188

венным США государствам Персидского залива в 1970–1980-х годах, Турции после исламской революции в Иране 1979 г., Пакистану после советского вторжения в Афганистан в 1980 г., Филиппинам после революции 1986 г., когда требовалось убедить администрацию К. Акино сохранить американские базы на архипелаге.

Однако в настоящее время тезис об использовании ОПР как средства прямого политического шантажа во многом утратил свою актуальность. Модель помощи развитию как инструмента дополнения во- енно-политической стратегии США в контексте глобального противостояния двух систем уступила место модели ОПР как метода «вовлечения» (engagement) развивающихся стран, преимущественно азиатских, в орбиту мировой экономики. По этой причине непропорционально большое место в японской ОПР занимали «коммунистические» страны — КНР и Вьетнам, помощь которым формально противоречила принципам Национальной хартии не оказывать помощь странам, осуществляющим обширные военные программы и не уделяющим должного внимания демократическим ценностям. Особенно это было справедливо в отношении Китая, который активно модернизирует свою армию, продолжает испытания ядерного оружия и признается официальной военной доктриной потенциальным военным противником Японии. Токио не прекращал многомиллиардные трансферты Пекину, хотя уровень политических отношений между двумя странами достиг нижней точки в свете «проблемы Ясукуни» и широких антияпонских настроений среди китайской общественности.

В целом можно заключить, что на протяжении всего послевоенного периода ОПР являлась одним из ключевых компонентов внешнеполитической стратегии Японии, и прежде всего в Восточной Азии, обеспечивая защиту ее экономических и политических интересов. Наряду с американским военным присутствием она служила важным фактором международной безопасности, способствуя развитию демократических ценностей в большинстве стран-реципиентов и их успешному интегрированию в систему международной кооперации. Например, в странах Восточной Азии японская ОПР способствовала формированию такой модели экономического развития, которая превратилась в существенный фактор политической и социальной стабильности в регионе.

ОПР в немалой степени укрепила авторитет Токио в странах АСЕАН. Для них Япония на протяжении послевоенного периода была не только основным донором помощи и крупнейшим внешнеэкономическим партнером, но и привлекательной моделью политического развития. Кроме того, с помощью ОПР Японии удалось в значительной степени ослабить в большинстве государств Восточной Азии не-

189