Нормативное регулирование профилактики политически мотивированных преступлений

В современных российских условиях политический экстремизм превратился в реальную угрозу безопасности личности, общества и государства. Он играет роль барьера на пути демократического общественного развития, отдаляет перспективу построения в стране правового государства. Насколько серьезными могут быть негативные последствия применения крайних, экстремистских мер в разрешении острых социально-политических противоречий, наглядно продемонстрировали события сентября-октября 1993 года в г.Москве, когда в жертву политическим амбициям были принесены Конституция, законность, права и свободы граждан. Другим примером может служить возникший на базе сепаратизма многолетний вооруженный конфликт в Чечне. Следует подчеркнуть, что сегодняшняя российская действительность, характеризующаяся крайней противоречивостью и болезненностью происходящих в стране экономических и политических процессов, социальным расслоением населения, криминализацией общественной жизни, способна порождать и иные масштабные и опасные катаклизмы, природа которых кроется в политическом экстремизме. Эти обстоятельства остро ставят вопрос о необходимости адекватного противодействия экстремистским проявлениям, причем определенную роль в решении этой общегосударственной задачи в рамках своей компетенции должны сыграть правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации.

Приходится, однако, констатировать, что названные субъекты защиты безопасности личности, общества и государства не способны сегодня развернуть действенной борьбы с политическим экстремизмом по целому ряду не зависящих от них причин, одной из основных среди которых является отсутствие надежного законодательного обеспечения этой деятельности. Хотелось бы в этой связи остановиться на проблеме нормативного регулирования такого важного направления в работе органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и других государственных структур как

11 Зак. 46

146

профилактическая деятельность в сфере предупреждения политически мотивированных противоправных действий. Излишне доказывать, что последние зачастую прямо порождаются либо косвенно детерминируются политическим экстремизмом.

В последнее время часто звучат призывы к органам, призванным обеспечивать безопасность личности, общества и государства, развернуть эффективную профилактическую деятельность с целью выявления угроз безопасности страны, раннего предупреждения совершения преступлений, возникновения масштабных социальных конфликтов на основе национализма, сепаратизма, политического экстремизма. В то же время признается, что в Российской Федерации этот испытанный институт предотвращения противоправных проявлений практически утрачен. Это обстоятельство отмечалось, в частности, в Отчете МВД перед гражданами России (март 1994 г.), в ходе парламентских слушаний "Борьба с преступностью и укрепление правопорядка в Российской Федерации" (апрель 1994 г.), в Федеральной программе Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 г.г., на заседаниях Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации в 1996-1998 гг.

Выход из сложившейся в сфере профилактической деятельности кризисной ситуации видится в ее безотлагательной регламентации, которой сегодня, по существу, нет. Действительно, рассмотрим в качестве примера состояние дел в сфере профилактики органами безопасности политически мотивированных противоправных действий. Надо заметить, что ее правовое регулирование было весьма несовершенным даже в прежние годы. Уже тот факт, что профилактическая работа регламентировалась закрытыми ведомственными актами, из-за чего полномочия сотрудников органов госбезопасности в этой области были неизвестны большинству граждан, вступало в явное противоречие с требованием обеспечения законности в профилактической деятельности. Даже при необходимости применения такой острой формы профилактического реагирования как объявление официального предостережения сотрудники органов государственной безопасности вынуждены были ссылаться на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25.12.72 г., изданный с грифом "не для опубликования".

Отсутствие четких правовых ориентиров в организации профилактической деятельности зачастую приводило к формализму, произвольному и субъективному толкованию требований ведомственных нормативных актов, серьезным издержкам в профилактической работе, попыткам поставить принцип политической целесообразности выше законности. Это вызывало резкую критику практики профилактической деятельности отечественных правоохранительных органов. Так, например, американский советолог У.Лакер заявлял в этой связи: "В СССР применение формулы "нарушение закона" всегда зависело от интерпретации. Советская Конституция даже при Сталине

147

провозглашала свободу слова и организаций, но только "в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя". Таким образом, партия через КГБ и МВД определяла, когда свободу слова предоставить, а когда - в ней отказать".

В действующем ныне российском законодательстве, регламентирующем деятельность органов безопасности (Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Положение о ФСБ России, законы "О безопасности", "Об оперативно-розыскной деятельности", "Об органах федеральных службы безопасности в Российской Федерации и др.), заложена возможность применения мер профилактики в целях недопущения совершения политически мотивированных противоправных действий, так как в каждом из перечисленных документов субъектам правоохранительной деятельности предписывается заниматься предупреждением терроризма, насильственных посягательств на конституционный строй, незаконного оборота оружия и т.д. Так, например, имея статус органа дознания, ФСБ России обязана руководствоваться указаниями статей 21, 118, 140 УПК и должна в этой связи принимать исчерпывающие меры к выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений. И все же этого явно недостаточно. Дело в том, что хотя с точки зрения отечественной криминологии понятия "предупреждение" и "профилактика" являются синонимами, а, следовательно, заложенный в существующей нормативной базе тезис о необходимости осуществления предупредительной деятельности в сфере борьбы с преступностью можно толковать и как санкционирование профилактической работы, в практике оперативных подразделений подобная подмена понятий невозможна. Предметы предупреждения и профилактики преступлений, особенно в сфере политически мотивированной противоправной деятельности, различны. При совпадении стратегической цели предупреждения и профилактики - снижение преступности в стране, обеспечение ее безопасности - различаются их тактические цели. Отличны и наборы профилактических мер и мер предупреждения. В этой связи попытка законодателя исключить употребление в нормативных актах термина "профилактика", в известном смысле дискредитированного практикой органов госбезопасности в годы активной борьбы с "идеологической диверсией", приводит к дезориентации сотрудников органов ФСБ России. В сложившейся ситуации значительная часть руководящего и оперативного состава органов безопасности уклоняется от участия в профилактической деятельности, справедливо заявляя, что это направление работы не предусмотрено действующим законодательством.

Ввиду того обстоятельства, что профилактическая деятельность органов контрразведки в сфере предупреждения преступлений, порождаемых политическим экстремизмом, тесно соприкасается и даже проникает в сферу политических и идеологических воззрений людей, влияние на которые в

11*

148

условиях правового государства недопустимо, регламентация этой деликатной области деятельности ФСБ России (да и других спецслужб и правоохранительных органов страны) должна быть особенно тщательной и не допускать неоднозначного или расширительного толкования. Кстати, вопрос о необходимости предельно четко законодательно обозначать компетенцию и полномочия государственных правоохранительных и специальных служб в части предупреждения противоправных антиконституционных проявлений отмечают даже юристы некоторых западных государств, обладающих, в отличие от России, давними демократическими традициями, высоким уровнем правосознания населения, социальной и политической стабильностью в обществе. Так, один из разработчиков статуса Федерального ведомства по охране конституции ФРГ Л.Яхман заявлял: "Для успешного выполнения своих задач сотрудники ведомства должны научиться правильно соизмерять в повседневной работе требования "законности" и "целесообразности", исключительно осторожно разграничивать понятия "сторонники" и "противники" конституции... Только при наличии полной ясности того, что конкретно мы должны делать и какие оперативные меры при этом допустимы, можно будет "ударить по рукам" тех, кто нарушает закон".

Ввиду того, что профилактика преступлений, детерминируемых политическим экстремизмом, проникает в сферу конституционных прав и свобод граждан, необходимо, чтобы регламентирующая эту деятельность нормативная база доводилась до населения. Это требование соответствует практике большинства стран, где существует порядок, по которому все основные документы, касающиеся правосудия, управления, обязанностей граждан, должны быть доступны каждому и свободно публиковаться. Этот принцип заложен, в частности, в законодательства Австралии, Дании, Германии, Канады, Норвегии, США, Финляндии и других стран.

Представляется, что регламентация профилактической деятельности правоохранительных и специальных служб России может быть реализована двумя путями. Первый - закрепление их полномочий и компетенции в этой сфере в тех законах, которые призваны всеобъемлюще определять структуру, цели, задачи, порядок функционирования каждого ведомства (Законы "О прокуратуре", "О милиции", "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и другие). Однако этот вариант изначально содержит в себе определенные недостатки. Он допускает специфическое, "ведомственное", толкование целей, содержания и методов профилактической деятельности, что, в свою очередь, способно осложнить тесное взаимодействие между собой всех участников совокупного субъекта профилактики преступности в стране. В этой связи наиболее перспективным является другой путь - разработка и принятие федерального Закона "О профилактике преступлений". Такой документ должен декларировать единую, подчиненную государственной политике борьбы с преступностью, концепцию раннего предупреждения преступлений, основные

149

принципы организации этой деятельности. Он обязан дать исчерпывающий перечень ведомств, призванных осуществлять профилактику преступлений в рамках своих полномочий, санкционировать применение ими гласных и конспиративных форм и методов предотвращения преступлений. В Законе должны найти отражение права и обязанности как субъектов профилактической деятельности, так и граждан, руководителей предприятий, учреждений и ведомств, общественных организаций, вовлеченных в том или ином качестве в процесс профилактики преступлений. Закон должен быть кратким, доступным для понимания каждого гражданина и ориентирован не на сиюминутные обстоятельства, а на перспективу построения демократического правового государства. Специфика реализации требований Закона "О профилактике преступлений" в каждом из правоохранительных органов и в спецслужбах России может быть детально разработана в ведомственных нормативных актах, обязанных корреспондироваться с Законом.

Очевидно, что в преамбуле закона должны разъясняться его цели и назначение, в частности, регламентация профилактической деятельности правоохранительных органов и спецслужб в Российской Федерации, направленной на предупреждение преступности в стране, укрепление законности и правопорядка, защиту прав и свобод граждан.

В статье "Общие положения" необходимо дать определение профилактической деятельности, под которой следует понимаеть деятельность, направленная на предупреждение преступлений со стороны лиц, антиобщественные действия которых имеют тенденцию перерастания в противоправное деяние, наносящее ущерб государству, обществу, правам, свободам, здоровью, достоинству, имуществу других граждан, а также на выявление, локализацию и нейтрализацию действия и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений. В этой же статье следует декларировать, что профилактическая деятельность не может быть подчинена решениям политических партий или массовых общественных организаций, использоваться в качестве средства политической борьбы или подавления оппозиции. Правоохранительные органы и спецслужбы в своей деятельности по профилактике преступлений должны руководствоваться правовыми критериями и следующими принципами: гуманизма; равенства всех граждан перед Законом независимо от социального положения, национальности, вероисповедания, политических взглядов; единства прав и обязанностей граждан; сочетания интересов личности, общества и государства.

В статье "Субъекты профилактической деятельности" следует дать перечень государственных ведомств, призванных осуществлять профилактическую деятельность (Прокуратура, Суд, ФСБ, МВД, Министерство юстиции и другие структуры, наделенные правами органа дознания), которые организуют ее в рамках своей компетенции, тесно взаимодействуя в этой сфере между собой, а также с органами исполнительной власти, общественностью,

150

средствами массовой информации. В этой же надо указать, что профилактическая деятельность осуществляется перечисленными ведомствами с использованием гласных и негласных средств в соответствии с Конституцией, законами, регламентирующими деятельность этих органов, а также ведомственными нормативными актами, принимаемыми во исполнение положений законодательства.

В законе необходимо установить, что субъекты профилактической деятельности в ходе ее осуществления обязаны:

- принимать исчерпывающие меры к предупреждению преступлений, расследование которых отнесено к их ведению;

- выявлять факторы, благоприятствующие совершению преступлений либо прямо их воспроизводящие, и принимать меры в рамках своей компетенции к их локализации и устранению;

- в случаях, когда возможность влияния на выявленные субъектом профилактической деятельности причины и условия, способствующие совершению преступлений, находится за пределами его полномочий,-своевременно информировать о них соответствующие государственные и общественные структуры, должностных лиц с целью принятия мер к устранению таких факторов;

- давать необходимые пояснения (в устной или письменной форме) гражданам, считающим, что в ходе осуществления профилактических мероприятий нанесен ущерб их интересам, конституционным правам и свободам;

- предоставлять в случае истребования в полном объеме материалы, послужившие основанием для принятия мер профилактического реагирования, лицам, уполномоченным на ознакомление с ними органами верховной власти Российской Федерации.

Закон должен содержать и перечень прав субъектов профилактической деятельности:

- использовать в соответствии с действующим законодательством весь комплекс гласных и конспиративных мер в целях предупреждения преступлений, выявления, локализации, нейтрализации и устранения причин и условий, способствующих их совершению, а также для защиты правопорядка, прав, интересов, достоинства, здоровья и имущества граждан;

- контролировать меры, принимаемые государственными и общественными структурами, должностными лицами в рамках их компетенции в плане реализации полученной от субъекта профилактической деятельности информации о выявленных причинах и условиях, способствующих совершению преступлений, с целью их локализации, нейтрализации и устранения;

- вызывать частных и должностных лиц, представителей общественных организаций, действия которых носят социально опасный характер и имеют тенденцию перерастания в преступление либо прямо провоцируют или

151

поощряют других граждан на совершение противоправных, уголовно наказуемых деяний, а также требовать от них пояснений в отношении их криминогенного поведения.

В качестве оснований профилактического реагирования должны выступать: получение фактических данных о выявленных причинах и условиях, способствующих совершению преступлений, либо о действиях конкретного лица (группы лиц), которые носят социально вредный характер и имеют тенденцию перерастания в преступление. Такие фактические данные могут быть получены субъектом профилактической деятельности в ходе осуществления служебных обязанностей сотрудниками правоохранительных органов и спецслужб, из средств массовой информации, публичных выступлений должностных лиц или представителей общественных организаций, заявлений граждан, других открытых источников, материалов предварительного расследования или судебного следствия. Такие фактические данные должны быть проверены на предмет установления их объективности и достоверности, в случае необходимости принимаются меры по их проверке, уточнению и дополнению

Отдельную статью закона следует посвятить правам и обязанностям граждан в процессе осуществления профилактической деятельности правоохранительными органами и спецслужбами. Представители государственных и общественных структур, руководители предприятий и трудовых коллективов, отдельные граждане обязаны оказывать содействие субъектам профилактической деятельности в предупреждении преступлений, локализации, нейтрализации и устранению причин и условий, способствующих их совершению. Официальные должностные лица, руководители массовых политических и общественных организаций, в адреса которых субъектом профилактической деятельности направляется информация о выявленных причинах и условиях, способствующих совершению преступлений, обязаны принять возможные меры в рамках своих полномочий и компетенции по локализации, нейтрализации и устранению криминогенных факторов. В случае непринятия ими таких мер и наступления нежелательных последствий в виде совершения тех или иных преступлений лица, допустившие преступное бездействие, могут быть привлечены к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Граждане, в социально вредных действиях которых усматривается тенденция их перерастания в преступление, обязаны в случае возникновения такой необходимости явиться в по вызову правоохранительного органа или спецслужбы и дать пояснения своим действиям в письменной или устной форме.

Граждане, в отношении которых были приняты меры профилактического воздействия, должны наделяться правом:

152

- обжаловать действия правоохранительного органа или спецслужбы в вышестоящих инстанциях, Прокуратуре, верховных органах исполнительной власти;

- давать пояснения своим действиям на родном языке и пользоваться услугами переводчика.

В законе следует особо оговорить, что меры профилактического воздействия, принятые в отношении того или иного лица, не влекут за собой нарушения его конституционных прав и свобод. Однако в случае совершения таким лицом преступления в течение, например, трех лет с момента оказания на него профилактического воздействия имеющиеся на него в правоохранительном органе или спецслужбе материалы должны передаваться в качестве характеризующих его сведений в суд.

Наконец, в законе необходимо предусмотреть меры контроля за профилактической деятельностью со стороны верховных органов исполнительной власти.

Представляется, что принятие федерального Закона "О профилактической деятельности" способствовало бы возрождению в правоохранительных органах и спецслужбах России института раннего предупреждения преступлений, помогло бы всем государственным и общественным структурам найти свое место в решении важной общегосударственной задачи борьбы с преступностью. Отмечая важность такого законодательного акта для органов безопасности, следует особо подчеркнуть, что он исключил бы возможность их вовлечения в опасные политические игры, чреватые нарушением конституционных прав и свобод граждан.