10. Механизм государства: понятие и структура

Механизм государства является системой специальных органов, с помощью которых государство осуществляет свои функции. Структурными элементами государственного механизма являются: государственный аппарат, государственные учреждения, государственные предприятия, государственные служащие и др. Механизм государства является его управляющей системой, органы которой четко организованы в соответствии с определенной компетенцией. Система этих органов является сложной и делится на подсистемы на основе определенных связей, которые могут быть вертикальными (между вышестоящими и нижестоящими органами), горизонтальными (между органами одного уровня или подсистемы), контрольными (между надзорными и поднадзорными органами) и др.

Иногда понятие «механизм государства» отожествляется с понятием «государственный аппарат», но необходимо отметить, что под государственным аппаратом часто понимается лишь система государственных органов, наделенных властными полномочиями в соответствии со специальной компетенцией. Л.И. Спиридонов отмечает, что «под механизмом государства понимается система органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции».

Существует точка зрения, что государственный аппарат является составной частью государственного механизма. По содержанию эти понятия совпадают, но различаются лишь структурными уровнями и связями. Существует также точка зрения, согласно которой в государственный аппарат входят только исполнительно-распорядительные органы. В целом механизм государства включает в себя всю совокупность государственных органов, реализующих функции государства. «Аппарат любого государства — это не механическое соединение его отдельных органов, а их четко организованная, строго упорядоченная целостная система».

Современный государственный аппарат включает в себя в наиболее общем виде систему органов государственной власти, систему органов государственного управления, систему судебных органов и систему органов прокуратуры. Понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» в настоящее время отождествляются. Механизм государства включает в себя не только государственные органы, но и государственные учреждения, материальные средства осуществления государственной власти и др.

Несмотря на разделение функций и компетенций в государственном аппарате, он отражает в целом системное единство государственной власти. Но разделение властей, функций и компетенций всегда существует в истории государства, поэтому концепцию разделения властей необходимо признать оптимальной правовой формой организации аппарата государственной власти. Разделение властей при этом происходит на функциональном, институциональном и персональном уровнях. В данной системе особое место занимают контрольные органы государственной власти (контрольная ветвь власти).

Механизм государства включает в себя все государственные органы, которые характеризуются наличием общих принципов построения и функционирования, общностью задач и целей и особым местом в единой целостной системе государственных органов. Государственные органы осуществляют задачи и функции государства в установленном правовом режиме и наделены в соответствии с законодательством государственно-властными полномочиями.

Механизм государства выступает как система, т.е. комплекс государственных органов, учреждений, организаций, обеспечивающих функционирование государства и определяющих его сущность. Признаки механизма (аппарата) государства:

• каждый орган в механизме государства отличается спецификой внутреннего строения, форм и способов деятельности;

• первичным элементом государственного механизма являются государственные органы, взаимодействующие между собой в соответствии со специальной компетенцией и субординацией;

• механизм государства является внутренне единой, целостной системой государственных органов, осуществляющих свою деятельность на основе общих принципов, зафиксированных законодательно;

• использование механизма государства позволяет проводить на практике механизмы реализации политической власти и управления, которые заданы функциями государства;

• формы и способы организации и деятельности механизма государства обусловлены функциями государства.

Существуют следующие основные системы (модели) построения механизма государства:

• централизованно-сегментарная;

• моноцефальная;

• монотеократическая.

При централизованно-сегментарной модели основными органами государственного механизма являются только центральные органы государства. В моноцефальной модели вся система государственных органов (в центре и на местах) отличается внутренним единством, отличается императивными принципами организации и деятельности, жесткой субординацией. Формально монотеократическую модель механизма государства отличает соединение в одном лице института главы государства и главы церкви и отсутствие разделения властей.

Формы деятельности государственного механизма, как и функции государства, могут быть правовыми (правотворчество и правоприменение) и организационными (организационно-управленческая деятельность).

Механизм государства составляют органы государственной власти и государственного управления, судебные и правоохранительные органы. Роль представительных органов в механизме государства определяется формой правления. Например, эта роль несравнимо большая в парламентарных монархиях и республиках по сравнению с другими разновидностями монархий и республик. Механизм государства является целостной и устойчивой системой органов. Его деятельность основывается на принципах народовластия, гуманизма, разделения властей, федерализма, законности, сочетания коллегиальности и единоначалия и др.

Необходимо учитывать, что механизм (аппарат) государства является системой государственных органов, построенных на единых принципах его организации. Принципы построения государственного механизма закрепляются на конституционно-правовом уровне. Механизм государства и функции государства взаимосвязаны и оказывают друг на друга взаимовлияние. Функции государства предопределяют структуру государственною механизма, системы органов для их реализации. «Механизм современного Российского государства — это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на принципе разделения властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства». Если понятие механизм государства определяет целостность и уровни системы государственного управления, то аппарат государства означает функциональную компетенцию органов в этой системе. И механизм, и аппарат государства строятся на основе распределения функций и полномочий между государственными органами, являющимися первичными структурными частями механизма (аппарата) государства

Структура механизма государства раскрывает совокупность внутренних связей между его звеньями. Их соотношение между собой означает субординацию. Эти структурные уровни государственного механизма являются особыми подсистемами, которые строятся внутри себя в соответствии с содержанием функций государства, которые обслуживают эти подсистемы. Каждая подсистема характеризуется реализацией однородных функций.

Традиционной является следующая классификация структурных уровней государственного механизма: законодательные органы, исполнительно-распорядительные органы, судебные и правоохранительные органы.

Законодательные (представительные) органы подразделяются в соответствии с государственным устройством на федеральный парламент, парламенты субъектов федерации, местные законодательные собрания и др. Парламенты могут формироваться в результате прямых или косвенных выборов. Верхние палаты обычно формируются путем назначения или смешанным способом. Депутатский мандат предполагает индемнитет (вознаграждение за работу) и иммунитет (привилегии, связанные со свободой голосования и неприкосновенностью). Традиционно в большинстве стран парламенты являются двухпалатными (бикамеральными). Нижняя палата обычно формируется в результате прямых выборов, а верхняя — путем назначения, обновляя свой состав полностью или по частям через определенный срок. По объему компетенции парламенты подразделяются на парламенты с абсолютно определенной компетенцией, абсолютно неопределенной компетенцией, относительно определенной компетенцией.

Полномочия парламента в основном сводятся к осуществлению законодательного процесса, принятию бюджета и контролю за его исполнением, к функциям контроля за исполнительной властью (включая вопросы доверия правительству) и др. Некоторые парламенты исполняют судебные (квазисудебные — от лат. quasi — нечто вроде, как будто, как бы, псевдо или ложный, мнимый, ненастоящий) полномочия, в основном выражающиеся в праве осуществления особой судебной процедуры импичмента (от англ, impeachment — порицание, обвинение, недоверие).

Исполнительно-распорядительные органы реализуют задачи и цели государства, исполнение законов, принятых парламентами, осуществляют руководство текущей государственной деятельностью. Управленческая деятельность данных органов включает в себя исполнение решений представительных органов, а осуществление управления с помощью подзаконного нормотворчества, осуществления организационных действий составляет распорядительную деятельность. Таким образом, деятельность исполнительных органов подконтрольна законодательным, поэтому данные органы действуют во исполнение законов, издавая подзаконные акты. Органы исполнительной власти можно классифицировать по следующим основаниям:

• по территории действия (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ); Кроме того. Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и устанавливать порядок создания и деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти;

• по характеру компетенции они подразделяются на органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции;

• по организационно-правовым формам и названиям различают: правительства, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты, центры и др.;

• по порядку разрешения вопросов органы исполнительной власти подразделяются на единоначальные и коллегиальные;

• по источнику финансирования они делятся на органы, финансируемые из федерального бюджета или из бюджетов субъектов РФ¹Административное право России / Под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2003. С. 117..

Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность. Они наделены оперативной самостоятельностью, имеют постоянные штаты, образуются вышестоящими органами и им подконтрольны и подотчетны. Их образование, структура, порядок деятельности регламентируются в основном нормами административного права.

Современная система федеральных органов исполнительной власти включает в себя органы одного и того же федерального уровня, которые дифференцированы по своему правовому положению на основе функционального назначения и принципу непосредственной подведомственности: или Президенту РФ, или Правительству РФ, а также федеральным министерствам. С учетом функционального назначения установлены их организационно-правовые формы. При этом определены понятия функций, возлагаемых на соответствующие органы

Исполнительно-распорядительные органы могут быть центральными и местными. Ведущее место в системе этих органов занимает правительство. Место правительства в системе государственных органов связано с формой правления. В президентских республиках правительство создается внепарламентским путем и несет ответственность перед президентом. Правительство в президентской республике является не политическим, а техническим органом (кабинетом президента). В парламентарных монархиях и республиках правительства обладают значительными полномочиями, в том числе по контролю за деятельностью парламента, который в то же время формирует или отправляет в отставку правительство (вотум недоверия). В президентских республиках, как правило, правительство возглавляет президент, должность премьер-министра отсутствует. В парламентарных странах существует и должность главы государства, который, однако, получает свой мандат от парламента или иного представительного органа и обладает ограниченными полномочиями. Систему органов исполнительной власти можно представить следующим образом:

• Президент Российской Федерации;

• Правительство Российской Федерации;

• федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);

• территориальные органы федеральной исполнительной власти;

• главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• правительства субъектов Российской Федерации;

• иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядок их формирования устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Итак, на федеральном уровне органами исполнительной власти являются: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти. На уровне федеральных округов исполнительную власть Российской Федерации представляют полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. В субъектах РФ исполнительную власть представляют главы администраций, президенты, правительства субъектов Российской Федерации и иные органы. В муниципальных образованиях исполнительную власть представляют не органы государственной власти, а органы публичной (общественной) власти: главы муниципальных образований и органы местного самоуправления.

Обобщая, необходимо отметить, что существует две основные формы осуществления исполнительной власти: монократическая и дуалистическая. Монократическая форма связана с концентрацией власти в одном лице (абсолютные монархии, суперпрезидентские республики), а дуалистическая связана с дуализмом власти: самостоятельным главой государства и независимым парламентом (парламентские монархии и республики). При монократической форме правительство является «кабинетом» главы государства, т.е. несамостоятельным органом власти. Система органов исполнительной власти Российской Федерации включает в себя: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, а также федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. Необходимо учитывать также совокупность самостоятельных подразделений администрации Президента РФ: аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах; государственно-правовое управление Президента, управление Президента РФ по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами и др.

Необходимо учитывать, что модель исполнительной власти Российской Федерации является бицефальной, т.е. у нее две главы: Президент РФ и Правительство РФ. Хотя Президент РФ по правовому статусу является главой государства, его все же по функциональным полномочиям следует относить к исполнительной власти. Исполнительная вертикаль власти предполагает все же подчиненность исполнительной власти Президенту РФ: он может председательствовать на заседаниях Правительства РФ, отменять ею решения. Президент РФ может также отменять незаконные решения органов исполнительной власти субъектов РФ. Изменился порядок назначения глав субъектов РФ: их законодательными собраниями по представлению Президента РФ. Кроме того, система федеральных округов включает в себя соответствующие субъекты РФ, а органы их государственной власти осуществляют свои полномочия под контролем полномочных представителей Президента РФ в этих округах.

Основными признаками исполнительной власти являются: вторичный и производный характер; подзаконный характер исполнительной власти; универсальный и предметный характер исполнительной власти; структурированность исполнительной власти.

Среди основных признаков органов исполнительной власти необходимо отметить:

• их государственно-правовую природу, связанную с конституционным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную;

• органы исполнительной власти являются внешней формой выражения исполнительной власти;

• их деятельность осуществляется в соответствии с принципами государственной и территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации федеральных законов на всей территории государства; на основе единства системы государственной власти и на основе функционального разделения властей; на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.;

• главной задачей органов исполнительной власти является право-исполнительная деятельность; в их организации и деятельности проявляется действие принципа подзаконности;

• их деятельность носит управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер;

• наличие организационной структуры, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений и др.);

• постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории;

• осуществление нормотворческой деятельности, издание различных актов управления;

• нормативно-установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти;

• наличие у каждого органа своего наименования;

• обладание каждым органом правами юридического лица;

• финансирование за счет средств бюджета;

• юридическая ответственность органов и их должностных лиц в соответствии с законодательством.

Исполнительная власть является вторичной властью по отношению к власти законодательных органов. Ее субъектом является многоуровневая государственная администрация. Исполнительная власть обладает правом на нормотворчество, она несет ответственность перед законодательной властью за свою деятельность. Принципы реализации исполнительной власти в РФ установлены Конституцией Российской Федерацией (разделения властей, федерализма, законности, ответственности, сочетания централизации и децентрализации и др.).

Судебные и правоохранительные органы любою государства строятся в соответствии с законодательством, их роль, место, функции зависят от особенностей конкретного государства. В то же время им свойственно исполнение однородных функций. Конституция любого государства закрепляет вопросы организации судебной системы, конституционный статус судей, основные принципы осуществления правосудия.

Создание чрезвычайных судов в большинстве государств запрещается. К числу общих принципов конституционного статуса судей относятся:

• назначаемость;

• несменяемость;

• независимость;

• неприкосновенность;

• судейская несовместимость должностей.

Основные принципы правосудия обычно включают в себя:

• доступность правосудия;

• гарантии подсудности (компетенции и компетентности суда), открытости (публичности) правосудия;

• устный характер судебного разбирательства;

• равенство сторон и состязательность;

• презумпцию невиновности, право обжалования судебного решения и др.

Особое место среди других судов занимает конституционная юстиция, к компетенции которой относится конституционный надзор и контроль за соблюдением законов. Существует две основные модели конституционного правосудия. В одной из них (американская модель) функции конституционного контроля исполняют общие суды (суды общей юрисдикции). В другой (европейской модели) функции конституционного правосудия осуществляют специально созданные для этого органы конституционной юстиции (конституционные суды различного уровня). Кроме того, существует и смешанная модель, когда функции конституционного контроля осуществляются квазисудебными органами (конституционные советы).

В Российской Федерации все суды подразделяются на три подсистемы: суды общей юрисдикции (Верховный Суд, верховные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, районные, городские суды), конституционной юстиции (Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов не составляют единой системы), арбитражные суды.

Особую роль в государственном механизме выполняют органы прокуратуры и других контрольных и правоохранительных органов. Их функции и компетенция детально определяются законодательством в соответствии с их специальным статусом.

Все звенья государственного механизма замыкаются на институте главы государства. В странах с монархической системой монарх является источником власти, власть монарха передается по наследству. Существуют следующие системы престолонаследия: салическая система (наследование осуществляется только по мужской линии (Бельгия и др.)), кастильская система (не исключает женщин, но отдает предпочтение мужчинам (Великобритания, Испания)), австрийская система (не исключает женщин, но отдает предпочтение мужчинам во всех степенях родства, т.е. женщины могут наследовать престол только при полном пресечении мужских линий родства правящей семьи). В любой монархической системе глава государства (монарх) является юридически безответственным лицом. Но в большинстве современных государств полномочия монарха нуждаются в контрассигнации, т.е. требуется совместная подпись под актами и решениями монарха и премьер-министра (либо ответственного министра). Монарх обладает почетными правами и прерогативами, обладает правом отлагательного вето и др.

В государствах с республиканской формой правления главой государства является президент. В парламентарных республиках полномочия президента чисто представительские. В президентских республиках парламент не может отправить в отставку правительство, а президент не имеет права распустить парламент. Институт главы государства является комплексным, в его задачи обычно входит обеспечение координации деятельности всех ветвей государственной власти. Например, Президент России является главой государства. В его задачи, определенные Конституцией России, входит принятие мер по охране суверенитета, независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти. Но некоторые полномочия Президента России имеют право-исполнительный характер, связанный с непосредственным руководством деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных ему. Хотя Президент Российской Федерации по Конституции не является главой исполнительной власти, он имеет значительные полномочия в сфере организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации. Президент Российской Федерации наделен правом законодательной инициативы, во исполнение своих полномочий издает указы и распоряжения.