18. Муниципальные заимствования

Одно из направлений решения проблемы дефицита местных бюджетов, реализации местных инвестиционных программ, ослабления зависимости муниципального образования от дотаций федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ - выпуск муниципальных займов. Муниципальный заем - это привлечение финансовых ресурсов органами местного самоуправления в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели с помощью долговых ценных бумаг. Муниципальный заем, таким образом, осуществляется посредством выпуска и продажи муниципальных ценных бумаг, как правило, облигаций, в которых содержится обязательство муниципального образования через определенный срок, при наступлении определенного условия (или без этого) выплатить определенную денежную сумму или предоставить какое-либо материальное благо.

Путем эмиссии (выпуска) таких ценных бумаг органы местного самоуправления привлекают дополнительные финансовые ресурсы. Они могут быть использованы для временного наполнения местного бюджета недостающими средствами, для кредитования различных муниципальных программ и т.п. Следует отметить, что извлечение прибыли обычно не является целью муниципального займа. В современной России такой способ пополнения местного бюджета, как муниципальный заем, до сих пор находится в стадии зарождения, или, точнее, возрождения, поскольку ранее, в дореволюционной России, он широко использовался в практике российских муниципалитетов.

Цели выпуска муниципальных займов различны. Чаще всего к займам органы местного самоуправления вынуждены прибегать ввиду временного дефицита бюджета, например необходимости авансовых выплат сельхозпроизводителям, оплаты "северного завоза" и т.п. Другой случай - для погашения ранее размещенного муниципального займа. Достаточно часто муниципальные займы выпускаются с целью финансирования инвестиционных программ и проектов муниципального образования, например программ жилищного строительства или реконструкции автодорог.

Практика показывает, что в муниципальных образованиях не издаются комплексные акты, регулирующие вопросы проведения муниципальных займов. Как правило, по каждому случаю, т.е. под каждый отдельный муниципальный заем, разрабатывается специальная нормативная база.

Закупки для обеспечения муниципальных нужд

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодателством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

19. Понятие вопросов местного значения. Вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа.

Понятие вопросов местного значения

Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через понятие "вопросы местного значения", содержание которого отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132: это вопросы муниципальной собственности, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, охраны общественного порядка и иные вопросы местного значения.

Далее содержание этого понятия конкретизируется в Федеральном законе. Статья 1 Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержала два критерия классификации вопросов местного значения: материальный - вопросы должны были касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и формально-юридический - они должны быть отнесены к вопросам местного значения уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ. Материальный критерий носит во многом оценочный характер. Поэтому Закон (ст. 6) содержал перечень соответствующих вопросов из 30 позиций, который не являлся исчерпывающим.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также исходит из сочетания материального и формального критериев при определении вопросов местного значения. Согласно ст. 2 вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Важные подходы, связанные с конституционным истолкованием вопросов местного самоуправления, содержатся в решениях Конституционного Суда РФ. Правовая позиция, согласно которой из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что эти вопросы могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти, была выражена Конституционным Судом РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти, как следует из этой позиции, возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально- финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Вопросы местного значения - это те вопросы, которые в обязательном порядке должны реализовываться органами местного самоуправления соответствующего типа муниципального образования, т.е., по сути, решение вопросов местного значения есть обязанность местной власти, а не только право.

Вопросы местного значения сельских и городских поселений

В ст. 14 Федерального закона 2003 г. закреплены единые вопросы местного значения для сельского и городского поселения как видов муниципальных образований. Между тем, как известно, даже сельские поселения отличаются друг от друга размерами, численностью населения и экономическим потенциалом, поэтому одни и те же вопросы местного значения решаются ими с учетом своей специфики. Тем более такая специфика может проявиться у городских поселений, особенно у тех, которые насчитывают несколько десятков тысяч населения и должны содержать достаточно "внушительное" коммунальное хозяйство. Однако такие особенности не влияют на содержание законодательных норм.

Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции местного значения поселений прежде всего формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета. Бюджет, если говорить кратко, - это роспись доходов и расходов муниципальной единицы. Наличие бюджета - один из признаков муниципального образования. Подготовка бюджета относится к ведению исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, а утверждение - к ведению представительного органа. Закон также относит к вопросам местного значения поселения установление, изменение и отмену местных налогов и сборов поселения. Возможности поселений в этой части довольно скромны, но тем не менее они существуют.

Еще одним признаком муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Конечно, самостоятельная проблема - много ли ее в

ведении поселений, достаточно ли и т.д. Закон относит к вопросам местного значения владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. 3 июня 2006 г. ст. 14 Федерального закона 2003 г. была изменена: к вопросами местного значения поселения отнесено осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения. Муниципальные образования, в том числе и поселения, имеют определенную, говоря обобщенно, коммуникативную группу вопросов местного значения. Известно, какое значение в России имеют дороги и транспортное сообщение. Попытка закрепить роль поселений в решении соответствующих проблем сделана в п. 5 ст. 14 Закона 2003 г., которым к вопросам местного значения поселений было отнесено "содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения". Позднее стало ясно, что на поселения возложили неподъемную задачу, особенно по части строительства автомобильных дорог, даже локальных. В Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. п. 5 получил новую редакцию: к ведению поселений отнесена "дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации". Правда, теперь, чтобы понять меру участия поселений, надо обращаться к отраслевому законодательству. Одновременно следует добавить, что Законом к вопросам местного значения поселений отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения. Видимо, речь идет о следующем: органы местного самоуправления должны все делать для того, чтобы поселение имело автобусное сообщение с иными территориальными единицами, чтобы останавливались проходящие автобусные маршруты, электрички, речные и морские прибрежные пассажирские суда и т.д.

По закону местное значение для поселений имеет обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Законодатель руководствовался ст. 40 Конституции РФ, в которой говорится: "Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами". Вместе с тем реализация требований Конституции РФ и Закона затруднительна, поскольку так называемого социального жилья у городских поселений очень мало, а у сельских поселений чаще всего его вообще нет. Более реализуемым вопросом местного значения является создание условий для жилищного строительства.

Отдельный вопрос местного значения - это забота о сервисном обслуживании населения. Согласно Федеральному закону 2003 г. к ведению поселений отнесено создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.Традиционно в круг ведения местного самоуправления включаются задачи, связанные с отдыхом населения, охраной здоровья, занятиями физкультурой и спортом. Федеральный закон 2003 г. закрепил такие вопросы местного значения, как обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно- оздоровительных и спортивных мероприятий поселения (в первоначальной редакции говорилось только об обеспечении условий, теперь же подчеркивается, что поселение должно организовывать соответствующие мероприятия). К ведению поселений также отнесено создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. вопросами местного значения поселения стали также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, а также создание, развитие и обеспечение охраны лечебно- оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

В круге вопросов местного значения всех муниципальных образований, в том числе и поселений, отражаются их задачи территориального развития, а также благоустройства и содержания в чистоте и порядке своей территории. Федеральным законом 2003 г. к ведению поселений отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд. Согласно Федеральному закону 2003 г. в ведении поселений находятся организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (дополнениями от 4 декабря 2006 г. к изначальной редакции соответствующего пункта Закона к охране добавлена защита, а также воспроизводство как городских лесов, так и лесов особо охраняемых природных территорий в границах поселения). В ведении поселений находятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а также организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Вопросы местного значения муниципального района и городского округа

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет вопросы местного значения муниципального района в ст. 15, городского округа - в ст. 16. То есть юридически регулирование их вопросов местного значения разделено. Но фактически муниципальный район и городской округ обладают практически сходными вопросами местного значения. Поэтому для удобства усвоения ниже дается единая и обобщенная характеристика вопросов местного значения обоих этих видов муниципальных образований, а если это требуется, то оттеняется специфика соответствующего вида. Обращаем внимание на то, что даваемая характеристика, как и ранее применительно к поселениям, учитывает "родство" вопросов местного значения и поэтому в ряде случаев отходит от последовательности их перечисления в ст. 15 и 16 Закона.

Вопросом местного значения для указанных муниципальных образований является формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, городского округа, контроль за исполнением данного бюджета. Этот вопрос существует у всех видов муниципальных образований. Но вот у муниципального района есть свой, специфический вопрос местного значения: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

К ведению муниципальных районов, городских округов также отнесено установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района, городского округа. Возможности данных муниципальных единиц в этом плане весьма скромны, в основном их доходы пополняются отчислениями от федеральных и региональных налогов и сборов.

Выше отмечалось, что одним из "квалификационных" признаков муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Вопросами местного значения являются: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, городского округа. При дополнении Закона от 3 июня 2006 г. в ст. 15 и 16 для муниципальных районов, городских округов (так же как и для поселений) был специально обозначен такой вопрос местного значения поселения, как осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.

В Федеральном законе 2003 г. была явно недооценена роль муниципальных образований в организации экономической деятельности на своей территории, в поддержке хозяйствующих субъектов. После в Закон внесли изменения, в определенной мере исправляющие положение. В частности, по дополнениям от 31 декабря 2005 г. и 18 октября 2007 г. вопросом местного значения для муниципального района стало создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Для городского округа тогда же был закреплен сходный вопрос местного значения - создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Но пока в Законе не сказано отчетливо и о том, что муниципальный район, и особенно городской округ, должны содействовать развитию промышленного производства (во всем его многообразии) на своей территории.

Законодатель обозначил различия между муниципальным районом и городским округом. Для района это организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; для городского округа - организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Если сравнить норму, адресованную сельским и городским поселениям, будет видно, что для городского округа установлено текстуально то же самое. Причина, по-видимому, состоит в том, что электро- и газоснабжение "перешагивает" через границы сельских и городских поселений, и законодатель хотел подчеркнуть важную роль муниципального района в решении данных задач. Правда, теплоснабжение и водоснабжение тоже нередко идут в поселение. Федеральный закон 2003 г. формулирует для муниципальных районов и городских округов ряд вопросов местного значения в сфере культуры. Так, к ведению муниципального района отнесена организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов. Эти формулировки появились в редакциях Закона от 31 декабря 2005 г. и от 29 декабря 2006 г., ранее о межпоселенческих библиотеках речи не было, к ведению района относилась "организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)", а это, конечно, гораздо скромнее. Вопросом местного значения для городского округа являются организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек городского округа. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. в ведение муниципального района было передано создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры, тем самым обозначена организующая роль муниципального района в культурной деятельности на своей территории. Для городского округа этот вопрос формулируется как создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры.

К ведению городского округа отнесен вопрос местного значения, отсутствующий у муниципального района, - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа. Приведенная формулировка включена в Закон 31 декабря 2005 г., в первоначальной редакции не было "слов об объектах, находящихся в собственности городского округа". Похожей формулировки нет в отношении муниципального района.На районы и округа возлагаются обеспечение условий для развития на их территории физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий (о важности этого вопроса "вспомнили" несколько позже и включили его в Закон дополнениями от 31 декабря 2005 г.). Дополнениями от 29 декабря 2004 г. на районы и округа возложено также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья. А городскому округу Закон поручает создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организацию обустройства мест массового отдыха населения.Таким образом, вопросы местного значения для муниципального района, городского округа теперь более четко обозначены в ст. 15 и 16 Федерального закона 2003 г. Вместе с тем Закон не исключает участие органов местного самоуправления муниципального района, городского округа в осуществлении как государственных полномочий, так и полномочий, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, иных муниципальных образований, не связывая их с вопросами местного значения муниципального района, городского округа.