Вопрос 4 Выступление конституционных (уставных) судов с законодательными инициативами и заявлениями
Законодательная инициатива на федеральном уровне — возбуждение уполномоченными субъектами в установленном порядке вопроса о рассмотрении вносимых ими в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроектов (поправок к законопроектам) в целях возможного принятия соответствующих законов. Законодательная инициатива обычно выступает как право уполномоченных субъектов, но в некоторых случаях предстает как их обязанность (например, внесение Правительством РФ проекта федерального закона о бюджете на очередной год). Конституция РФ закрепляет за Конституционным Судом РФ именно право законодательной инициативы, оговаривая, что это право Конституционный Суд может осуществлять только по вопросам своего ведения (ст. 104). Видимо, Конституция подразумевает законодательство о статусе и процедурах деятельности Конституционного Суда, о статусе судей Конституционного Суда.
Надлежаще внесенный субъектом законодательной инициативы законопроект (поправка к законопроекту) порождает обязанность Государственной Думы вынести его (ее) в той или иной форме на пленарное заседание Государственной Думы в рамках процедуры первого чтения. Эта обязанность Думы должна быть осуществлена независимо от оценки законопроекта аппаратом Думы, депутатскими комитетами, комиссиями на стадии подготовки законопроекта к пленарному рассмотрению. Отрицательная оценка законопроекта ответственным комитетом, Советом Думы не может остановить его движение по законодательной процедуре до стадии первого чтения, если субъект законодательной инициативы не отзывает свой законопроект. Особое содержание законодательной инициативы проявляется также в том, что до принятия, одобрения или отклонения законопроекта в первом чтении только субъект законодательной инициативы, внесший законопроект, вправе изменить его текст. Правда, сделать это он может лишь по предложению ответственного комитета Думы. Вышеизложенное справедливо и для осуществления законодательной инициативы Конституционным Судом РФ.
Право Конституционного Суда на внесение в порядке законодательной инициативы законопроектов федеральных законов, федеральных конституционных законов означает и его право на внесение законопроектов об изменении, приостановлении, признании утратившими силу действующих законов, их отдельных положений.
У высших судов, включая Конституционный Суд РФ, отсутствует право внесения в Государственную Думу предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ). Исключение высших судов из числа субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ, вполне возможно, связано с желанием предотвратить превращение судов в «судей в своем деле» при применении ими Конституции, чтобы независимость и беспристрастность судов не подвергалась сомнению в случае применения ими конституционных положений, ими же и инициированных. В первую очередь это касается, конечно, Конституционного Суда. Однако если последовательно исходить из указанного мотива, суды вообще должны быть исключены из числа субъектов законодательной инициативы. «Судом в своем деле» может оказаться и Верховный Суд РФ, применяя федеральные законы, им инициированные. Конституционный Суд РФ зачастую прибегает к так называемому конституционному истолкованию проверяемых им законов. Если при этом проверяемый федеральный закон был, предположим, ранее принят по инициативе Конституционного Суда, в данном случае он неизбежно окажется «судьей в своем деле» применительно к проверяемому им федеральному закону, ранее им инициированному.
Представляется, что с учетом сказанного практика внесения высшими судами законопроектов в порядке законодательной инициативы должна быть ограниченной. Не случайно Конституционный Суд в течение длительного времени не обращается к собственному праву законодательной инициативы. Тем более что он может в сфере правотворчества действовать весьма эффективно, например как негативный законодатель, выявляя в законодательной системе ее ущербные элементы и устраняя их в рамках конституционного судопроизводства.
Еще один способ его воздействия на действующее законодательство — выявление в нем неконституционных пробелов. Выявив подобную неурегулированность, препятствующую действию конституционных норм, Конституционный Суд обязывает законодателя устранить такой пробел, исправить сложившуюся модель регулирования. Думается, для Конституционного Суда это более подходящий способ инициирования законодательных изменений, чем осуществление им своего права законодательной инициативы
Однако поскольку это право за Конституционным Судом закреплено, вопросы его выступления с законодательной инициативой должны регулироваться в Регламенте Конституционного Суда Российской Федерации более обстоятельно, чем в настоящее время. Например, в § 6 Регламента следовало бы четко оговорить, как должен оформляться вносимый Конституционным Судом в порядке законодательной инициативы законопроект. Наиболее приемлемый вариант — оформление вносимого законопроекта в качестве приложения к соответствующему решению Суда. В Регламенте необходимо также прямо указать, что Конституционный Суд решением о выступлении с законодательной инициативой утверждает текст вносимого им законопроекта[1].
Предложение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к ведению Конституционного Суда, может быть внесено любым судьей Суда. Судья может представить текст законопроекта, либо текст поправки к законопроекту, либо текст законодательного предложения о разработке и принятии нового федерального закона.
Решение о выступлении с законодательной инициативой принимается Конституционным Судом в заседании по докладу судьи, внесшего соответствующее предложение, в порядке, установленном для принятия итоговых решений Конституционного Суда. Для работы над законопроектом или законодательным предложением Конституционный Суд может образовать из числа судей подготовительную комиссию. Для составления текста законопроекта или законодательного предложения и подготовки необходимых материалов может образовываться рабочая группа под председательством судьи Конституционного Суда.
Конституционный Суд поручает Председателю Конституционного Суда либо одному из судей принять участие в заседаниях палат
Федерального Собрания в связи с прохождением внесенного Конституционным Судом законопроекта либо законодательного предложения.
Ряд субъектов РФ, учредивших свои конституционные (уставные) суды, закрепляют за ними право законодательной инициативы в соответствующих региональных парламентах1.
Как и послание Конституционного Суда РФ, его заявление имеет целью выражение официальной позиции Конституционного Суда по тому или иному вопросу. В нем нет правовых велений. В отличие от послания заявление нацелено на формулирование позиции Конституционного Суда по отдельным узким вопросам. Заявление должно оформляться как часть правоприменительного решения Конституционного Суда, которым Суд предоставляет своему председателю полномочие выступить с указанным заявлением.
Решение о предоставлении Председателю Конституционного Суда полномочия выступить с заявлением от имени Конституционного Суда принимается им в заседании по инициативе любого из судей и оформляется в виде отдельного документа, содержащего текст заявления. Председатель не вправе уклониться от выступления с заявлением, с которым ему поручено выступить. Судьи, оставшиеся в меньшинстве при принятии решения о заявлении от имени Конституционного Суда, не вправе публично заявлять о несогласии с ним