зарубежных государств Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Глава 1. АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ

ГЕРМАНИЯ

Значительный масштаб коррупции в Федеративной Республике Германии требует полной и достаточно гибкой законодательной базы, где были бы предусмотрены составы коррупционных преступлений и санкции за их совершение. Речь идет прежде всего о гл. 30 Особенной части УК ФРГ "Должностные преступления" (Strafgesetzbuch der Bundesrepublik Deutschland // Straftaten im Amt): среди этих преступлений деяния, порожденные коррупцией, особенно опасны для общества, хотя им посвящено всего 5 параграфов (§ 331 - 335) из 23. В отличие от УК РФ, среди этих составов нет общего состава злоупотребления служебными полномочиями, а также составов присвоения полномочий должностного лица и халатности. В этом нет ничего удивительного: каждый законодатель вправе выбрать тот способ регулирования борьбы с тем или иным видом преступности, который он считает наиболее подходящим. Правда, нельзя не заметить, что отсутствие в УК ФРГ такого серьезного и объемного состава преступления, как злоупотребление должностными полномочиями (позволяет, в частности, рассматривать все остальные виды коррупционных преступлений как разновидности такого злоупотребления), делает составы коррупционных деяний - деяний так называемого классического взяточничества - как бы самодовлеющими, подчеркивая тем самым их ведущее положение среди всех других составов преступления, сосредоточенных в гл. 30.

Помимо названных выше норм германского УК, законодательную базу борьбы с коррупцией образуют следующие законодательные акты: Германский закон о борьбе с коррупцией от 13 августа 1997 г. (Gesetz

der Korruption von 13 August 1997); § 2 ст. 2 Закона Европейского союза о борьбе с

коррупцией от 27 сентября 1996 г., а также принятый почти одновременно с ним и на его основе Германский

закон о подкупе иностранных должностных лиц от 10 сентября 1998 г.

Значение первого из них определялось тем, что он внес в УК ФРГ определение должностного лица, прежде там отсутствовавшее (§ 11), а также дополнил УК по существу новой гл. 26 "Преступления против конкуренции" (Straftaten gegen Wettbewerb), где содержатся две нормы о коррупции в деловом обороте (в бизнесе) - § 299 и 300. Кроме того, данный Закон уточнил составы таких должностных преступлений, как принятие чиновником или судьей выгоды за правомерное исполнение своих служебных обязанностей (§ 331), получение должностным лицом или судьей взятки (§ 332), дача взятки (§ 334). При этом полной ревизии подвергся § 335, где речь идет об особо тяжких случаях получения и дачи взятки (в частности, крупный размер взятки или совершение данных преступлений систематически либо в качестве члена банды).

Закон Европейского союза о борьбе с коррупцией от 27 сентября 1996 г. уходит своими корнями в Соглашение о защите финансовых интересов Европейских сообществ, согласно которому государства - члены Сообщества обязались включить в свое национальное уголовное законодательство в качестве отдельных составов обманные действия, способные причинить ущерб финансовым интересам ЕЭС. Германский законодатель данный момент учел, указав в формулировках диспозиций составов коррупционных преступлений в УК ФРГ на обманные действия и оговорив при этом, что действие соответствующих норм УК распространяется на случаи, в которых участвовали должностные лица ЕС или государств - членов ЕС.

В рассматриваемом Законе содержится только четыре статьи уголовно-правового свойства: в § 1 ст. 2 установлен принцип равенства правового положения германских и иностранных должностных лиц (в том числе судей) при совершении ими взяточничества; в § 2 ст. 2 определено, в каких случаях германские суды преследуют коррупционные преступления, совершенные за пределами Германии. В развитие этого положения рассматриваемым Законом изменен § 5 УК ФРГ ("Совершение за границей преступления против отечественных правовых благ"), куда включен п. 14-a, устанавливающий, что германское уголовное законодательство распространяется на совершенный за границей подкуп депутата, если виновный в момент совершения данного деяния был гражданином Германии или же само деяние было совершено против германского гражданина.

Следующий антикоррупционный нормативный акт - Германский закон о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц от 10 сентября 1998 г. - воспринял почти текстуально Закон Европейского союза о борьбе с коррупцией, за исключением совершенно нового по содержанию § 2 ст. 2 ("Подкуп иностранных депутатов в связи с международным деловым оборотом"). В этом параграфе предусматривается

уголовная ответственность (санкция - лишение свободы на срок до пяти лет или штраф) лица, которое с намерением добиться для себя или третьего лица значительной выгоды в международном деловом обороте предлагает, обещает или гарантирует члену законодательного органа иностранного государства или члену парламентского собрания международной организации определенную выгоду (ему самому или третьему лицу по его указанию) в качестве вознаграждения за то, что такое выборное лицо с помощью своего мандата или в ходе иной реализации своих депутатских полномочий совершит в будущем то или иное действие или бездействие.

Несомненную эффективность демонстрирует и зарубежная практика использования в качестве уголовной меры безопасности института конфискации in rem в тех случаях, когда владелец доходов не может подтвердить их законное происхождение, или в качестве допустимой альтернативы конфискации -

интенсивное налогообложение таких доходов.

Статья 13 Конвенции Совета Европы от 27 января 1999 г. N 173 об уголовной ответственности за коррупцию относит к числу коррупционных преступлений отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Вряд ли уместно так разрывать состав отмывания доходов, полученных преступным путем: это может лишь ослабить усилия по борьбе с данным преступлением. Если в конкретном случае отмывание денег, полученных от коррупции, связано с получением взятки в крупных размерах, то можно подумать о квалификации содеянного по совокупности, вместо того чтобы строить новый состав, посягающий на разные объекты. Ведь от коррупции уголовное право защищает нормальную деятельность государственного аппарата, а от отмывания - финансовую систему страны.

ИСПАНИЯ

В Испании нормы, посвященные борьбе со взяточничеством и коррупцией, включены в Уголовный кодекс Испании (УК Испании), за исключением части антикоррупционных положений административного характера, связанных с обязанностями государственных служащих и требованиями о контрактах с государственной администрацией. Положения УК Испании о взяточничестве и коррупции как в государственном, так и в частном секторе были существенно изменены Органическим законом от 22 июня 2010 г. 5/2010 <1> (вступил в силу 23 декабря 2010 г., далее - Органический закон 5/2010). Эти обширные изменения УК стали следствием различных антикоррупционных международных обязательств Испании:

--------------------------------

<1> Ley 5/2010, por la que se modifica la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, del Penal (22 de junio de 2010).

1)Рамочное решение Совета Европы от 22 июля 2003 г. 2003/568/JHA (по борьбе с коррупцией в частном секторе);

2)Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и Дополнительный протокол к ней от 15 мая 2003 г.;

3)Конвенция, составленная на основании ст. K.3 (2) (c) Договора Европейского союза по борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств - членов Европейского союза 1997 г.;

4)Конвенция ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций от 21 ноября 1997 г.

Все указанные международные конвенции и документы упоминаются в преамбуле Органического закона 5/2010.

В 2013 г. Правительство Испании создало рабочую группу из представителей разных министерств и ведомств, в первую очередь силовых, для выработки пакета мер по борьбе с коррупцией. До этого парламент

Испании принял так называемый Антикоррупционный пакт. Его цель - помочь в борьбе с коррупцией и вернуть доверие народа к государственным и общественным структурам. План по борьбе с коррупцией, представленный испанским правительством, получил одобрение большинства входящих в парламент политических партий. Подписав Антикоррупционный пакт, они обещали поддержать власти во всех их начинаниях по борьбе с нецелевым использованием государственных фондов.

Правительственный план предусматривает усиление мер контроля за должностными лицами и всеми организациями, которые пользуются средствами из бюджета. Он, по мнению парламента, должен быть внедрен в кратчайшие сроки, несмотря на то что для этого придется и принять новые законы, и перестроить работу органов госконтроля.

Серьезные антикоррупционные меры понадобились в связи с тем, что Испанию постоянно будоражат коррупционные скандалы. Речь идет не только о злоупотреблениях должностных лиц - "от министров до поселковых мэров", но и о коррупции на уровне партий, профсоюзов и общественных организаций,

пользующихся государственными субсидиями. Не избежала скандалов даже королевская семья. Испанцы, по данным опроса общественного мнения в феврале 2014 г., считают коррупцию второй после безработицы проблемой страны.

Разоблачения, о которых ежедневно сообщают СМИ, создали образ страны, где "из казны воруют все, у кого есть такая возможность". Особенно негативно такой имидж сказывается на настроениях населения в период кризиса и массовой безработицы, который переживает Испания. Люди утрачивают доверие к государству. В подобной атмосфере стране грозит социальный взрыв, набирают силу разного рода анархистские движения.

Решение правительства предусматривало усиление законодательной базы, направленной на борьбу с коррупцией, и в декабре 2013 г. был принят Закон о гласности, доступности информации и качественном административном управлении <1>, который более кратко называют Законом против коррупционеров и растратчиков. Парламент одобрил также правительственный проект Статуса высокопоставленных госслужащих (Estatuto de los funcionarios publicos de alto nivel). В соответствии с ним они должны будут ежегодно представлять декларацию о доходах и имуществе. Представить декларацию эти лица должны и после окончания срока пребывания на посту, она позволит выявить, жили ли они на зарплату или имели

Антикоррупционный пакт предусматривает усиление уголовной ответственности лиц, уличенных в коррупции, а также реформу Счетной палаты, которая должна получить больше полномочий в качестве ключевого контрольно-ревизионного органа. Отдельный закон должен поставить заслон протекционизму при назначении чиновников. Все они должны приниматься на работу по конкурсу. Этот же закон будет препятствовать проникновению в административные структуры лиц, ранее осужденных за коррупцию.

Борьба с коррупцией традиционно считается трудным и даже безнадежным делом. Однако в данном случае обнадеживает то, что эта борьба поддерживается практически всеми политическими силами страны - как на государственном уровне, так и на региональном. Ведь к Антикоррупционному пакту с энтузиазмом подключились даже региональные партии Каталонии и Страны Басков, которые в силу своих оппозиционных настроений, как правило, не поддерживают инициативы центральных властей.

Рассмотрим подробнее Закон 2013 г. Целью данного Закона было стремление поставить деятельность должностных лиц под контроль общественности. Его проект обсуждался населением и проходил все положенные инстанции более полутора лет. В декабре 2013 г. он вступил в силу. Новый Закон можно назвать долгожданным. Ведь он явился, по замыслу правительства, одним из действенных инструментов борьбы с главными бедами Испании - коррупцией и непотизмом. В коррупционных скандалах последних лет оказались замешаны высокопоставленные и рядовые чиновники, депутаты, мэры крупных городов, партийные боссы разных идеологий и даже члены королевской семьи (королевский зять И. Урдангарин незаконно присвоил, по данным следствия, миллионы евро). Государственные субсидии частной фирме родственника высокопоставленного чиновника, зачисление на государственную службу "по блату", премиальные за личные услуги начальству, неоправданные заграничные командировки самого начальства, завышенные командировочные - все это давно стало обычным явлением в Испании. Так что принятие нового закона о гласности считается вполне оправданным. О его необходимости шла речь еще в предвыборной программе ныне правящей Народной партии. Вот что говорил о Законе ее лидер, премьер-министр Испании Мариано Рахой: "Все граждане получат возможность узнать, на что и как тратит государственные деньги администрация всех уровней. К примеру, если какая-то административная структура решает выдать кому-либо субсидии, она должна будет предать свое решение гласности и объяснить свой выбор. Отныне можно будет узнать о приеме на работу любого чиновника с объяснением, за какие достоинства его выбрали из числа других претендентов. Одновременно гласности будут преданы все доходы и расходы мэрий, областной администрации и центрального правительства. Станет ясно, на что идут налоги и сколько получают чиновники и политики. За нецелевое использование или разбазаривание денег налогоплательщиков нарушителей ждет наказание".

В законопроекте речь шла о государственных средствах - на что и как они расходуются, поэтому под действие вступившего в силу Закона подпадают не только чиновники, но и деятели неправительственных организаций, которые получают государственные субсидии. Здесь тоже нередки случаи коррупции. Так, в настоящее время расследуется громкий скандал с нецелевым использованием государственных средств, выделенных одному из профсоюзов на переквалификацию безработных. На эти деньги профсоюзные боссы регулярно устраивали для себя банкеты в дорогих ресторанах. Теперь отчеты за любое расходование государственных денег, выделенных профсоюзам, как и другим государственным и общественным организациям, придется публиковать в Интернете. Здесь же будут регулярно появляться результаты

аудиторских проверок. С этой целью правительство создает специальный сайт. Обойдется он недешево, но испанцы считают, что на гласности экономить не следует. Сайтом лично занимается первый заместитель главы правительства Сорайа Саенс де Сантамария, которая сообщает о работе с ним следующее: "Мы выделили 1 млн. 400 тыс. евро, чтобы запустить "интернет-портал гласности", который всецело отвечал бы требованиям нового Закона. На этом портале можно будет, к примеру, узнать о заключенных контрактах государственных структур с частными подрядчиками, результаты конкурсов на получение подрядов и стоимость контрактов. Здесь будут публиковать информацию административные органы всех уровней, чтобы их деятельность была гласной".

Закон обязывает госучреждения иметь собственные страницы в Интернете, на которых должна постоянно публиковаться информация об их деятельности. И не только данные общего характера. Предусматривается публикация всей финансовой отчетности, включая сведения о доходах чиновников. Отдельные граждане и общественные организации получают право затребовать интересующую их информацию без объяснения причин, для чего это им понадобилось, а государственные органы обязаны ответить в течение месяца. К примеру, если муниципалитет решил заключить контракт на строительство того или иного общественного здания, он должен поместить отчет о конкурсе, проведенном среди строительных компаний-претендентов на подряд, и объяснить, почему это, а не иное предприятие было выбрано для ведения строительства. Здесь же должна быть размещена информация о стоимости контракта и об источниках финансирования.

Если кого-то берут на работу, то должны быть опубликованы анкетные данные нового сотрудника; должно быть объяснено, почему данное лицо решено принять на работу; как проходил конкурс на замещение вакансии; в чем заключался экзамен; сколько было претендентов на должность; действительно ли победивший претендент прошел на конкурсной основе или же ему кто-то покровительствовал. Считается, что большинство запросов будет направляться по Интернету на создаваемый "портал гласности". Законы о гласности, аналогичные испанскому, уже существуют в 93 странах. Во многих странах есть и общедоступные интернет-порталы с соответствующей информацией. В США, к примеру, он называется <data.gov>.

Следует отдельно отметить мнение представителя международной неправительственной организации по борьбе с коррупцией "Трансперенси Интернешнл" в Испании профессора Хесуса Лискано о том, что новый Закон принят своевременно, поскольку коррупция в Испании действительно стала принимать угрожающие масштабы.

В Испании 21400 государственных учреждений. Это администрация всех уровней, предприятия, конторы, учебные заведения. Все они подпадают под новый Закон и, таким образом, обязаны работать в условиях полной гласности.

Новый Закон под страхом увольнения или даже привлечения к суду запрещает госслужащим брать дорогие подарки. Разрешается принимать лишь так называемые традиционные знаки внимания - бутылку спиртного или коробку конфет. Если от подарка отказаться невозможно, например, подарка от зарубежной делегации, то он должен быть передан в фонд государства. Чиновникам и политикам запрещено заниматься частной предпринимательской деятельностью. Они обязываются руководствоваться лишь общественными интересами, действовать эффективно, непредвзято.

Новый Закон предусматривает право испанцев обращаться в администрацию любого уровня с требованием объяснить любую сторону ее деятельности и связанные с ней расходы. Ответ заявитель должен получать в месячный срок.

Закон о гласности, по мнению испанских политологов, призван остановить разложение так называемого политического класса и административных структур. Органы любого уровня, будь то центральный аппарат государства или поселковый муниципальный совет, обязаны информировать общественность о своих решениях, особенно о тех, которые связаны с расходованием бюджетных средств (в строительных проектах, подрядах, отданных частным фирмам, участии в международных проектах и т.д.). В условиях полной гласности должны работать все государственные учреждения, включая суды, промышленные предприятия, силовые структуры, университеты, школы и т.д.

За невыполнение Закона о гласности, т.е. за сокрытие информации, чиновников ждет увольнение, а в случае, если сокрытие мотивировалось коррупцией, - уголовное преследование.

Следить за соблюдением Закона станет вновь создаваемый независимый от правительства орган - Совет по вопросам гласности, который будет работать совместно с органами государственного надзора, судом и прокуратурой. Гражданам страны предоставляется право запрашивать информацию, касающуюся деятельности любых организаций и учреждений. Запрос может касаться любой информации, кроме той, что официально признается государственной тайной: речь идет о сфере обороны и общественной безопасности. Право на получение информации приравнивается к гарантированному Конституцией Испании праву на свободу слова.

Грубейшим нарушением считается попытка скрыть от органов контроля финансовые проблемы региона, госучреждения или предприятия. Это положение Закона крайне важно для Испании, где многие регионы в