Руководство уголовным преследованием как фантом прокурорских полномочий в стадии предварительного расследования с.В. Бажанов

Бажанов Станислав Васильевич, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции, академик Петровской академии наук и искусств.

В настоящей статье анализируется не продекларированная в федеральном законодательстве, но широко комментируемая в теории уголовно-процессуального права и прокурорского надзора функция руководства уголовным преследованием.

Ключевые слова: прокурор, надзор, уголовное преследование, уголовный процесс, преступление, руководство уголовным преследованием.

Control over Criminal Prosecution as a Phantom of Prosecutor's Authority at the Stage of Preliminary Investigation

В монографии, планируемой к изданию в 2017 г., автор настоящей статьи использует выражение "конкурирующие функции прокурора" для интерпретации не всех, но лишь основных, наиболее одиозных, то есть (в данном случае) обсуждаемых, в теории уголовно-процессуального права и прокурорского надзора направлений его деятельности <1> с поправкой на то, что и сам термин "направления деятельности" в приложении к прокурорской надзорной практике вряд ли может претендовать на статус удачного. Буквальное его толкование оправдывает постановку не вполне приличного вопроса "куда делать", а не "что делать", характерного для смысловой нагрузки, предопределяемой термином "функция".

--------------------------------

<1> См.: Лавдаренко Л.И. Вопрос о функциях прокурора в досудебном производстве // Проблемы совершенствования прокурорского надзора: Сб. ст. М.: Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2010. Вып. 7. С. 237 - 245.

В теории прокурорской деятельности, считает Н.В. Буланова, в качестве функций прокуратуры, реализуемых в уголовно-правовой сфере и имеющих свои собственные задачи, предмет ведения, правовые средства и полномочия по их осуществлению, рассматриваются надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, уголовное преследование, участие в рассмотрении уголовных дел судами, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, международное сотрудничество, ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений и результатов следственной работы (п. п. 2 и 3 ст. 1, ст. 51 Закона о прокуратуре). Кроме того, в качестве самостоятельной выделяют правозащитную функцию прокуратуры <2>.

--------------------------------

<2> См.: Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства Российской Федерации: Моногр. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 46.

Приведенная цитата позволяет сделать упреждающий вывод о том, что в содержащемся в ней оправданном с позиций действующего федерального законодательства перечне наблюдается искусственное разграничение свойственных стороне обвинения <3> функций: ранее - функции расследования в форме дознания и предварительного следствия, а ныне - функции уголовного преследования, реализуемой в тех же формах, которые незазорно использовать в качестве синонимов при описании уголовно-процессуальной деятельности властных субъектов досудебного производства.

--------------------------------

<3> Правильнее было бы именовать эту сторону стороной уголовного преследования, что наиболее соответствует духу и букве современного, но далеко не идеального уголовно-процессуального закона.

В то же время обилие возлагаемых на прокуратуру функций обосновывает постановку одного, но принципиального вопроса: имеются ли в распоряжении означенного ведомства достаточные для этого материальные, физические, трудовые, временные и прочие ресурсы? Гипотетически ответ на него может быть неоднозначным, однако от этого суть не меняется: периодически наблюдаемое в истории отечественных правоохранительных органов спонтанное перекраивание прокурорских полномочий в конечном итоге приводит к нивелированию того, что в позитивной общественной практике принято именовать традицией. Вследствие этого предопределяемое прокуратуре предназначение размывается, что пагубно сказывается на состоянии государственно-правовой политики Российской Федерации в области борьбы с преступностью в целом.

На данное обстоятельство косвенно обращалось внимание на II Международной научно-практической конференции "Прокуратура: вчера, сегодня, завтра", состоявшейся 7 октября 2016 г. в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В Рекомендациях, принятых по ее завершении, в частности, отмечалось, что со времени своего образования (ноябрь 1991 г.) прокуратура Российской Федерации продолжает оставаться многофункциональной системой органов, основные направления деятельности которой в условиях построения правового государства корректируются с учетом задач, формулируемых в рамках внутренней социально-экономической политики (п. 2).

Вместе с тем на фоне наблюдаемого законодательного закрепления позиций прокурорского надзора, способствующих усилению его влияния на конкретные сферы правоотношений, продолжают иметь место определенные негативные тенденции, особенно в той части, которая сопряжена с процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. Они связаны с ограничением полномочий прокуроров, обусловленным выделением из рассматриваемого ведомства следственного аппарата, что предопределяет необходимость скорейшего восстановления утраченных ими правовых позиций (п. 4) <4>.

--------------------------------

<4> См.: Прокуратура: вчера, сегодня, завтра (Сухаревские чтения): Программа II Междунар. науч.-практ. конф. (7 октября 2016 г.). М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2016.

В данном ключе примечательно суждение профессора А.Ю. Винокурова, замечающего, что, несмотря на то что в последние два десятка лет область научных познаний о прокуратуре существенно расширилась, стимулом чему не в последнюю очередь явились многочисленные законодательные новеллы, наделявшие прокуроров дополнительным арсеналом полномочий, общие представления о функциях, возложенных на прокуратуру Российской Федерации, в принципе, если не считать отдельных авторских подходов, ряд из которых видится весьма смелым и не всегда обоснованным в достаточной мере, фактически остались теми же, что существовали в 1990-х гг. <5>.

--------------------------------

<5> См.: Винокуров А.Ю. О современной науке, прокурорской деятельности и научной новизне в ней // Российский журнал правовых исследований. 2016. N 2 (7). С. 246.

Своеобразной точки зрения придерживается Д.А. Сычев, отталкивающийся в своих размышлениях от доктринальных положений Концепции судебной реформы, одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. <6>. Названный автор убежден в том, что в теории уголовного процесса так и остался нерешенным вопрос об иных полномочиях прокуроров, в том числе и особенно в досудебных стадиях уголовного процесса. "Так, УПК РФ, - детализирует он свою мысль, - относит прокурора к участникам уголовного процесса со стороны обвинения, на которого возложено осуществление уголовного преследования от имени государства по делам публичного и частно-публичного обвинения (ст. ст. 21, 37). При этом ст. 37 УПК РФ не снимает с него обязанности по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Однако функция уголовного преследования согласно закону подлежит реализации прокурором на протяжении всего уголовного процесса в отличие от функции надзора, которая носит более ограниченный характер, затрагивая только деятельность органов предварительного расследования. Это создало трудности в науке уголовного процесса в понимании функционального назначения прокурора, в особенности в ходе досудебного производства, обусловило различие научных точек зрения, в том числе о соотношении и взаимосвязи пары функций: надзор - уголовное преследование" <7>.

--------------------------------

<6> Речь идет об отнесении уголовного преследования к числу доминирующих функций прокурора.

<7> См.: Сычев Д.А. Содержание и реализация прокурором функций надзора и уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2016. С. 3, 4.

Отмеченные разночтения объясняются современным состоянием федерального законодательства в части, касающейся рассматриваемого правового института. Так, п. 6 ст. 5 УПК РФ содержит дефиницию термина "государственный обвинитель" - поддерживающее от имени государства обвинение в суде по уголовному делу должностное лицо органа прокуратуры, а п. 31 ст. 5 УПК РФ дает определение термину "прокурор" - Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре <8>.

--------------------------------

<8> В ред. Федерального закона от 04.07.2003 N 92-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (ред. от 29.12.2003) // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2706.

В п. 41.1 ст. 5 УПК РФ раскрывается понятие "согласие" как разрешение руководителя следственного органа на производство следователем или разрешение прокурора на производство дознавателем соответствующих следственных и иных процессуальных действий и на принятие ими процессуальных решений <9>.

--------------------------------

<9> В ред. Федерального закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 22.12.2014) // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.

Завершить приведенный, далеко не исчерпывающий перечень можно ссылкой на п. 47 ст. 5 УПК РФ, выделяющий участников уголовного процесса со стороны обвинения: прокурор, а также следователь, руководитель следственного органа, дознаватель, начальник подразделения дознания, начальник органа дознания, орган дознания, частный обвинитель, потерпевший, его законный представитель и представитель, гражданский истец и его представитель <10>.

--------------------------------

<10> В ред. Федеральных законов от 29.05.2002 N 58-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (ред. от 29.12.2010) (СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2027), от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 22.12.2014).

Нельзя оставлять без обсуждения и термин "prosecutor" - "обвинитель", используемый подчас в теории в значении слова "прокурор", что представляется уместным лишь в тех случаях, когда должностное лицо прокуратуры, подпадающее под понятие "прокурор" в смысле ст. 54 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <11>, принимает участие в качестве государственного обвинителя при рассмотрении уголовного дела судом. В остальных же аспектах прокурорской деятельности, как справедливо замечает профессор В.П. Рябцев, именовать прокурора пресекьютором (обвинителем) абсурдно, хотя зачастую именно так и происходит <12>.

--------------------------------

<11> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

<12> См.: Рябцев В.П. Адекватность представлений о российской прокуратуре за рубежом // Законность. 2007. N 4. С. 44.

По утверждению профессора А.Ф. Козусева, слова "прокурор" и "прокуратура" своим корнем имеют латинское "proqurare", что означает "надзираю, забочусь и управляю" <13>. Именно этим алогичным сочетанием дисгармонирующих морфологических единиц ("надзираю" - "управляю"), по всей видимости, и объясняется обилие обнаруживаемых в правовой теории взглядов на потенциальную возможность осуществления прокурорского руководства уголовным преследованием под эгидой ведомственного надзора, несмотря на то что феномен руководства уголовным преследованием в федеральном законодательстве и в иных нормативных правовых актах никак не представлен, являясь, скорее, фантомом (призраком) пылкого воображения в умах фанатичных, не всегда последовательных преобразователей российской правоохранительной системы.

--------------------------------

<13> См.: Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: Дис. ... д-ра юрид. наук. М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2001. С. 130.

При исследовании терминологического выражения "руководство уголовным преследованием" желательно учитывать также смысловую нагрузку, возлагаемую на термин "уголовный", который в Толковом словаре русского языка трактуется следующим образом: "относящийся к преступности, к преступлениям и их наказуемости" <14>, хотя истинное его содержание, раскрывать которое автор настоящей статьи в данном контексте не будет, принципиально иное. Анализ же общепринятой этимологической природы указанного понятия позволяет использовать в качестве синонимов такие родственные ему слова, как "криминальный", "преступный".

--------------------------------

<14> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 3-е изд., стереотип. М.: АЗЪ, 1995. С. 813.

В этом же источнике приводится определение термина "преследовать" - "...следовать, гнаться за кем-нибудь с целью поимки, уничтожения" <15>, из чего следует, что широко употребляемая в УПК РФ и в отраслевой теории новейшего времени (около) юридическая формулировка "уголовное преследование" плохо согласуется с демократической природой российского уголовного процесса. Дело в том, что акт возбуждения уголовного дела ("по факту"), а не уголовного преследования ("против конкретного лица") в советской правоприменительной практике по обыкновению увязывался с началом официального расследования. Именно поэтому он ассоциировался не с решением и действием, ориентированным на изобличение подозреваемого (обвиняемого) в совершении преступления, а прежде всего с установлением юридических предпосылок к этому, то есть к производству дознания или предварительного следствия. В связи с этим терминологическое выражение "уголовное (читай: "криминальное", "преступное") преследование" следует считать несостоятельным и с юридической, и с семантической, и с этической точек зрения. Если применять более сдержанные формулировки, то можно констатировать, что под данной "вывеской" притаился махровый анахронизм, от которого в русле последовательного и вдумчивого обновления уголовно-процессуального понятийного аппарата желательно избавляться.

--------------------------------

<15> Там же. С. 574.

Не менее уязвимо используемое законодателем в ч. 1 ст. 37 УПК РФ словосочетание "уголовное судопроизводство". По данному поводу профессор П.С. Элькинд более 40 лет назад писала, что "в законодательстве и правовой литературе термины "уголовный процесс" и "уголовное судопроизводство" употребляются как тождественные... хотя с позиций семантики правильнее было бы именовать судопроизводством только ту часть уголовного процесса, которая связана с уголовно-процессуальной деятельностью и правоотношениями, складывающимися в суде" <16>. Однако п. 56 ст. 5 УПК РФ уголовное судопроизводство по-прежнему определяет как досудебное и судебное производство по уголовному делу, уравнивая его, таким образом, с уголовным процессом, что в силу изложенного представляется неверным в принципе.

--------------------------------

<16> См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М.: Юридическая литература, 1976. С. 233.

В юридической энциклопедии предлагается дефиниция слова "обвинение", под которым в советском праве понималась деятельность уполномоченных законом органов и лиц, заключающаяся в доказывании виновности лица, привлекаемого к уголовной ответственности; описание преступного деяния (в обвинительном процессуальном документе), признанного доказанным <17>. Частично она воспринята п. 22 ст. 5 УПК РФ, где термин "обвинение" позиционируется как утверждение о совершении определенным лицом деяния, запрещенного уголовным законом, выдвинутое в порядке, "установленном настоящим Кодексом". Представляется, что и в уголовно-процессуальном законодательстве, и в отраслевой теории термин "обвинение" следовало бы декларировать как разновидность разового, не исключающего повторности процессуального решения и действия, что способствовало бы логическому его отграничению от считающегося синонимом термина "уголовное преследование".

--------------------------------

<17> См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 200, 201.

Тем более что под термином "уголовное преследование" законодатель предлагает подразумевать процессуальную деятельность, осуществляемую стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ), чем, стало быть, санкционирует возможность осуществления оного не только властными участниками уголовного процесса (прокурором, следователем, руководителем следственного органа, дознавателем, начальником подразделения дознания, начальником органа дознания, органом дознания), но и, как это ни парадоксально, всеми другими (со стороны обвинения) субъектами уголовно-процессуальных правоотношений: частным обвинителем, потерпевшим, его законным представителем и представителем, гражданским истцом и его представителем.

Из сказанного следует, что уравнивать уголовное преследование с обвинением некорректно, поскольку в действующем уголовно-процессуальном законодательстве данное понятие коррелирует не с решением и действием, а с деятельностью (функцией), представляющей собой работу, производимую государственным органом либо должностным лицом <18>.

--------------------------------

<18> Там же. С. 847.

Следует иметь в виду, что феномен уголовно-процессуальных функций вниманием со стороны советско-российских ученых не обделен; с той или иной степенью усердия он неоднократно обсуждался на страницах периодической юридической печати <19>, особенно в связи с легализацией в УПК РФ принципа состязательности (ст. 15).

--------------------------------

<19> См.: Элькинд П.С. Сущность советского уголовно-процессуального права. Л., 1963. С. 50 - 59; Мотовиловкер Я.О. Основные уголовно-процессуальные функции. Ярославль, 1976; Гуляев А.П. Следователь в уголовном процессе. М., 1981. С. 8 - 15; Чернышов В.А. Проблема функций в науке российского уголовного процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ижевск, 1999; и др.

Общий тон рассуждений на сей предмет сводится к тому, что термин "функция" напрямую сопрягается с понятием "работа", которую принято подразделять на определенные элементы, с тем чтобы каждый начинающий профессиональную деятельность сотрудник мог быстро и легко овладевать требуемыми для этого навыками. Подвергая его анализу, не возбраняется опираться на универсальные принципы управления, в частности А. Файоля (разделение труда, повышающее его производительность, узкая специализация и др.) <20>, поскольку перечисленные факторы в совокупности повышают эффективность любого технологического процесса ввиду сокращения целей, на которые направляются совместные усилия непосредственных исполнителей <21>.

--------------------------------

<20> Под ними подпишется любой рассудочный администратор.

<21> См.: Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления: Учеб. 3-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 217.

Подчеркивая разработанность названной темы в общей теории права, профессор А.Ю. Шумилов акцентирует внимание на факте ее недостаточной изученности в теории оперативно-разыскной деятельности <22>, имеющей, как известно, точки соприкосновения с уголовно-процессуальной отраслью научных знаний. В любом случае прагматичный подход к анализу основных направлений деятельности органов исполнительной власти должен заключаться в абстрагированном выделении не всех функций, а лишь тех из них, без которых они не могут осуществлять свое предназначение. Обусловлено это опять же тем, что и обязанности, и права (в широком смысле) есть не что иное, как виды работ <23>, что с оговорками можно отнести и к органам предварительного расследования и прокуратуры <24>.

--------------------------------

<22> См.: Проблемы формирования уголовно-розыскного права (Право и сыск): Авт. сб. науч. работ / Авт.-сост. А.Ю. Шумилов. М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2001. Вып. 4. С. 127.

<23> См.: Проблемы совершенствования управления горрайорганами внутренних дел в условиях реформирования общества и государства. М.: Академия МВД России, 1997. С. 48.

<24> Рассматриваемая проблематика может быть приложима и к другим следственным органам, которые в настоящей статье не упоминаются, но предполагаются.

Литература

1. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

2. Федеральный закон от 29.05.2002 N 58-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (ред. от 29.12.2010) // СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2027.

3. Федеральный закон от 04.07.2003 N 92-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (ред. от 29.12.2003) // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2706.

4. Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 22.12.2014) // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.

5. Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства Российской Федерации: Моногр. М.: Юрлитинформ, 2015.

6. Винокуров А.Ю. О современной науке, прокурорской деятельности и научной новизне в ней // Российский журнал правовых исследований. 2016. N 2 (7). С. 246.

7. Гуляев А.П. Следователь в уголовном процессе. М., 1981.

8. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления: Учеб. 3-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007.

9. Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: Дис. ... д-ра юрид. наук. М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2001.

10. Лавдаренко Л.И. Вопрос о функциях прокурора в досудебном производстве // Проблемы совершенствования прокурорского надзора: Сб. ст. М.: Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2010. Вып. 7.

11. Мотовиловкер Я.О. Основные уголовно-процессуальные функции. Ярославль, 1976.

12. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 3-е изд., стереотип. М.: АЗЪ, 1995.

13. Проблемы совершенствования управления горрайорганами внутренних дел в условиях реформирования общества и государства. М.: Академия МВД России, 1997.

14. Проблемы формирования уголовно-розыскного права (право и сыск): Авт. сб. науч. работ / Авт.-сост. А.Ю. Шумилов. М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2001. Вып. 4.

15. Прокуратура: вчера, сегодня, завтра (Сухаревские чтения): Программа II Междунар. науч.-практ. конф. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2016.

16. Рябцев В.П. Адекватность представлений о российской прокуратуре за рубежом // Законность. 2007. N 4. С. 44.

17. Сычев Д.А. Содержание и реализация прокурором функций надзора и уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2016.

18. Чернышов В.А. Проблема функций в науке российского уголовного процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ижевск, 1999.

19. Элькинд П.С. Сущность советского уголовно-процессуального права. Л., 1963.

20. Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М.: Юридическая литература, 1976.

21. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Советская энциклопедия, 1984.