1 1 Глава 15

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

§ 1. Классификации местных территориальных единиц и понятие муниципального образования

Классификации местных территориальных образований. Мест­ное самоуправление существует в муниципальных образованиях. По­этому необходимо уяснить, что такое муниципальное образование вообще и каковы муниципальные образования в России.

Прежде всего следует четко разграничить природу администра­тивно-территориальной единицы (губернии, округа, района и т.д.) и муниципального образования. Как указывается выше, муниципаль­ное образование может быть создано в пределах административно­территориальной единицы, но не всякая такая единица может стать муниципальным образованием. Для этого необходимо, чтобы изме­нилась природа и организация власти (вместо назначенных «сверху» начальников, представляющих государственную власть, должны быть созданы выборные органы территориального публичного кол­лектива¹, должны появиться своя муниципальная собственность, тер­риториальный коллектив (муниципальное образование должно стать юридическим лицом и т.д.).

В зарубежных странах муниципальными образованиями (муни­ципалитетами) иногда называются только низовые звенья таких об­разований в административно-территориальных единицах, либо все единицы, где имеются выборные органы местного самоуправле­ния. В этом случае все, и низовые, и более высокие ступени объеди­няются под названием территориальных коллективов (более точное название: «территориальный публичный коллектив»).

За рубежом принято различать общинные и региональные муни­ципальные образования и соответственно общинное и региональное местное самоуправление. Первое осуществляется в единицах, кото-

При создании органов местного самоуправления в России, как и в зарубежных странах, допускаются варианты (например, представительный орган муниципального района может быть сформирован прямыми выборами, косвенными выборами и др.). Не­одинаковым может быть порядок избрания мэра, вместо представительного органа в мелких муниципальных образованиях может действовать сход жителей и т.д.

рые сложились естественно-историческим путем, как объединения людей для совместной жизни (села, города), второе — на территори­ях, границы которых установлены «сверху», актами государственной власти при «районировании» территории (области, округа, районы и др.). Считается, что в общинных единицах всегда должно быть мест­ное самоуправление (избранные советы и мэры общин. Последние утверждаются затем правительством в качестве государственных слу­жащих, выполняя при необходимости полномочия государственных должностных лиц). В региональных звеньях могут быть либо только назначенные государственные чиновники общей компетенции (пре­фекты, губернаторы и др.), либо такие чиновники и избранные населе­нием советы, либо, наконец, только избранные советы (в последнем случае государственные полномочия выполняют «делегатуры» мини­стерств на местах их управления и отделы). Если в региональной единице управление осуществляет назначенный чиновник общей компетенции (губернатор, начальник округа, района) и нет органов, избираемых населением такой единицы для управления ею, то счита­ется, что она не является муниципальным образованием, в ней мест­ного самоуправления нет. Совет Европы рекомендует в таких едини­цах (а они есть в Западной Европе) создавать при губернаторах и других начальниках административно-территориальных единиц хотя бы совещательные выборные органы.

С территориальным делением связана организация муниципаль­ного управления и государственного управления на местах. Естест­венные территориальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов труднопро- .ходимой местностью). Они выбирали для управления общественны­ми делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследст­вии такие единицы получили обобщенное название общин, общинно­го звена территориального деления. В общинах всегда имеются вы­борные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.

Искусственные административно-территориальные единицы соз­даются «сверху», актами государства (субъектов федерации в феде­ративных государствах) Так возникали воеводства, губернии, рай­оны и т.д. Они получили название регионального звена. В такие зве­нья государство для управления назначало своих представителей (воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время в региональном звене, в отличие от общинного, не обязательно должны создаваться выборные органы самоуправления.

Проблема различения единиц общинного и регионального звена имеет принципиальное значение. Совет Европы, куда входит и Рос­сия, в 1985 г. принял Европейскую хартию о местном самоуправле­нии. В ней речь идет, по существу, об общинном звене. В 1997 г. Со­ветом Европы подготовлен проект Европейской хартии о региональ­ном самоуправлении, где в отличие от Хартии 1985 г. зафиксированы несколько иные требования к региональному самоуправлению (в том числе создание при назначенном управляющем коллегиальных пред­ставительных органов хотя бы с совещательными полномочиями). Под региональным самоуправлением имеются в виду единицы выше общин (области, губернии, округа, районы и др.), но не автономные образования и не субъекты федерации.

Муниципальные образования и местное самоуправление в них организуются с учетом интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Все муниципальные образования (и общин­ные, и региональные единицы, если последние признаны муници­пальными образованиями) автономны: органы местного самоуправ­ления не входят в систему органов государственной власти и не под­чинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы советов в странах тоталитарного социализма).

В некоторых зарубежных странах есть министры по делам мест­ного самоуправления, в России — министр регионального развития. Они не имеют административных полномочий по вопросам местного значения (эти вопросы находятся в ведении местного самоуправле­ния), не дают прямых указаний муниципальным органам, но могут координировать их деятельность (в том числе с органами государст­ва), следят за соблюдением ими законодательства, могут обращаться в суд при грубых нарушениях или к органу государства (президенту, правительству и др.), имеющему право принимать меры вплоть до роспуска органа местного самоуправления, отрешения его главы (мэра) от должности.

Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет и не мо­жет не иметь относительный характер. Во-первых, местное само­управление существует и действует в системе общих связей и отно­шений по управлению обществом в рамках данных государственных границ. Как часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем и синергетики не может не подчиняться общесистемным ка­чествам. Во-вторых, юридические принципы организации и деятель­ности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, принятыми ее органами законами. В-третьих, материальные основы местного самоуправления во многом (часто — в определяю­щей степени) зависят от государства. Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получа­ют от государства и в Германии, и в Японии, и в России. В-четвер­тых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в качестве пред­ставителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции (например, нотариальное удостоверение по определенным вопросам) и несут от­ветственность за это перед органами государства. В России этот во­прос решен иначе: местным органам могут быть переданы с их согла­сия некоторые функции государственных органов, и за их выполне­ние они тоже несут ответственность перед государством. Наконец, если не юридическая, то фактическая иерархия существует и между звеньями (и, следовательно, органами) местного самоуправления, ко­гда одни из них территориально входят в другие (в России муници­пальными образованиями могут являться и районы, и расположен­ные на их территории небольшие города или поселки).