Глава 12

ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

§ 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении

Система прокуратуры. Прокуратура — особая система органов. Долж­ностные лица этих органов прокуроры осуществляют от имени госу­дарства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Свои полномочия орга­ны прокуратуры реализуют независимо от других органов государст­венной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осущест­вление прокурорской деятельности недопустимо.

Систему прокуратуры трудно отнести к какой-либо из ветвей власти известной триады: законодательной, исполнительной или су­дебной. Некоторые исследователи считают, что прокуратура нахо­дится вне ветвей власти, другие утверждают, что это особая часть ис­полнительной власти, третьи называют органы прокуратуры состав­ной частью рассредоточенной контрольной власти, возникшей в до­полнение к указанным трем в современных условиях. Существуют и иные точки зрения.

Согласно Конституции РФ прокуратура представляет собой единую, федеральную и централизованную систему. Ее единство обеспечивается особым порядком формирования, подчиненности и деятельности. Прокуратура - орган федеральный, субъекты РФ собственных органов прокуратуры не имеют. Централизованный характер прокуратуры связан с особым порядком назначения и подчиненности органов прокуратуры: все прокуроры назначаются Генеральным прокурором и ему, а также вышестоящим прокуро­рам, подчинены.

Систему прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор РФ, на­значаемый на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ на пять лет. Отстраняет от должности Генерального прокурора также Совет Федерации по представлению Президен­та РФ. Президент РФ не может уволить Генерального прокурора, но на практике временно приостанавливал его полномочия (в 1999 г.).

Совет Федерации назначает и отстраняет по предложению Генераль­ного прокурора его заместителей.

Прокуроры субъектов РФ назначаются сроком на пять лет Гене­ральным прокурором РФ, но в соответствии со ст. 129 Конститу­ции РФ они должны назначаться по согласованию с соответствую­щими субъектами. Прокуроры городов и районов, прокуроры специа­лизированных прокуратур (например, военных, транспортных) также назначаются Генеральным прокурором РФ на пять лет и могут быть отстранены им от должности.

В прокуратуре РФ имеется коллегия, в состав которой входят Ге­неральный прокурор, его заместители, другие прокуроры, назначен­ные Генеральным прокурором. Коллегия — совещательный орган. Ее решения проводятся в жизнь приказом Генерального прокурора, если он согласен с этими решениями.

Органы военной прокуратуры возглавляет Главный военный про­курор, подчиненный Генеральному прокурору РФ. Он назначается на пять лет и является заместителем Генерального прокурора по должности. Свои полномочия военные прокуратуры осуществляют независимо от командования и органов военного управления. .

Основы правового статуса прокуроров. Прокурорами и следова­телями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое об­разование и обладающие необходимыми профессиональными и мо­ральными качествами, способные по состоянию здоровья выполнять соответствующие обязанности. На должность помощников прокуро­ров и следователей низовых (районных, городских) прокуратур в ис­ключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся в выс­ших учебных заведениях по юридической специальности. При назна­чении на должность может быть установлен испытательный срок до шести месяцев.

Прокуроры и следователи органов прокуратуры должны быть не­зависимы от политических пристрастий. Они не могут быть членами выборных и иных органов государственной власти и местного само­управления, членами общественных объединений, преследующих по­литические цели, принимать участие в их деятельности. В органах и учреждениях прокуратуры не могут создаваться такого рода объедине­ния. Прокуроры не могут быть связаны решениями общественных объединений, в которых они состоят, не вправе совмещать свою основ­ную деятельность с иной, не только оплачиваемой, но и безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Прокуроры и следователи не обязаны давать какие-либо объясне­ния по существу находящихся в их производстве дел, а также пред­ставлять их кому-либо для ознакомления (кроме случаев, установ­ленных федеральным законом). Из этого правила сделано исключе­ние для физических лиц, в отношении которых проводится проку­рорская проверка. Конституционный Суд РФ 17 января 2000 г, постановил, что ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» неконституционна. Прокурор не только обязан сообщить гражданину о характере и причинах производимой в отно­шении него прокурорской проверки, но и не вправе отказывать граж­данину в ознакомлении с материалами проверки, с делом, находя­щимся в производстве. Однако это относится только к тем случаям, когда прокурорская проверка затрагивает права и свободы конкрет­ного лица.

Для осуществления своих полномочий прокуроры вправе участ­вовать в заседаниях федеральных органов законодательной и испол­нительной власти, органов субъектов РФ, местного самоуправления. Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими пред­ставлений и протестов этими органами, коммерческими и некоммер­ческими организациями. Не допускаются задержание, привод, лич­ный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и транспор­та. Исключения составляют ситуации, когда это предусмотрено феде­ральным законом для обеспечения безопасности других лиц или в случае задержания при совершении преступления. Любая про­верка о правонарушении, совершенном прокурором или следовате­лем, производство расследования, возбуждение уголовного дела яв­ляются исключительной компетенцией органов прокуратуры (кроме случаев, когда прокурор или следователь застигнут на месте преступ­ления).

В 2002 г. в Закон о прокуратуре внесены дополнения, устанавли­вающие специальную защиту (меры безопасности и социальную за­щиту) прокуроров и следователей, членов их семей, а в случае необ­ходимости и иных родственников¹.

Функции прокуратуры. Главная задача прокуратуры — осуществле­ние от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Консти­туции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзор за конституционностью и законностью осуществляется проку­ратурой в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и закона, единсгва законности и ее укрепления, защиты прав человека и гражда­нина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуроры осуществляют надзор за:

См.: Российская газета. 2002. 5 окт.

1. соблюдением Конституции РФ и исполнением законов феде­ральными министерствами и ведомствами, представительными (за­конодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, орга­нами местного самоуправления, органами контроля, их должностны­ми лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими право­вых актов. Из сферы прокурорского надзора исключены высшие органы государственной власти, в том числе Правительство РФ. Что же касается правовых актов законодательных и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов РФ, то Конституционный Суд РФ подтвердил надзорные права соответствующих федеральных прокуроров в отношении таких актов. Кроме того, согласно постанов­лению Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.¹ по заявле­нию прокурора суды вправе признавать законы субъектов РФ недей­ствующими (но они не могут признавать их недействительными и ут­рачивающими юридическую силу);

2. соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами, перечисленными выше, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммер­ческих организаций;

3. исполнением законов органами, осуществляющими оператив­но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4. исполнением законов администрацией учреждений, исполняю­щих наказание или иные меры принудительного характера, назначен­ные судом, а также надзор в отношении администрации мест содер­жания задержанных и заключенных под стражу.