МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ В МОСКВЕ ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫМИ ГОРОДАМИ

В.Е. ЧИРКИН

СИСТЕМА

ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Д

МОСКВА

ЮРИСТЪ

2005

опущено Советом УМО по образованию в области менеджмента в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся п о специальности «Г осударственное и муниципальное управление

»УДК 351/354(075.8) ББК 67.401 4-64

Рецензенты:

Т. Я. Хабриева, доктор юрид. наук, профессор; Н. Ю. Халшнева, доктор юрид. наук, профессор; А. Д. Керимов, доктор юрид. наук, профессор.

Чиркин В.Е.

4-64 Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Юристъ, 2005. 379 с.

ISBN 5-7975-0798-6 (в пер.)

Рассматриваются система государственного и муниципального управления, взаимосвязи, особенности, органы, должностные лица государственного и муни­ципального управления, вопросы эффективности различных структур управле­ния, анализируются возможности и своеобразие управленческих институтов и процедур.

Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «-Юриспруденция*. Будет полезен для сотрудни­ков органов управления.

УДК 351/354(075.8) ББК 67.401

[SBN 5-7975-0798-6 © «Юристъ». 2005

© Чиркин В.Е., 2005

Оглавление

Принятые сокращения 9

Предисловие. 10

Глава 1. Государственное и муниципальное управление — соци­альная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина ... 12 § 1. Государственное и муниципальное управление —

системное управление 12

§ 2. Государственное и муниципальное управление

как отрасль знания и учебная дисциплина 16

Глава 2. Территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23

§ 1. Территориальный публичный коллектив 23

§ 2. Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления 28

Глава 3. Структура государственного и муниципального управления 31

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного

и муниципального управления 31

§ 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия в государственном и муниципальном

управлении 35

§ 3. Необходимость, возможности и пределы

государственного и муниципального управления 43

§ 4. Институты, формы и методы в государственном

и муниципальном управлении 47

§ 5. Администрирование и менеджмент в государственном

и муниципальном управлении 54

§ 6. Нормативная основа государственного

и муниципального управления 70

Глава 4. Государство как управляющая система 76

§ 1. Государство, государственное образование,

территориальная автономия и административно­территориальное деление. 76

§ 2. Государственная власть, государственное управление

и государственный режим . , 89

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба

и должностное лицо 99

§ 4. Институты непосредственной демократии

в управлении государством 112

Глава 5. Государственное управление: человек, коллектив, общество 115

§ 1. Государственное управление и человек 115

§ 2. Государственное управление и коллектив 121

§ 3. Государственное управление и общество. 127

Глава 6. Территориальные уровни государственного управления 135

§ 1. Территория и управление 135

§ 2. Общегосударственное управление. 136

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление

субъекта федерации 140

§ 4. Государственное управление и территориальная

автономия ИЗ

§ 5. Государственное управление, административно­территориальные единицы и муниципальные

образования 145

§ 6. Особенности управления крупными городами 148

Глава 7. Функции государства и государственное управление ... 156

§ 1. Функции государства 156

§ 2. Государственное управление в сфере экономики . . . .160

§ 3. Государственное управление в сфере социальных

отношений 173

§ 4. Государственное управление в административно­политической сфере 180

§ 5. Государственное управление в. сфере культуры

и идеологии 192

§ 6. Государственное управление и сфера личной жизни

человека 194

§ 7. Межотраслевое государственное управление. 195

Глава 8. Глава государства в системе управления

государством 197

§ 1. Роль главы государства в управлении государством . . . 197 § 2. Полномочия и деятельность Президента РФ 203

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ от должности

и его ответственность 215

§ 4. Глава администрации субъектов РФ и его роль

в управлении 217

Глава 9. Законодательная власть в системе управления государством. 222

§ 1. Роль законодательной власти в государственном

управлении 222

§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности

российского парламента 226

§ 3. Законодательный процесс 241

§4. Законодательные органы субъектов Федерации

и их роль в управлении 247

Глава 10. Исполнительная власть в системе управления государством 251

§ 1. Роль органов исполнительной власти в государственном

управлении 251

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка

Правительства РФ. 253

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность . . . 258

§ 4. Ответственность Правительства РФ 265

§ 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управле­нии 266

Глава 11. Судебная власть в системе управления

государством 268

§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении . . 268

§ 2. Судебная система в Российской Федерации 272

§ 3. Конституционные принципы правосудия 280

Глава 12. Прокуратура в системе управления государством . . 282 § 1. Место и роль прокуратуры в государственном

управлении 282

§ 2. Прокурорский надзор 285

Глава 13. Другие органы в системе управления государством

и органы государственного управления на местах 288

§ 1. Центральные органы с особым статусом 288

§ 2. Органы государственного управления на местах . . . 297 Глава 14. Муниципальная публичная власть и местное

самоуправление 300

§ 1. Понятие местного самоуправления 300

§ 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления. 303

Глава 15. Муниципальное образование 307

§ 1. Классификация местных территориальных единиц

и понятие муниципального образования 307

§ 2. Муниципальные образования и объединения

муниципальных образований в России 310

Глава 16. Полномочия органов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований

в сфере местного самоуправления 314

Глава 17. Экономические основы местного самоуправления .319 Глава 18. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении 328

§ 1. Формы непосредственного осуществления населением

местного самоуправления 328

§ 2. Формы участия населения в местном самоуправлении . 342 § 3. Территориальное общественное самоуправление .... 347

Глава 19. Органы и должностные лица местного самоуправления 350

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного

самоуправления в обществе 350

§ 2. Представительные органы местного самоуправления . . 352 § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления . . 359

§ 4. Администрация муниципального образования 362

§ 5. Муниципальная служба 365

§ 6. Государственный контроль за деятельностью органов

местного самоуправления 368

Глава 20. Ответственность в государственном и муниципальном

управлении 372

§ 1. Правонарушения и ответственность 372

§ 2. Ответственность государственных и муниципальных

органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере го-

сударсгвенного и муниципального управления 373

§ 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления 378

Б

БК РФ ГК РФ ГПК РФ

КоАП РФ

НК РФ СЗ РФ ТК РФ УК РФ УПК РФ

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

юджетный кодекс Российской Федерации

Гражданский кодекс Российской Федерации

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

Кодекс Российской Федерации об административ­ных правонарушениях Налоговый кодекс Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации Трудовой кодекс Российской Федерации Уголовный кодекс Российской Федерации

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Феде­рацииПРЕДИСЛОВИЕ

Подготовка по специальности 061000 «Государственное и муниципаль­ное управление» предполагает изучение многих общегуманитарных (например, философия), обшепрофессиональных (теория управления) и специальных (административное право и др.) дисциплин. Данный учебник призван дать студенту, будущему менеджеру, общее представ­ление о системе государственного и муниципального управления. По­добного рода комплексных учебных пособий нет ни в России, ни за ру­бежом, да и сама эта специальность введена в российских вузах сравни­тельно недавно.

В учебнике государственное и муниципальное управление изуча­ется в целостном виде, как определенная система элементов (органов, должностных лиц, связей между ними, их деятельности. Где бы ни ра­ботал затем выпускник вуза в центральном аппарате министерства, у губернатора субъекта РФ, в мэрии, районной управе, функционером общественного объединения, в управлении акционерным общест­вом и т.д., он должен иметь представление о целостной системе управления в обществе.

Автором используется в основном российский материал, но для сравнения привлекаются данные и по другим странам. В процессе ос­вещения тех или иных'вопросов выявляются позитивные и негатив­ные стороны различных управленческих структур и процедур, анали­зируются вопросы повышения эффективности управления, необходи­мые и своеобразные взаимосвязи в деятельности различных управлен­ческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государствен­ного и муниципального управления, обратные связи населения и управляющих структур, формы участия граждан, их объединений в го­сударственном и муниципальном управлении.

В учебнике принят широкий подход к управлению, которое выхо­дит за пределы собственно администрирования. Управление в данном случае понимается не в узком юридическом смысле этого слова как ад­министрирование, а в более широком, социологическом аспекте. В не­которых языках для таких различий есть особые термины (например, англ. gouvernement, administration, menagement). Думается, что такой подход наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в различных областях общественной жизни.

Первое издание учебника вышло в свет в 2003 г. под названием «Государственное и муниципальное управление». Опыт преподавания привел к изменению его назания в соответствии с федеральным обра­зовательным стандартом, а также частично - его содержания.Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ — СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление

Управление в природе и обществе. «Система государственного и му­ниципального управления » комплексная учебная дисциплина, на­звание которой состоит из нескольких слагаемых. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле управле­ние — это воздействие субъекта (субъектов) на объект (объекты), из­меняющее положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью по­лучения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (автомобилем). С позиций наиболее широкого подхода даже тяготе­ние планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление.

Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в систе­ме мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоно­сящее дерево), деятельность коллективов людей, функционирование общества. Без управления наступает коллапс, беспорядок, анархия. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организ­ме возникают необратимые последствия, при потере управления учеб­ной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управле­ния фирма терпит банкротство и т.д.

В приведенных выше примерах управление рассматривается с по­зиций широкого подхода, включая процессы саморегулирования. Та­кие процессы всегда существуют не только в природе, но и в обществе и изучаются некоторыми общественными науками (например социо­логией). Б специальных курсах по управлению в обществе (в том чис­ле в данном курсе, в юридических дисциплинах) под управлением по­нимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, соз­данных ими организаций, органов на объекты, которые поддаются ре­гулированию со стороны человека (коллектива).

Управление является также особым видом связей в системе субъ­ект-объект. Это—активная и организующая,деятельность. Она мо­жет осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить пред­приятием, райвоенкому бесполезно поручать управление городским транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния могут быть предметом управле­ния людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения или космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.

При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, по­ставленная в 70-х гг. XX в. в Китае — путем «большого скачка» по­строить за несколько лет коммунизм — была нереальной и, естествен­но, от этого пришлось отказаться. Управление должно быть резуль­тативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают ре­зультата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствовало, просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как одноли­нейные связи: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на управ­ляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет ав­томобилем, но способы применяемого управления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять так же, как, скажем, вело­сипедом. Без учета обратных связей государственное и муниципаль­ное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция на­селения на мероприятия органов государства и местного самоуправле­ния может изменить и часто изменяет управленческие решения, за­ставляет принимать иные меры. К тому же, субъект и объект в этом процессе могут поменяться местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности и добиваются этого). Обрат­ные воздействия тоже могут рассматриваться в определенном смысле как управление, в них иногда есть должный объект, цель, результатив­ность (администрация предприятия повышает заработную плату в ре­зультате забастовки работников), но в государственном и муници­пальном управлении для характеристики обратных связей термином «управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.

В обществе применяются различные способы «прямого» управле­ния. Техническое управление, например, железнодорожным транспор­том (расписание поездов, установление автоматических систем на пе­реездах и т.д.) отличается от управления воинскими подразделения­ми, а последнее от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном и муниципальном управлении используются раз­ные приемы, в том числе технического характера (организация рабо­ты канцелярии государственного учреждения, руководство размноже­нием бюллетеней для голосования избирателей), но управление тех­ническими системами, существующими в обществе, в данном курсе не рассматривается. Государственное и муниципальное управление изучается как разновидность общественной, социальной деятельности людей, как часть и решающий элемент, ядро публичного управления в обществе.

Системность государственного и муниципального управления. Общество, его различные коллекти вы сложные системы, где действу­ют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частно­сти, означает, что общество, его коллективы управляются системным (иногда говорят структурным) и бессистемным, (бесструктурным) способами. При системном управлении информация (включая указа­ния, иные управленческие акты) распространяются адресно, по специ­альной структуре и к выделенному объекту. При бессистемном управ­лении информация, распространись свободно или по случайным це­почкам (через соседей, сослуживцев, бывших сокурсников), тоже мо­жет оказать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника в этих целях он не может. Тогда используется бесструктур­ное управление: вокруг начальника, например, через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляюще­го, и подчиненный получает желанную награду. Это шутливый пример. Па деле многие массовые процессы социального управления в общест­ве, в территориальной единице (перемещение рабочей силы, воспита­ние подрастающего поколения, демографические процессы — рожде­ния, смерти и т.д.) имеют бесструктурный характер. Органы государст­венного и муниципального управления могут лишь частично воздйст- вовать на них, а на некоторые — вообще не могут.

Система - это единство элементов и их связей. Государственное и муниципальное управление системное управление. Оно характери­зуется единством и дифференциацией: 1) общих и частных задач, це­лей, принципов; 2) органов и институтов управления (включая инсти­туты непосредственной демократии, о которых говорится ниже); 3) внутрисистемных и межсистемных связей; 4) материальных и иных условий управления.

Государственное и муниципальное управление — только часть (хотя и важнейшая) регулирующей социальной деятельности в обще­стве. Органы и должностные лица государства, местного самоуправ­ления регулируют не всякие отношения в обществе, а лишь общест­венные отношения или отношения, приобретающие общественное значение (например, все отношения между супругами, родителями и детьми регулируются законами государства о браке и семье). Госу­дарственное и муниципальное управление не может и не должно ре­гулировать многие отношения в обществе (например, отношениям людей, имеющие интимный характер). Оно регулирует отношения не во всех коллективах, существующих в обществе (например, не регулирует детали внутренней деятельности добровольных общест­венных объединений). Его задача — регулирование жизнедеятельно­сти территориальных публичных коллективов в рамках государства, субъектов федераций, территориальных автономий, муниципальных образований (о них — ниже). В данном учебнике такое регулирова­ние рассматривается не только с юридических позиций и не только как администрирование, а с позиций широкого подхода, включая дея­тельность всех органов и должностныхлиц государства и местного са­моуправления, а также роль институтов непосредственной демокра­тии (референдум и др.).

Хотя такое управление осуществляется органами, несколько от­личающимися по своей природе (государственными и муниципаль­ными), разными способами, разными органам]!, в неодинаковых фор­мах, оно имеет единую стратегию. Структура органов государствен­ного и муниципального управления, основные формы и методы их деятельности базируются на одинаковых наиболее общих принци­пах. Поэтому в курсе говорится о системе государственного и муни­ципального управления, что и является предметом изучения (другие вопросы, выходящие за пределы системы, затрагиваются в курсе лишь частично). Вместе с тем, система государственного и муници­пального управления — сложная система, имеющая комплексный ха­рактер. Она, в свою очередь, состоит из двух подсистем (систем): го­сударственного и муниципального управления.

Название курса неразрывно связано также с понятиями «государ­ство» и «муниципальное образование». В общественных науках госу­дарство рассматривается в разных аспектах: как политическое сооб­щество людей в государственных границах, как особая организация в

обществе, как регулятивный институт и т.д. В данном курсе государст­во изучается прежде всего какуправляющая система. Система госу- дарственногоимутщипапъного управления—это целостная система управления делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа.

Муниципальное управление также изучается как управленческая система. Оно реализуется в рамках того или иного муниципального об­разования и называется «местное самоуправление». Муниципальные образования - это особые территориальные публичные объединения населения по месту жительства. Они имеют свое имущество, выборные органы и выборных должностных лиц. У территориальных публичных коллективов населения муниципальных образований есть своя власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность. Его основа - муниципальная публичная власть того или иного террито­риального публичного коллектива населения села, города, района и т.д. поуправлениюместными деламилокального образования внутри госу­дарства.

Государственное и муниципальное управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: управление экономи­кой, социальными и политическими процессами, культурой, некото­рыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имею­щим общественное значение. В каждой из этих сторон - своя сфера регулирующей деятельности органов государства (Федерации), субъ­ектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных обра­зованиях. Каждая из них имеет своп особенности. Управление финан­сами строится иначе, чем вооруженными силами, а сельским хозяйст­вом - по-другому, чем в сфере средств массовой информации, город­ским транспортом в муниципальном образовании — иначе, чем желез­нодорожным на территории государства. Эти особенности, своеобраз­ные формы, приемы, методы в различных сферах жизни изучаются специальными дисциплинами. Данный учебник призван дать студен­там общие знания о системе государственного и муниципального управлеиия.