- •Введение в теорию
- •1Зеньковский в.В. История русской философии. Т. 1. Ч. 1. Л., 1991. С. 16.
- •Раздел I. Государственное управление системное общественное явление
- •1. Понятие государственного управления
- •1.1. Управление — общественный институт
- •1.2. Сущность управляющего воздействия
- •1.3. Многогранность управления
- •1.4. Специфика государственного управления
- •2. Государство как субъект управления общественными процессами
- •2.1. Основные характеристики государства
- •2.2.Типология государств
- •2.3. Общественные функции государства
- •2.4. Государственная политика в гражданском обществе
- •3. Объективные основы и субъективный фактор государственного управления
- •3.1. Природа и структура объективных условий
- •3.2. Объективная детерминация государственного управления
- •3.3. Состав и развитость субъективного фактора
- •3.4. Организованность субъективного фактора и государственное управление
- •4. Общественные процессы как объекты государственного управления
- •4.1. Сущность управляемых объектов
- •4.2. Свойства и структура управляемых объектов
- •4.3. Социальный механизм формирования и реализации государственного управления
- •5. Системные характеристики государственного управления
- •5.1. Система государственного управления
- •5.2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
- •5.3. Типичное и уникальное в государственном управлении
- •5.4. Многообразие — условие устойчивости и динамизма системы государственного управления
- •Раздел II. Организация государственного управления
- •6. "Древо" целей и функциональная структура государственного управления
- •6.1. Формирование "древа" целей государственного управления
- •6.2. Юридическое и иное ресурсное обеспечение целей государственного управления
- •6.3. Понятие и виды функций государственного управления
- •6.4. Функциональная структура государственного управления и ее юридическое оформление
- •7. Организационная структура государственного управления
- •7.1. Сущностные черты организационной структуры государственного управления
- •7.2. Построение организационной структуры государственного управления
- •7.3. Орган, звено, подсистема субъекта государственного управления
- •7.4. Организация государственного органа
- •8. Формы государственного устройства и государственное управление
- •8.1. Особенности федеративного устройства государства
- •8.2. Государственный суверенитет
- •8.3. Национальный компонент в государственном строительстве и организации общества
- •8.4. Гражданин государства
- •9. Структура управленческой деятельности
- •9.1. Общие черты управленческой деятельности
- •9.2. Формы управленческой деятельности1
- •9.3. Методы управленческой деятельности
- •9.4. Стадии управленческой деятельности
- •9.5. Понятие управленческой технологии
- •10. Принципы государственного управления
- •10.1. Понятие принципа государственного управления
- •10.2. Основания систематизации принципов государственного управления
- •10.3. Виды принципов государственного управления
- •10.4. Применение принципов государственного управления
- •Раздел III. Обеспечение государственного управления
- •11. Правовое регулирование государственного управления
- •11.1. Сущность правового регулирования
- •11.2. Предмет и метод правового регулирования государственного управления
- •11.3. Формы правового регулирования государственного управления
- •11.4. Структура правового регулирования государственного управления
- •12. Законность в государственном управлении
- •12.1. Смысл законности в государственном управлении
- •1 Мамардашвили м. Как я понимаю философию. М., 1992. С. 117 — 118.
- •12.2. Обеспечение законности в государственном управлении
- •12.3. Законность, рациональность и правопорядок в государственном управлении
- •12.4. Дисциплина в государственном управлении
- •13. Информационное обеспечение государственного управления
- •13.1. Информация как основа государственного управления
- •13.2. Информационные качества управленческих решений
- •13.3. Организация информации в системе государственного управления
- •13.4. Информационная система f государственного управления
- •14. Человеческий потенциал государственного управления
- •14.1. Персонал государственного управления: структура, содержание и уровни качеств
- •14.2. Правовое и организационное обеспечение государственной службы
- •14.3. Управленческая культура граждан
- •14.4. Педагогические аспекты государственного управления
- •15. Демократия и бюрократия в государственном управлении
- •15.1. Понятие политического режима. Власть и народ
- •15.3. Бюрократизм: сущность и формы проявления
- •15.4. Демократизация политического режима
- •Раздел IV. Рационализация государственного управления
- •16. Свобода и ответственность в государственном управлении
- •16.1. Особенности свободы в управлении
- •16.2. Свобода, самостоятельность и законность
- •16.3. Ответственность как общественное отношение
- •16.4. Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении
- •17. Совершенствование стиля государственного управления
- •17.1. Элементы и свойства стиля государственного управления
- •17.2. Распределение и регламентация управленческой деятельности
- •17.3. Усиление организованности управленческих процессов
- •17.4. Резервы рационализации стиля государственного управления
- •18. Объективация государственного управление
- •18.1. Смысл объективации государственного управления
- •18.2. Комплексный характер результатов государственного управления
- •18.3. Виды эффектов управления
- •18.4. Актуальные аспекты объективации государственного управления
- •19. Измерение эффективности государственного управления
- •19.1. Общая социальная эффективность государственного управления
- •19.2. Эффективность организации и функционирования субъекта государственного управления
- •19.3. Эффективность деятельности управленческих органов и должностных лиц
- •19.4. Оценка эффективности государственного управления и общественные институты ее применения
- •20. Развитие и освоение возможностей государственного управления
- •20.1. Государственное управление перед грядущим
- •20.2. Новые знания, технологии и государственное управление
- •20.3. Понятие "опережающее состояние" государственного управления
- •20.4. Процесс совершенствования государственного управления
- •Послесловие
- •Список актуальных отечественных работ по теории государственного управления
- •Список основных публикаций зарубежных авторов по проблемам государственного управления, изданных на русском языке
- •Список некоторых публикаций автора по проблемам государственного управления
- •6) Статьи в журналах, газетах, главы в книгах
Раздел IV. Рационализация государственного управления
16. Свобода и ответственность в государственном управлении
16.1. Особенности свободы в управлении. 16.2. Свобода, самостоятельность и законность. 16.3. Ответственность как общественное отношение. 16.4. Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении.
16.1. Особенности свободы в управлении
Развитие демократизма государственного управления применительно к органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам и иным служащим аппарата, к гражданам, участвующим в управлении, во многом обусловлено качеством решения проблемы утверждения отношений свободы и ответственности. В самом деле, продуманное и эффективное управление предполагает проявление инициативы, творчества, самостоятельных действий со стороны каждого участника управленческих процессов, что осуществимо лишь в условиях свободы при выборе оптимальных вариантов решений и использовании средств по их реализации. В свою очередь такая свобода невозможна без ответственного отношения к управлению и конкретной ответственности всех участников управленческих процессов за социальные последствия своих действий. Свобода и ответственность — это две стороны одной медали, которые могут существовать и развиваться взаимосвязанно, дополняя и укрепляя друг друга.
Проблема свободы и ответственности в государственном управлении связана, с одной стороны, с общесоциальными проблемами свободы и ответственности в обществе и поведении человека, зиждется на них, служит отражением в управлении содержания и уровня их развитости, с другой — имеет специфи-
ческие характеристики, обусловленные тем, что государственное управление — явление, строго определенное по целевому назначению, организации и правовому регулированию, контролю и оценке, олицетворяет собой свободу долженствования.
Поэтому в качестве методологической посылки при раскрытии особенностей свободы в управлении следует несколько слов сказать о свободе как явлении (и понятии) вообще, поскольку только четкое уяснение общего позволяет контрастнее анализировать особенное и единичное. О свободе пишется давно и много. Но будет преувеличением утверждение о том, что суть ее достаточно раскрыта и тем более усвоена в сознании, поведении и деятельности людей, в формировании и развитии общественных связей.
Понятие свободы определяют по-разному: как целеполагающую избирательную активность общественного человека, осуществляемую на основе познания объективной необходимости; как способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на познание объективной необходимости; как сознательные действия по своей воле во всех областях возможного применения человеческой энергии, руководствуясь выявленными наукой закономерностями и открывая новые. К. Ясперс в философском понимании свободы выделяет четыре аспекта: 1) свобода — это преодоление того внешнего, которое все-таки подчиняет меня себе; однако свобода есть вместе с тем и преодоление собственного произвола; 2) свобода требует, чтобы ничто не было упущено; поэтому содержание свободы открывается в жизни, преисполненной полярностей и противоречий; 3) наша свобода определяется иным, она не есть causa sui (причина самой себя — лат.), подлинная свобода осознает свои границы; 4) свобода — это путь человека во времени; он движется к свободе, притязая на свободу: поэтому свободе присущи движение и диалектика .
Свобода, как мне представляется, характеризует отношения каждого человека к другим, к обществу и, наоборот, других, общества — с нему. Это — встречное движение и "завязывание узлов" двух моментов. В одном направлении — внутренней способности человека ставить свои жизненные цели и добиваться их осуществления (свобода воли) сообразно определенным объективным и субъективным, природным и социальным закономерностям и формам общежития (ограничения свободы). Свобода, рассматриваемая на социально-психологическом уровне, в
^См.: Ясперс К. Указ. соч. С. 167—169.
связи с таким явлением, как воля, требует от человека знаний, умения, опыта, общей и профессиональной подготовки, правильных политических ориентации, высоких нравственных качеств, овладения достижениями мировой культуры, преодоления эгоистического, своекорыстного взгляда на жизнь и окружающую действительность и многого другого, о чем говорится во всех мировых религиях и нравственных учениях. В другом, обратном (условно говоря) направлении — стремления общества к предоставлению человеку возможностей быть самим собой, раскрывать свой творческий потенциал, самостоятельно обустраивать свою жизнь, наличия в нем организационно-нормативных условий обеспечения свободы каждого. Поэтому нельзя абсолютизировать ни одну из сторон отношений свободы. "Свобода есть только в том мире, — отмечал французский философ Альбер Камю, — где четко определены как возможное, так и невозможное"1.
Общие проблемы свободы, причем во всех своих аспектах, получают в государственном управлении специфическое преломление как на социально-психологическом уровне, с точки зрения требований, предъявляемых к персоналу управления, так и на социальном, отражающем качество и объем организационного и нормативного определения его деятельности. Свобода государственного служащего в общем зафиксирована в его правовом статусе (правах, обязанностях, ограничениях и ответственности), а более конкретно — в функциях и правомочиях по занимаемой государственной должности. Следовательно, вступая на государственную службу, входя в систему служебных отношений, человек сознательно, по собственной воле ограничивает свободу своих поступков и действий, подчиняет последние интересам общего, государственного. Соответственно и каждый орган государственной власти и местного самоуправления связан в своих решениях и действиях рамками правового статуса, а в нем — установленной для него компетенцией. Свобода здесь состоит в возможности действовать инициативно, творчески, самостоятельно в твердо очерченных границах (пределах свободы).
Свобода в государственном управлении имеет пирамидальный вид, где каждый "кубик" свободен внутри и по отношению к нижеположенным "кубикам", но в то же время сам жестко "повязан" вышеположенными "кубиками", которые располагаются над ним и предопределяют его свободное поведение. Отсюда проблема структуры "пирамиды" государственного управления, \Kaмю А. Бунтующий человек. Пер. с франц. М-, 1990. С. 172.
взаиморасположения "кубиков" по вертикали и по горизонтали. Демократизм государственного управления требует расширения основания "пирамиды" с тем, чтобы "кубики" внизу имели возможно большую свободу, но одновременно, и это главное, не разрушали "пирамиду", не расшатывали и не разрывали ее. Между тем до сих пор нам не удается создать оптимальную "пирамиду" государственного управления. То она слишком вытянута вверх и многозвенна, к тому же мелочно зарегламентирована, то, наоборот, состоит из разрозненных низовых "кубиков", которые не координируют свои управляющие воздействия, а порой и действуют каждый на свой лад. В итоге реализация совокупной свободы, принадлежащей всем "кубикам", не приносит желаемого управляющего эффекта.
В отличие от свободы вообще, которая всецело зависит от воли человека, свобода в государственном управлении обладает, как уже отмечалось, свойством долженствования. Это не возможность что-то делать или не делать, принимать решения или относиться к чему-то безразлично. В государственном управлении в рамках свободы, очерченной компетенцией органа, функциями и правомочиями государственной должности, человек обязан действовать: знать и изучать управленческую ситуацию, фиксировать происходящие события и реагировать на них, изыскивать ресурсы решения тех или иных проблем, взаимодействовать с людьми, помогать им в осуществлении своих конституционных прав и свобод, словом, исполнять все, что предписано соответствующим правовым статусом. Для государственного управления важна действительная, осуществленная свобода поведения и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных служащих. Ибо не использованная свобода в управлении теряет всякий смысл для управления: она не рождает управляющих воздействий.
А если это так, то в государственном управлении свобода является регулируемой, направляемой и контролируемой. Многим такое суждение покажется противоречащим сущности свободы. Что это, мол, за свобода, которая подлежит регулированию, направлению и контролю? Но стоит представить себе, что государственное управление выполняет функции обслуживания потребностей, интересов, целей и воли общества, как все становится на свои места. Это та "управляемая" свобода, которая нужна людям для того, чтобы им в их жизни обеспечивать подлинную свободу. Ведь должен же кто-то сознательно поступаться своей свободой во имя свободного развития общества. Подобная миссия выпадает государственному управлению, и это надо понимать.
Власть всегда ограничена необходимостью принимать срочные, оперативные решения, особенно в неотложных, экстремальных ситуациях. В этом смысле она не свободна и обязана действовать в рамках тех целей и функций, которые на нее объективно возложены. Тем самым можно сказать, что свобода в государственном управлении целенаправлена и целесообразна, во всем подчинена обеспечению условий для свободной общественной жизнедеятельности. Сообразно этому нужно рассматривать все вопросы демократизации, рационализации и повышения эффективности государственного управления.