- •Введение в теорию
- •1Зеньковский в.В. История русской философии. Т. 1. Ч. 1. Л., 1991. С. 16.
- •Раздел I. Государственное управление системное общественное явление
- •1. Понятие государственного управления
- •1.1. Управление — общественный институт
- •1.2. Сущность управляющего воздействия
- •1.3. Многогранность управления
- •1.4. Специфика государственного управления
- •2. Государство как субъект управления общественными процессами
- •2.1. Основные характеристики государства
- •2.2.Типология государств
- •2.3. Общественные функции государства
- •2.4. Государственная политика в гражданском обществе
- •3. Объективные основы и субъективный фактор государственного управления
- •3.1. Природа и структура объективных условий
- •3.2. Объективная детерминация государственного управления
- •3.3. Состав и развитость субъективного фактора
- •3.4. Организованность субъективного фактора и государственное управление
- •4. Общественные процессы как объекты государственного управления
- •4.1. Сущность управляемых объектов
- •4.2. Свойства и структура управляемых объектов
- •4.3. Социальный механизм формирования и реализации государственного управления
- •5. Системные характеристики государственного управления
- •5.1. Система государственного управления
- •5.2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
- •5.3. Типичное и уникальное в государственном управлении
- •5.4. Многообразие — условие устойчивости и динамизма системы государственного управления
- •Раздел II. Организация государственного управления
- •6. "Древо" целей и функциональная структура государственного управления
- •6.1. Формирование "древа" целей государственного управления
- •6.2. Юридическое и иное ресурсное обеспечение целей государственного управления
- •6.3. Понятие и виды функций государственного управления
- •6.4. Функциональная структура государственного управления и ее юридическое оформление
- •7. Организационная структура государственного управления
- •7.1. Сущностные черты организационной структуры государственного управления
- •7.2. Построение организационной структуры государственного управления
- •7.3. Орган, звено, подсистема субъекта государственного управления
- •7.4. Организация государственного органа
- •8. Формы государственного устройства и государственное управление
- •8.1. Особенности федеративного устройства государства
- •8.2. Государственный суверенитет
- •8.3. Национальный компонент в государственном строительстве и организации общества
- •8.4. Гражданин государства
- •9. Структура управленческой деятельности
- •9.1. Общие черты управленческой деятельности
- •9.2. Формы управленческой деятельности1
- •9.3. Методы управленческой деятельности
- •9.4. Стадии управленческой деятельности
- •9.5. Понятие управленческой технологии
- •10. Принципы государственного управления
- •10.1. Понятие принципа государственного управления
- •10.2. Основания систематизации принципов государственного управления
- •10.3. Виды принципов государственного управления
- •10.4. Применение принципов государственного управления
- •Раздел III. Обеспечение государственного управления
- •11. Правовое регулирование государственного управления
- •11.1. Сущность правового регулирования
- •11.2. Предмет и метод правового регулирования государственного управления
- •11.3. Формы правового регулирования государственного управления
- •11.4. Структура правового регулирования государственного управления
- •12. Законность в государственном управлении
- •12.1. Смысл законности в государственном управлении
- •1 Мамардашвили м. Как я понимаю философию. М., 1992. С. 117 — 118.
- •12.2. Обеспечение законности в государственном управлении
- •12.3. Законность, рациональность и правопорядок в государственном управлении
- •12.4. Дисциплина в государственном управлении
- •13. Информационное обеспечение государственного управления
- •13.1. Информация как основа государственного управления
- •13.2. Информационные качества управленческих решений
- •13.3. Организация информации в системе государственного управления
- •13.4. Информационная система f государственного управления
- •14. Человеческий потенциал государственного управления
- •14.1. Персонал государственного управления: структура, содержание и уровни качеств
- •14.2. Правовое и организационное обеспечение государственной службы
- •14.3. Управленческая культура граждан
- •14.4. Педагогические аспекты государственного управления
- •15. Демократия и бюрократия в государственном управлении
- •15.1. Понятие политического режима. Власть и народ
- •15.3. Бюрократизм: сущность и формы проявления
- •15.4. Демократизация политического режима
- •Раздел IV. Рационализация государственного управления
- •16. Свобода и ответственность в государственном управлении
- •16.1. Особенности свободы в управлении
- •16.2. Свобода, самостоятельность и законность
- •16.3. Ответственность как общественное отношение
- •16.4. Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении
- •17. Совершенствование стиля государственного управления
- •17.1. Элементы и свойства стиля государственного управления
- •17.2. Распределение и регламентация управленческой деятельности
- •17.3. Усиление организованности управленческих процессов
- •17.4. Резервы рационализации стиля государственного управления
- •18. Объективация государственного управление
- •18.1. Смысл объективации государственного управления
- •18.2. Комплексный характер результатов государственного управления
- •18.3. Виды эффектов управления
- •18.4. Актуальные аспекты объективации государственного управления
- •19. Измерение эффективности государственного управления
- •19.1. Общая социальная эффективность государственного управления
- •19.2. Эффективность организации и функционирования субъекта государственного управления
- •19.3. Эффективность деятельности управленческих органов и должностных лиц
- •19.4. Оценка эффективности государственного управления и общественные институты ее применения
- •20. Развитие и освоение возможностей государственного управления
- •20.1. Государственное управление перед грядущим
- •20.2. Новые знания, технологии и государственное управление
- •20.3. Понятие "опережающее состояние" государственного управления
- •20.4. Процесс совершенствования государственного управления
- •Послесловие
- •Список актуальных отечественных работ по теории государственного управления
- •Список основных публикаций зарубежных авторов по проблемам государственного управления, изданных на русском языке
- •Список некоторых публикаций автора по проблемам государственного управления
- •6) Статьи в журналах, газетах, главы в книгах
12. Законность в государственном управлении
12.1. Смысл законности в государственном управлении.
12.2. Обеспечение законности в государственном управлении.
12.3. Законность, рациональность и правопорядок в государственном управлении. 12.4. Дисциплина в государственном управлении.
12.1. Смысл законности в государственном управлении
Нормативная модель государственного управления, сформулированная в конституциях, законах и иных документах о нем, нормативная модель государственной и общественной жизни, тоже выраженная конституциями и актами законодательства и подлежащая реализации посредством государственного управления, приобретают реальное значение тогда, когда они действительно становятся ориентиром, фактором и составной частью сознания, поведения и деятельности людей. Часто утверждают, что все проблемы, мол, заключаются только в актуальности и качестве законов, в их наличии. Если такие законы (или другие правовые нормативные акты) имеются, то и исполняться они будут чуть ли не автоматически. На самом деле между правовой нормой (правилами поведения), правовым требованием либо установлением и их проявлением в повседневной частной и общественной жизнедеятельности должен находиться определенный механизм обеспечения практической реализуемости первых.
В начале века Л.А. Тихомиров писал о том, что "...совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, поскольку они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных". То есть известно давно, что правовое регулирование любого процесса, отношения, явления, любых их взаимосвязей (кстати, это касается и нравственного регулирова-
^м.: Тихомиров Л.А. Указ. соч. С. 599.
ния, в том числе и религиозного) теряет всякий смысл, если оно не подкреплено силой — власти, авторитета, традиции, обычая, общественного мнения и т.д. Закон (в широком смысле) не может существовать без законности — механизма и средств проведения
его в жизнь.
Но в нашей российской истории практически не было периодов, когда бы действительно в государстве (его аппарате) и обществе надлежаще проявляли себя механизмы 'и средства законности. В результате законы (пусть и несовершенные) существовали сами по себе, а поведение и деятельность людей, конечно и чиновников, вершились по своим представлениям. К тому же интеллигенция, называющая себя "прогрессивной", а ныне гуманитарной, постоянно противопоставляет закон и свободу, законность и права человека . Почти два столетия не разрешается парадокс: интеллигенция проповедует анархистское своеволие, формирует нигилистическое отношение к закону и в то же время больше всех возмущается беспорядком, деспотизмом тех или иных лиц, кстати, не только властей предержащих, но и преступников, запущенностью многих общественных проблем и т.д. Я согласен, что закон — не лучший способ определения поведения и деятельности людей, но если кто-то знает другой способ, то давно пора бы его предложить и испытать на практике. Выбор здесь прост: или мы признаем значение закона в жизни общества и тогда его поддерживаем и обеспечиваем его реализацию, или его отрицаем, ищем ему замену и находим что-то новое. История человеческой цивилизации пока ничего не предложила взамен юридическому закону, более того, его утверждение рассматривает в качестве своего важнейшего достижения.
Реальная (не надуманная!) проблема заключается в том, чтобы научиться, в одном направлении, "делать" актуальные и перспективные законы (объективизировать законотворчество), а в другом — последовательно и настойчиво претворять законы в жизнь (объективировать законодательство). Причем второе напрямую связано с первым и определяет его, ибо откуда можно почерпнуть достоверное знание о качестве законов, как не из практики we.реализации! Игнорирование законов не дает никаких оснований для их оценки.
Следует считаться и с тем, что в общем-то закон в демократическом государстве является следствием определенного компромисса и баланса интересов, он "схватывает" некие общие (абстрагированные и концентрированные) потребности, интересы и цели общества. Тем самым практическая реализация законов
^См., например: Философия власти. М., 1993.
есть способ правового разрешения противоречий и конфликтов интересов и привнесения в общество известного спокойствия, согласия, созидательного начала. В данном аспекте механизмы и средства обеспечения практической реализуемости законов приобретают большой социологический смысл. Это — не формальное требование самого законодательства и стоящей за ним государственной власти, а объективная необходимость поддержания общества в нормальном и развивающемся состоянии.
В юридических работах под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод, либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в "русло" законов, направляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами (когда речь идет о юридических действиях). Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Логично также, что во многих статусных документах законность понимается и как принцип, соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
При любом подходе к законности ее смысл состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, закон реально выполнял свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Поэтому мне представляется целесообразным понимать под законностью систему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.
Такое понимание законности предопределяет те свойства, которым она призвана отвечать.
Законность (как реальный факт, а не благое пожелание) может быть только единой, охватывающей все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления. Она в равной мере касается всех и равно обязательна для каждого в государстве, причем на всей его территории и при реализации любых частных и общественных отношений, подлежащих законодательному регулированию. Прав философ, который написал, что "закон един и неделим во всех точках пространства и времени,
где действуют люди и между собой связываются. В том числе и законы общественного блага. Следовательно, цели законов достигаются только законными путями. И если последние нарушаются, то в том числе и потому, что правопорядок обычно подменяют порядком идей, "истины". Как будто закон сам по себе существует, а не в человеческих индивидах и не в понимании ими своего дела"1.
Имеются известные сложности с пониманием и осуществлением законности в федеративном государстве, в котором действуют два уровня законодательства: федеральное, касающееся всей федерации в целом, и субъектов федерации, относящееся к их юрисдикции и территории. Здесь, как уже отмечалось, важно обеспечивать согласованность, непротиворечивость, "чистоту" общего законодательного "поля". Но поскольку федеративное государство есть единое государство, то в нем и законность должна быть единой, способной обеспечивать реализацию как федеральных законов, так и законов субъектов федерации. Ибо, если государственные органы субъектов федерации не будут проводить в жизнь и гарантировать федеральные законы, а федеральные государственные органы не будут поддерживать субъектное законодательство, в таких условиях разговоры о законности теряют всякий смысл. В реализации законов недопустима избирательность!
Важное свойство законности заключается в ее единообразии, то есть в одинаковом понимании и осуществлении в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных обстоятельствах. Один и тот же закон не может трактоваться субъективистски, по тому или иному "усмотрению". Нередко данное свойство законности входит в противоречие с некоторыми национальными или религиозными традициями, обычаями, нормами. Это вероятно и вполне разрешимо, поскольку юридический закон, основываясь на учете всего специфического, всегда выражает только что-то универсально важное, всеобщее, отражающее "синтезированные" общественные потребности, интересы и цели. Закон сохраняет всеобщее, что и обусловливает его единообразное толкование и исполнение. Хотя кому-то и не хочется порой поступаться своим частным во имя этого самого всеобщего.
Хочу подчеркнуть значение ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации".