583

дошкольного образования детей, прибывающих с территории Украины»1 также нашли свое отражение методические рекомендации, в которые включены: памятка для руководителя организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным общеобразовательным программам – образовательным программам дошкольного образования, при приеме детей, прибывающих с территории Украины; памятка для воспитателей, педагогов-психологов и иных педагогических работников дошкольного образования по работе с детьми, прибывающими с территории Украины; памятка для родителей (законных представителей) детей, прибывающих с территории Украины, по вопросам обеспечения права детей на получение дошкольного образования. Безусловно, подобные меры в контексте гарантируемого в Российской Федерации права на образование независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, в сложившейся ситуации являются необходимыми и направлены прежде всего на скорейшую адаптацию данной категории граждан к новым условия жизни.

Кроме того, активно формируется нормативно-правовая база, закрепляющая гарантии реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев на региональных уровнях, в том числе и в Белгородской области. Так, представляет интерес Закон Белгородской области от 13 декабря 2000 года № 123 «О защите прав ребенка в Белгородской области»2, который развивает и конкретизирует гарантии правовой и социальной защиты детей в Белгородской области в основных сферах его жизнедеятельности, наделяет ребенка и его законных представителей дополнительными к федеральному законодательству правами, обеспечивающими защиту детства, регулирует отношения, возникающие в связи с реализацией прав и охраняемых законом интересов ребенка, охватывая при этом в приоритетном порядке жизнедеятельность детей из семей беженцев и вынужденных переселенцев. Немаловажным представляется также Постановление главы администрации Белгородской области от 5 июня 1995 года № 341 «О применении на территории области Постановления Правительства РФ «О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования»3, принятого в целях более оперативного решения вопроса по приему и размещению беженцев и вынужденных переселенцев, их обустройству на территории

1О направлении методических рекомендаций по обеспечению права на получение дошкольного образования детей, прибывающих с территории Украины: Письмо Минобрнауки России от 20 августа 2014 года № 08-1104 // Вестник образования. 2014. № 19.

2О защите прав ребенка в Белгородской области: Закон Белгородской области от 13 декабря 2000 года № 123 (ред. от 28.05.2013) // СПС «КонсультантПлюс». 2014.

3О применении на территории области Постановления Правительства РФ «О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования: Постановление главы администрации Белгородской облас-

ти от 5 июня 1995 года № 341 // СПС «КонсультантПлюс». 2014.

31

области, а также предоставления им в установленном законодательством порядке земельных участков.

Необходимо отметить, что указанные нормативно-правовые акты не только определяют правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев, но и выступают в качестве одного из элементов системы миграционного законодательства в целом, в том числе обеспечивающего надлежащую защиту национальных интересов нашего государства. В этой связи можно говорить о наличии определенных правовых механизмов, регламентирующих миграционные отношения в целом, которые представлены1:

–юридическими нормами, ограничивающими въезд в Российскую Федерацию отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства (имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений в Российской Федерации; подвергавшихся выдворению (депортации); переданных иностранному государству в порядке реадмиссии в период предыдущего пребывания в России; иностранцев, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, и др.);

–юридическими нормами, определяющими правосубъектность (ограничения отдельных прав) временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (установление Правительством РФ квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание

вРоссийской Федерации; сокращение Правительством РФ срока временного пребывания и др.);

–юридическими нормами, определяющими правосубъектность (ограничения отдельных прав) постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан (отказ в выдаче либо аннулирование вида на жительство; принятие решения о нежелательности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации и др.);

–юридическими нормами, ограничивающими передвижение иностранных граждан и лиц без гражданства в пределах Российской Федерации (разрешительный порядок посещения отдельных территорий, организаций и объектов, перечень которых утвержден Правительством РФ и др.);

–юридическими нормами, регулирующими трудовую деятельность иностранных работников в Российской Федерации (ограничения на допуск иностранных граждан к деятельности и замещению должностей в соответствии с федеральным законом; установление Правительством РФ допустимой доли иностранных работников в различных отраслях экономики и др.);

–юридическими нормами, регулирующими выезд из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (выдворение (депортация) иностранного гражданина за пределы Российской Федерации; установление срока выезда из Российской Федерации при принятии Правительством РФ решения о сокращении срока временного пребывания иностранных граждан и др.).

1 Красинский В.В. Несовершенство миграционного законодательства и угрозы национальной безопасности Российской Федерации // Современное право. 2013. № 2. С. 26.

32

При этом правовой режим миграции, в том числе вынужденной, что имеет непосредственное отношение к рассматриваемой группе вынужденных мигрантов, соединяет в единую конструкцию установленный комплекс правовых средств, который диктуется целями миграционной политики. Он обеспечивает правовое регулирование определенной группы общественных отношений в миграционной сфере, содействует эффективному использованию потенциала вынужденных мигрантов. Данный режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов реализации миграционной политики, пределы их правовой самостоятельности. Наличие запретов, предписаний и обязательств, находящихся в основе правил вынужденной миграции, дают государству возможность оказывать управляющее воздействие на соответствующий участок социальной деятельности, объектом которой являются общественные отношения в сфере передвижения и выбора места жительства. Необходимость императивного подхода к регулированию общественных отношений в сфере вынужденной миграции обусловлена требованиями безопасности личности, общества и государства.

Вместе с тем, исходя из анализа международного и национального законодательств, определяющих правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев, а также затрагивающих проблему миграции в целом, можно сказать, что имплементация международных норм в России происходит медленно и выборочно. Это приводит в ряде случаев к неисполнению международных обязательств и ущемлению прав мигрантов. В контексте изложенного можно констатировать, что механизм правового регулирования как система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения миграционных отношений, требует дальнейшего совершенствования, преимущественно за счет детального регулирования миграционных процессов на федеральном уровне, обеспечив при этом достаточное количество средств, позволяющих конкретизировать права отдельных лиц, чьи интересы затрагиваются при миграции. Для решения проблем необходимо упорядочение миграционных потоков на территории отдельных субъектов, уточнение полномочий субъектов РФ в сфере правового регулирования миграционных процессов и издание ряда бланкетных норм для возможности правового регулирования вопросов миграции органами государственной власти Российской Федерации по направлениям их деятельности1.

Кроме того, России как субъекту международного права необходимо обеспечивать соответствие внутреннего законодательства международным актам, касающимся правового статуса беженцев, проводить анализ международной практики принятия договоров в отношении этой категории лиц с целью совершенствования своего внутригосударственного законодательства, т.к. возможность соблюдения и защиты прав социально незащищенных категорий людей, в том числе беженцев, бесспорно, является одной из характеристик общего

1 Собольников В.В., Нагаев С.А. Совершенствование регулирования миграционных процессов в России: правовой дискурс // Миграционное право. 2010. № 2. С. 31.

33

уровня политического, правового развития государства, в значительной степени определяет авторитет государства в мировом сообществе1. Поэтому для нашей страны, как и для всего мирового сообщества в целом, необходимо не только законодательно урегулировать правовой статус беженцев, но и выработать четко действующие механизмы реализации и защиты их прав и свобод.

В целом, правовая основа, определяющая положение беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, в большинстве своем базируется на нормах международного права, при этом представляется достаточно обширной и включает в себя широкий спектр правовых документов как федерального, так и регионального значения, наиболее полно регулирующих общественные отношения данной категории вынужденных мигрантов в различных сферах их жизнедеятельности, характеризуясь при этом определенными пробелами и недостатками правого регулирования, устранение которых в условиях существующих преобразований должно стать приоритетным направлением деятельности законодателя на современном этапе для наиболее эффективного регулирования миграционных процессов.

1 Изотова Е.Н. Отдельные аспекты правового регулирования, связанные с борьбой с незаконной миграцией // Административное право и процесс. 2012. № 8. С. 21.

34

ГЛ А В А II. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРИОБРЕТЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦА

ИВЫНУЖДЕННОГО ПЕРЕСЕЛЕНЦА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Беженцы

Внастоящее время в современных условиях развития общественных и политических процессов, протекающих в международном сообществе, особенно в связи с обострением политической обстановки на международной арене особое внимание, в том числе в Российской Федерации, уделяется вопросам вынужденной миграции, связанной с притоком беженцев, которые по тем либо иным причинам вынуждены покинуть страну своего постоянного проживания. Наряду с правовым обеспечением указанных процессов, отдельного внимания заслуживают организационные аспекты, характеризующие правовой статус беженцев на современном этапе, характеризующиеся обширным спектром общественных отношений, в связи с чем наиболее целесообразно указать на некоторые особенности, определяющие правовой статус данной категории вынужденных мигрантов.

Примечательно, что в целом правовым статусом человека охватываются все существенные его взаимоотношения с государством и обществом. Такого рода взаимоотношения требуют четкой урегулированности и упорядоченности. Так как изменение правового статуса производится только законодательным путем, то не сам человек определяет свой статус, а государство через определение статуса задает физическому лицу исходную правовую позицию, законодательно закрепляя ее в нормативно-правовых актах.

Вюридической литературе правовой статус включает гражданство, общие принципы статуса человека и гражданина, основные права, свободы и обязанности. Гражданство как общая правоспособность, гарантии, законные интересы, юридическая ответственность и другие дополнительные элементы следует считать либо предпосылками правового статуса (например, гражданство, общую правоспособность), либо элементами вторичными по отношению к основным (так, например, юридическая ответственность вторична по отношению к обязанностям, ибо без обязанностей нет ответственности), либо категориями, далеко выходящими за пределы правового статуса (например, системы гарантий)1.

Вэтой связи немаловажное значение в определении правового статуса человека, в том числе беженцев, играют принципы, которые позволяют, вопервых, выделить его основные составляющие, превращают их совокупность в стройную систему, и, во-вторых, определить первостепенные пути его совершенствования. Вместе с тем законодательная база, регулирующая правовой статус указанных субъектов, основывается на следующих демократических принципах2:

– национальный режим;

1Евтушенко В.И. Правовой статус беженца в Российской Федерации: монография. - Белгород: Изд-во БГТУ, 2006. С. 26.

2Евтушенко В.И. Принципы правового статуса беженцев // Сборник работ аспирантов и соискателей СГУ. - М.: Современный Гуманитарный Университет, 1999. С. 37.

35

–равенство перед законом;

–единство прав и обязанностей;

–гарантированность прав и свобод;

–принцип запрещения принудительной высылки.

Примечательно, что последний принцип присущ только беженцам и лицам, ходатайствующим о признании их беженцами, выступая в качестве важнейшего элемента их защиты. Остальные же принципы распространяются, как правило, на всех иностранных граждан и лиц без гражданства, на законных основаниях находящихся на территории нашего государства1.

Вместе с тем, рассматривая принцип запрещения принудительной высылки, следует признать, что ситуации массового притока беженцев создают немало проблем для принимающих стран. При этом имеются в виду не только проблемы финансового и материального характера. Речь идет об ответственности принимающих государств за беженцев, допущенных на их территорию. Безусловно, каждое государство вправе самостоятельно определять пределы своих обязательств в том, что касается, в частности, соблюдения данного принципа. Вместе с тем очень важно, чтобы оставался незыблемым тот гуманный смысл, который заложен в этом принципе2.

Необходимо отметить, что по общему правилу правовой статус вынужденных мигрантов, в том числе беженцев, делится на общий, родовой и видовой. При этом выделяют также международно-правовой, конституционный, отраслевой, специальный и индивидуальный статусы. Содержание междуна- родно-правового статуса будут составлять права, свободы и обязанности, закрепленные нормами международного права; конституционно-правового статуса - закрепленные в конституции государства; права, свободы и обязанности, которые характерны для отдельных социальных слоев, социальных групп общества в силу специфики их социального, политического и даже географического положения, составляют специальный правовой статус3.

В этой связи правовой статус, имеющий общий характер и распространяющийся на всех граждан страны, обычно получает нормативную конкретизацию применительно к отдельным категориям и группам граждан, на этой основе складываются специальные правовые статусы различных категорий населения. Весьма распространенной точкой зрения является отнесение правового статуса отдельных категорий мигрантов к специальным. Так, например, М.Д. Оздоев предлагает рассматривать статус беженца и вынужденного переселенца как специальные виды конституционно-правового статуса человека и гражданина4.

1Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - СПб.: Юридический центр Пресс. 2003. С. 346.

2Зинченко Н.Н. Соблюдение принципа запрещения принудительного возвращения беженцев как гарантия их безопасности // Международное публичное и частное право. 2011. № 1. С. 20.

3Сырых В.М. Теория государства и права. - М., 2006. С. 475.

4Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003. С. 37.

36

В свою очередь, статус беженца был разработан одним из первых по отношению к другим видам мигрантов, причем как на международном уровне, так и в Российской Федерации. Характеризуя правовой статус беженцев, ряд ученых1 отмечают, что его специфика заключается прежде всего в том, что беженцы, с одной стороны, обладают основными правами человека, которые применимы ко всем категориям лиц и носят универсальный характер, а с другой стороны, пользуются правами и привилегиями, присущими только им и которыми они обладают на основе универсальных и региональных международных актов, касающихся правового статуса беженцев.

Особенность правового статуса беженцев усматривается в том, что правовой статус гражданина (постоянно проживающего для лица без гражданства), предоставленный беженцу в государстве гражданской принадлежности, из которого он был вынужден уехать, носит формальный характер: он практически не может реализовать свои права и свободы в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Более того, беженец в отличие от большинства других категорий мигрантов не может или не желает в силу указанных опасений воспользоваться защитой «своего» государства, связь с ним фактически утрачена. Беженцы, в отличие от обычных иностранцев, не пользуются дипломатической защитой собственного государства и не связаны с ним какими-либо обязательствами, хотя формально и считаются его гражданами (подданными)2.

Одним из ключевых аспектов, лежащих в основе правового статуса беженцев, является определение понятия данной категории вынужденных мигрантов. Вместе с тем необходимо отметить, что в юридической литературе понятие «беженец» не получило широкого обсуждения и рассмотрения сквозь призму мнений различных ученых, что представляется естественным в силу того, что определение данного понятия нашло свое широкое изучение и закрепление в нормах международного права, выступая при этом общепризнанным понятием, положено в основу формирования и закрепления данного понятия в практически в неизменном виде в национальном законодательстве. Так, Федеральный закон от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах»3 определяет, что беженцем является лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или

1Анисимова Н.Н. Правовой статус беженцев: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. С. 28; Искандеров Р.Р. Правовой статус беженцев в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. С. 40.

2Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. С. 43

3О беженцах: Федеральный закон от 19 февраля 1993 года № 4528-1 (ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 1997. 3 июня.

37

не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

С учетом приведенного определения понятия «беженец» можно выделить следующие основные составляющие конституционно-правового статуса лиц, которые признаются беженцами в соответствии с законом:

–нахождение вне страны происхождения (гражданства или прежнего постоянного места жительства);

–преследование.

Вданном контексте нахождение вне страны происхождения является наиболее простым элементом определения беженца. Гражданин, в отношении которого рассматривается применимость определения, должен находиться за пределами государства своего гражданства, а апатрид – вне страны прежнего постоянного местожительства, что делает возможным в априори постановку вопроса об убежище. Применительно к гражданам появляется конфликт двух элементов государственного суверенитета: личностного, вытекающего из гражданства как правовой связи, и территориального, определяющего верховенство государственной власти на своей территории. С этой проблемой тесно связан вопрос государственного суверенитета и принципа гуманитарного вмешательства. Данная коллизия в международном праве беженцев решается в пользу территориального элемента государственного суверенитета: обоснованная просьба о защите удовлетворяется страной убежища, страна происхождения лишает возможности осуществлять свою юрисдикцию в отношении беженца.

Всвою очередь, преследование как основная составляющая правового статуса беженцев имеет существенное значение. Так, решая вопрос о преследовании лица, важно обратить внимание как на источник преследования, так и на наличие его реальной угрозы. Здесь за основной критерий должно приниматься отсутствие надлежащей защиты со стороны государства происхождения. Иное может рассматриваться как вмешательство в суверенные дела государства. При этом основными признаками преследования беженцев являются:

– раса;

– вероисповедание;

– гражданство, национальность;

– принадлежность к определенной социальной группе;

– политические убеждения.

Вместе с тем ключевым аспектом в определении понятия «беженец» выступает формулировка «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования». Она отражает точку зрения законодателя на главные элементы характеристики лица в качестве беженца. Однако в силу того, что опасения могут быть субъективны, это определение привносит субъективный элемент и в положение лица, обратившегося с просьбой признать его беженцем. Если компетентные власти не осведомлены об условиях в стране происхождения заявителя, то утверждения заявителя должны быть оценены в контексте существую-

38

щей информации о сложившейся ситуации в конкретном государстве. Знание этих условий – если не основная цель, то весьма важный элемент для определения степени доверителя к заявителю1.

Основным критерием в определении статуса беженца является «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования». Данный критерий состоит из объективного и субъективного факторов, которые должны быть приняты во внимание при решении вопроса о предоставлении статуса беженца. Объективный фактор означает, что необходимо иметь подтверждение реальности преследования. Субъективный фактор требует изучения личности просителя для решения вопроса об обоснованности его опасений, при этом оба элемента должны рассматриваться в совокупности2.

С учетом вышеуказанных обстоятельств можно провести четкое различие в международно-правовом положении беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, которые в Российской Федерации получили наименование «вынужденные переселенцы». При этом последние не пересекали международную границу, и государство происхождения в силу верховенства своей власти над соответствующей территорией является единственным субъектом, осуществляющим юрисдикцию. Проблема перемещенных внутри страны лиц является по определению внутренним вопросом государства и поэтому предоставление защиты является обязанностью только этого государства, действие любого другого субъекта будет вмешательством во внутренние дела, т.е. существенным нарушением принципов международного права. Поэтому при всей схожести ситуаций беженцев и внутренне перемещенных лиц, нахождение первых вне границ страны происхождения вносит принципиальное отличие в их статус3, при этом ключевые аспекты преследования как основной составляющей определения правового статуса применимы как и для беженцев, так и для лиц, перемещаемых внутри страны, которые в Российской Федерации получили наименование «вынужденные переселенцы», правовое положение которых определяется отдельными нормативноправовым актами и требует отдельного рассмотрения.

В свою очередь, законодательно установлен исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых положения о беженцах не распространяются на лицо4:

– в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в междуна-

1Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. - М., 2001. С. 18.

2Котиева Л.И. Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации: автореф. дис. …канд. юрид. наук. - М., 1999. С.19.

3Евтушенко В.И. Правовой статус беженца в Российской Федерации: монография. - Белгород: Изд-во БГТУ, 2006. С. 35.

4Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / А.С. Прудников и др.; под ред. А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина; Московский университет МВД России, Фонд содействия правоохран. органам «Закон и право». - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006. С. 301.

39

родных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

–которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;

–которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

–за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;

–которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

Необходимо отметить, что процедура признания лица беженцем включает в себя ряд стадий, каждая из которых необходима, а все вместе достаточны для признания лица беженцем, куда можно отнести: обращение с ходатайством

опризнании беженцем (см. приложение № 1); предварительное рассмотрение ходатайства; принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства по существу; принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем1. Каждая из указанных стадий необходима и характеризуется обширным спектром общественных отношений, в связи с чем наиболее целесообразно указать лишь на некоторые особенности приобретения статуса беженца в Российской Федерации.

Важно отметить, что решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем либо решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований (см. приложение № 3), а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для их нахождения на территории Российской Федерации, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований.

Определенной правовой новеллой при признании лица беженцем стало принятие Федерального закона от 7 ноября 2000 года № 135-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной дакти-

1 Сергеев С.Г. Конституционное право России: учебник. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2010. С. 149.

40