583

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

БЕЛГОРОДСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

К.В. Буняева, Е.А. Божко

ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦЕВ

ИВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

Белгород Белгородский юридический институт МВД России

2015

1

Содержание

Глава II. Организационные основы приобретения статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации………………….. 35

1.Беженцы…………………………………………………………………….. 35

2.Вынужденные переселенцы……………………………………………....... 53

Заключение…………………………………………………………………..... 62

Литература……………………………………………………………………. 64

Приложения………………………………………………………………….. 71

Вопросы для самоконтроля……………………………………………….… 79

3

В В Е Д Е Н И Е

Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации в настоящее время приобретает особенно важное и актуальное значение. Оно в полной мере обусловлено нестабильной международной и национальной обстановкой, обострением общественных отношений, связанных с вынужденной миграцией.

Вместе с тем, несмотря на то, что указанная проблема в настоящее время выступает в качестве одного из основных вопросов, стоящих перед мировым сообществом, и фактически приобрела статус международной, особую актуальность как с правовой, так и с организационной точки зрения в условиях современных геополитических процессов имеют вопросы статуса указанных субъектов в Российской Федерации, что также объясняется как географическим положением, так и взаимодействием нашего государства с различными странами советского и постсоветского пространства и требует, в том числе совместно с международными организациями, выработки и поиска наиболее эффективных средств и способов защиты указанных групп населения и оказания им соответствующей помощи ввиду межнациональных конфликтов, порождающих необходимость решения сложных вопросов гражданства и обеспечения прав человека.

Современная проблема реализации конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца проявляется как на уровне всего государства, так и отдельных ее субъектов, что требует надлежащего и эффективного правового регулирования данной группы общественных отношений не только на федеральном, но и на региональном уровнях государственного управления. Однако действующее законодательство в рассматриваемой сфере при своем значительном объеме все же далеко от совершенства и не способно наиболее полно регулировать сложившуюся ситуацию, что обусловливает актуальность существующей проблемы и требует более пристального внимания со стороны законодателя и создает значительное поле для научных исследований.

В настоящее время ввиду определенных трудностей правоприменения, а также отсутствия у большинства граждан, проживающих на территории Российской Федерации, возможности реализации в полном объеме предусмотренных действующим законодательством прав и гарантий, предоставленных беженцам и вынужденным переселенцам, возникла острая необходимость в определении и решении основных проблем реализации конституционно-право- вого статуса указанных субъектов. Вместе с тем, изменения в действующем законодательстве не устраняют пробелов правового регулирования. Существенные пробелы в законодательстве, касающиеся реализации конституционных прав беженцев и вынужденных переселенцев, отсутствие механизмов защиты имущественных прав мигрантов и недостаточное использование международ- но-правовых средств защиты непосредственно мигрантами определило необходимость исследования способов реализации конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца.

4

В целом проблема вынужденной миграции, а также надлежащее ее правовое регулирование имеют существенное значение и приобретают все большую актуальность не только для выполнения международных обязательств нашего государства перед мировым сообществом, но и обеспечения национальных, экономических, политических и иных интересов государства, необходимых для развития и укрепления российского государства на современном этапе.

Проблемы реализации правового статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации являются предметом исследования значительного количества ученых. В этой связи увидели свет ряд работ, освещающих теоретико-правовой и конституционно-правовой аспекты, а также зарубежный опыт касательно беженцев и вынужденных переселенцев. При этом слабо изучена и разработана историко-правовая составляющая статуса беженцев и вынужденных переселенцев как в Российской Федерации, так и на международном уровне, практически отсутствуют предложения по совершенствованию как правовой базы, так и организационной составляющей, связанной с определением правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации и его реализации.

5

Г Л А В А I. ПРАВОВАЯ ОСНОВА РЕГУЛИРОВАНИЯ

ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1. Понятие и юридическая природа правового положения отдельных категорий вынужденных мигрантов в международном праве

На современном этапе развития общества и государства особое внимание уделяется международному правовому сотрудничеству в различных сферах общественных отношений, что также касается вынужденной миграции как на межправительственном, так и на государственном уровнях. Миграционные процессы, масштабы которых все более возрастают, становятся одним из факторов внутригосударственной и международной напряженности, оказывают влияние на социально-экономическую и политическую сферу жизни как мирового сообщества в целом, так и отдельных стран. Основными причинами вынужденной миграции являются вооруженные конфликты, политика дискриминации, иностранного вмешательства, преследования, в результате которых создается угроза жизни или свободе человека в стране проживания. В этой связи международное сотрудничество государств является основой решения многих проблем, связанных с вынужденной миграцией, которая является разновидностью миграции населения в целом, с определенным набором характеризующих ее элементов (см. приложение № 2). На современном этапе проблема беженцев воистину приобрела глобальный, общечеловеческий характер. Решение проблем подобного характера невозможно только на региональном уровне или на основе двусторонних договоренностей. Требуется сотрудничество общемирового масштаба, основывающееся на принципах уважения суверенитета государств, полного равноправия, а также добросовестного выполнения государствами принятых на себя международно-правовых обязательств.

В этой связи отдельного внимания заслуживает международное сотрудничество в рассматриваемой сфере, выраженное в принятии и закреплении различного рода нормативно-правовых актов различных международных организаций, регулирующих общественные отношения в сфере вынужденной миграции, в том числе определяющие правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев на международном уровне. При этом из всего многообразия правовых документов в рассматриваемой сфере наибольший интерес представляют лишь некоторые, большинство из которых положены в основу формирования действующего российского законодательства, определяющего правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, что требует особого внимания.

Вопросы международной защиты вынужденных мигрантов и их правового положения являются предметом международного сотрудничества государств уже длительное время. Первой категорией вынужденных мигрантов стали беженцы. Первые беженцы в Европе появились в результате балканской волны 1912-1913 гг., когда состоялся массовый «обмен» населения между Тур-

6

цией и Болгарией – каждая сторона передала другой приблизительно по 50 тыс. человек1. Исторические истоки международно-правового регулирования защиты прав беженцев восходят к Лиге Наций. Понятие «беженец» как правовая новелла появилось в 1921 г. в результате проведенной по инициативе Совета Лиги Наций конференции по вопросу русских беженцев, в рамках которой был поставлен вопрос об определении правового статуса беженцев; организации репатриации и размещения беженцев; проведении работ по оказанию помощи при содействии благотворительных организаций. После чего в августе 1921 г. был решен организационный вопрос об избрании Верховного комиссара по делам беженцев. Годом позже, 5 июля 1922 г., в рамках Лиги Наций Верховным комиссаром по делам беженцев Ф. Нансеном была созвана международная конференция в Женеве, которая решила вопрос о принятии документа о выдаче удостоверений личности беженцам2, которое было подписано 53 государствами и получило позже название Положения о «нансеновских паспортах». Позже, в 1928 году на Женевской конференции были приняты три международных соглашения по проблеме защиты беженцев: о правовом статусе армянских и других беженцев; о распространении на другие категории беженцев определенных мер, принятых в пользу армянских и других беженцев, и о функциях представителей Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев, что фактически положило начало формированию правовой основы глобальной системы международной защиты беженцев.

Отдельного внимания заслуживает Конвенция 1933 года, касающаяся международного статуса беженцев, которая стала моделью будущих международных документов, закрепляющая такие положения, как личный статус беженца, его занятость и социальные права. В соответствии с ней также ограничивалась практика высылки беженцев, в частности, установлено об обязательстве договорившейся стороны не выдворять беженцев, постоянно проживающих в странах и не отказывать им во въезде на свою территорию «путем применения полицейских мер, таких как высылка или отказ в пропуске через границу, если это не диктовалось соображениями национальной безопасности или общественного порядка». Каждое государство приняло на себя обязательство «в любом случае не отказывать во въезде беженцам на границах стран их происхождения», однако указанную Конвенцию ратифицировали только лишь восемь государств3.

Вместе с тем правовое сотрудничество в рамках защиты прав беженцев и иных вынужденных мигрантов вплоть до 1945 года было незначительным, что объяснялось, прежде всего, отсутствием надлежащей материальной и финансовой базы, а также устойчивой системы универсальных и региональных между-

1Рязанцев С.В. История мировых миграций / С.В. Рязанцев и др. Управление миграционными процессами: учебное пособие. - М.: ГУУ, 2003. С. 25.

2Иранпур З.Ф. Проблема защиты прав беженцев: исторические истоки и современность // Миграционное право. 2011. № 1. С. 18.

3Сарашевский Ю.Л. Роль Лиги Наций в формировании права беженцев // Белорусский жур-

нал международного права и международных отношений. 2000. № 1. С. 25.

7

народных договоров в рассматриваемой сфере, в принятии которых государст- ва-участники лишь принимали участие, без последующей их ратификации, что носило отчасти формальный характер.

В период Второй мировой войны ситуация в области вынужденной миграции приобрела наиболее острый характер. Число беженцев и перемещенных лиц в конце войны превысило 21 млн. человек. При этом беженцами являлись лица, которые покинули страну своей гражданской принадлежности в результате определенных обстоятельств (преследований, войны и др.), а перемещенные лица – это лица, насильственно вывезенные во время Второй мировой войны с оккупированных немецкими войсками территорий для использования в качества рабочей силы1.

По окончании Второй мировой войны проблема беженцев в качестве первоочередного вопроса была включена в повестку дня первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г. Были выработаны следующие принципы, которые легли в основу глобальной системы международной защиты беженцев2:

–проблема беженцев носит международный характер;

–никто из перемещенных лиц или беженцев, выразивших возражение против возвращения в страну их происхождения, не может быть насильственно возвращен в страну их происхождения (так была заложена основа базового принципа – принципа невысылки беженцев);

–судьба беженцев и перемещенных лиц станет заботой международного органа или организации, которые должны быть созданы;

–основная задача заключается в поощрении и оказании любой помощи беженцам в целях скорейшего возвращения в страну их проживания.

С принятием Резолюции 62/1 Генеральной Ассамблеи ООН, декабрь 1946 года ознаменовался созданием первого учреждения, а именно Международной организации по делам беженцев, которое всесторонне рассматривало все аспекты международной защиты беженцев, в том числе регистрацию, определение статуса, репатриацию, переселение, правовую и политическую защиту, в деятельности которой участвовало 18 стран, среди них – Великобритания, Франция, Китай, Швейцария, Канада, Австралия, Новая Зеландия. В период с 1947 по 1951 гг. Международной организации по делам беженцев удалось переселить на родину более 1 млн. перемещенных лиц. В 1947-1948 гг. были заключены соглашения между данной организацией и рядом государств (Австралия, Бельгия) об использовании беженцев и перемещенных лиц в качестве неквалифицированной рабочей силы на производстве. При этом Конституцией Международной организации по делам беженцев такие функции не были предусмотрены, что, по мнению многих ученых, указывает на «коммерческий» этап существования данной организации, когда ею выполнялись задачи поставки «дешевых» по стоимости трудовых иммигрантов своим партнерам по

1Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: монография. - М.: Проспект, 2013. С. 27.

2Евтушенко В.И. Правовой статус беженца в Российской Федерации: монография. - Белго-

род: Изд-во БГТУ, 2006. С. 12.

8

соглашениям1. Немаловажным шагом в решении проблем беженцев стало создание в декабре 1949 года координирующего и контролирующего органа ООН

– Управления Верховного комиссара ООН.

При этом несмотря на то, что Международная организация по делам беженцев продолжала осуществлять свою деятельность вплоть до учреждения Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, в Уставе Международной организации по делам беженцев нашло свое отражение наиболее широкое определение понятия «беженец», имевшее существенное значение в дальнейшей деятельности по защите прав указанных субъектов и охватывающее:

–лиц, которые покинули страну, гражданами которой они являются, или прежнее привычное местожительство или лиц, которые находятся вне их пределов, и вне зависимости от того, сохранили ли они свое гражданство, являются жертвами фашистских и нацистских и сотрудничавших с ними режимов;

–лиц, которые находятся вне страны их гражданства или прежнего привычного местожительства и которые в результате событий, последовавших за началом Второй мировой войны, не могут или не хотят пользоваться защитой правительства страны своего настоящего или бывшего гражданства;

–лиц еврейского происхождения или иностранцев, лиц, не имеющих подданства, которые, проживая в Германии и Австрии, оказались жертвами нацистского преследования и были задержаны в одной из этих стран или были принуждены бежать из одной из них и впоследствии были возвращены в одну из них в результате действий неприятеля или обстоятельств войны и которые еще не обосновались прочно в одной из этих стран;

–беспризорных детей, которые являются военными сиротами или родители которых пропали без вести и которые находятся вне страны их происхождения.

Вместе с тем Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев предоставляет свою помощь не только беженцам, но и другим категориям перемещенных и нуждающихся в помощи лиц, поэтому наряду с деятельностью по принятию соответствующих правовых документов, определяющих правовой статус беженцев на международном уровне, отдельное внимание уделялось также и такой категории вынужденных мигрантов, как лица, которые в силу определенных обстоятельств перемещаются внутри страны. Что нашло свое отражение в Заключении Исполнительного Комитета Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев от 1994 года № 75 «Лица, перемещенные внутри страны», где признано, что «Резолюция 48/116, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 20 декабря 1993 г. и вновь подтвердившая поддержку усилий Верховного комиссара «на основе конкретных просьб Генерального секретаря или компетентных главных органов Организации Объединенных Наций и с согласия заинтересованного государства, с учетом взаимодополняемости мандатов и опыта других соответствующих организаций по оказанию гуманитарной помощи и обеспечению защиты лицам, оказавшимся перемещен-

1 Ястребова А.Ю. Международно-правовое регулирование миграции: эволюция, основы, иммиграционные приоритеты Российской Федерации и стран Европейского союза // Международное право и международные организации. 2012. № 1. С. 31.

9

ными внутри их собственной страны, в специфических ситуациях, требующих особого опыта Управления, особенно там, где такие усилия могли бы способствовать предотвращению или решению проблем беженцев», по-прежнему служит надлежащими рамками для участия Верховного комиссара в ситуациях внутреннего перемещения». Вместе с тем проблемы лиц, перемещенных внутри страны, не стали предметом подробного регулирования в международных соглашениях на универсальном уровне. Работа по изучению ситуации, в которой находятся лица, перемещенные внутри в различных регионах мира, велась в ООН. В 1992 г. была учреждена должность Представителя Генерального секретаря ООН по правам указанных лиц, которому была поручена разработка международных стандартов, касающихся перемещения внутри страны1.

Следует отметить, что в отличие от понятия «беженец» в настоящее время в международном праве не существует нормативного определения понятия внутриперемещенных лиц, хотя сегодня, в начале нового тысячелетия, положение перемещенных лиц также остается одной из наиболее острых проблем, стоящих перед человечеством. По мере изменения характера военных действий на протяжении последних десятилетий, когда все больше и больше внутренние конфликты стали заменять собой войны между государствами, количество внутриперемещенных лиц значительно возросло, и они представляют собой в настоящее время вторую по численности группу лиц после беженцев. Численность таких перемещенных внутри страны лиц, по оценкам Специального представителя Управления по делам беженцев, перемещенных внутри страны, составляет около 20-25 млн. человек по меньшей мере в 40 странах мира, примером могут служить местные конфликты в Чеченской Республике, Косово, Боснии и Герцеговине, Сьерра-Леоне, Судане, Шри-Ланке, Колумбии или Афганистане, при которых число лиц, перемещаемых внутри, резко возросло2.

В этой связи разработка определения понятия лиц, перемещенных внутри страны, проходила в рамках Комиссии по правам человека в ходе работы над руководящими принципами по вопросу о перемещении лиц внутри страны, которые были представлены комиссии на ее 54-й сессии в 1998 г. и уже получили определенное признание. Одной из главных причин, побудивших Комиссию начать работу над определением понятия лиц, перемещенных внутри страны, явилась необходимость изучения вопроса о применимости существующих норм международного права в области гуманитарных вопросов защиты беженцев к защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказанию им помощи. В соответствии с разработанными руководящими принципами перемещенными внутри страны считаются «лица или группы лиц, которых вынудили покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности в результате или во

1Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: монография. - М.: Проспект, 2013. С. 25.

2Андриченко Л.В. Международно-правовая защита беженцев и лиц, перемещенных внутри страны // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: сборник статей / под ред. д-ра юрид. наук, проф., акад. РАЕН и ПАНИ В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2004. С. 116.

10