493

средства обеспечения национальной безопасности - технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.

Стратегия национальной безопасности структурно включает:

1. Общие положения. В.А. Литвинов69 дает характеристику этого документа, но с ней можно не согласиться по ряду положений. Он отмечает, например, что созданы предпосылки для укрепления системы обеспечения национальной безопасности, консолидировано правовое пространство. Решены первоочередные задачи в экономической сфере, выросла инвестиционная привлекательность национальной экономики и т.д. С такой оценкой экономической сферы трудно согласиться, т.к. эта сфера базируется на кредитно-денежных технологиях, позволяющих получать прибыли из самого процесса управления, ничем не подкрепленных финансовых операций. По мнению М.А. Гареева, на Россию могут оказывать влияние транснациональные компании, искусственно создавая финансовые и иные кризисные ситуации. Национальные интересы не должны принижаться, иначе ограничиваются возможности экономического развития70. В стратегии эти вопросы не обозначены конкретно, отмечаются под общим направлением - стратегические национальные приоритеты. К тому же, ФЗ «О безопасности» также не содержит этих положений.

2.Современный мир и Россия: состояние и тенденции развития. В этом разделе обозначена тенденция развития мира и России по пути глобализации.

Вкачестве комментария отметим, что несовершенство правовых механизмов создают угрозу обеспечению национальной безопасности и порождают противоречия, ведущие к новой геополитической ситуации. Справедливо отмечает профессор В.А. Литвинов, что в условиях конкурентной борьбы за ресурсы не исключено применение военной силы, которое может нарушить сложившийся баланс вблизи границ Российской Федерации и границ ее союзников71. В РФ необходимо выработать рациональную систему противодействия, оставаясь в рамках международного права.

Приоритетным направлением является сотрудничество с государствамиучастниками Содружества Независимых Государств (СНГ) и Европейским Союзом. Дальнейшее развитие международных отношений с Шанхайской организацией. Предполагается и стратегическое партнерство с США.

3.Национальные интересы Российской Федерации и стратегические приоритеты. Актуальное значение имеют обозначенные в Стратегии национальные

69Литвинов В.А. Основы национальной безопасности России. - М.: ЛЕНАРД, 2011. С. 128-135.

70Гареев М.А. Война и военная наука на современном этапе. Соотношение не военных и военных средств в международном противоборстве и их влияние на развитие вооружения и техники / Доклад представлен для третьего заседания Общественного совета председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации Рогозина Д.О.

(27.03.2013) // http://conjuncture.ru/os_vpk_27-03-2013_3/

71 Литвинов В.А. Основы национальной безопасности России. - М.: ЛЕНАРД, 2011. С. 130. 41

интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу, которые заключаются:

-в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;

-в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;

-в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

По Конституции Российской Федерации Россия - демократическое государство, но это положение лишь провозглашено. Демократия в России на начальной стадии формирования. Российская Федерация не сможет превратиться

вмировую державу, если в стране растет преступность и коррупция, а личные интересы преобладают над государственными.

4. Обеспечение национальной безопасности. Обозначены следующие направления: национальная оборона; государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство.

По содержанию перечисленные направления имеют скорее декларативный характер. Механизмы их реализации не выработаны и не закреплены. Например, противодействие угрозам в сфере культуры предполагает толерантность и самоуважение. О каком самоуважении человека можно говорить, если тысячи граждан РФ не имеют достойного жилья (нарушается конституционное право граждан на жилье); образование строится на коммерческой основе; средний слой населения, имеющий достаточный доход для качественной жизни, составляет около 2%; количество миллиардеров растет, а за чертой бедности остается большая часть населения страны и т.д. В стране нет определенной идеологии, наблюдается низкая правовая культура (правовой нигилизм), падение нравственности в российском обществе продолжается. Толерантность является лишь красивым выражением, в практической жизни общества не имеет должного значения.

В Стратегии отмечается, что «главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере» (п.38). Совершенствование законодательства должно быть не только в принятии новых правовых норм, а главным образом необходимо сосредоточиться на их исполнении и прежде всего представителями органов власти и

42

правоохранительной системы. Невозможно выполнять уже существующие юридические нормы Стратегии национальной безопасности, если борьба с коррупцией, экстремизмом и терроризмом ведется неэффективно, считается нормой нарушение законов представителями государственной власти, не существует личной ответственности чиновников за принятые решения и т.д.

5.Организационные нормативные правовые и информационные основы реализации стратегии. Предполагается обеспечение национальной безопасности РФ при согласованных действиях всех элементов системы, в которой координирующая роль принадлежит Совету Безопасности РФ. Могут рассматриваться на совместных заседаниях Совета Безопасности РФ, Государственного Совета РФ, Общественной палаты РФ с участием других совещательных и консультативных органов комплексные проблемы. Для информационной реализации Стратегии предусматривается развитие системы распределенных ситуационных центров, работающих по единой схеме взаимодействия. Ежегодно Секретарь Совета Безопасности РФ делает доклад Президенту РФ о состоянии национальной безопасности и мерах ее укрепления.

6.Основные характеристики состояния национальной безопасности включают: уровень безработицы; уровень роста потребительских цен; уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень ежегодного вооружения, военной и специальной техники; уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами.

Состояние национальной безопасности по Стратегии оценивается, например, по уровню безработицы. Но можно предположить, что тех мер и действий со стороны государства недостаточно, чтобы эта проблема была решена до 2020 г. К тому же современная Россия следует законам рыночных отношений и находится на начальной стадии своего развития по этому пути, поэтому высокая безработица закономерна.

В российской практике нужно учитывать то, что институциональное обеспечение функционирования рынка Дж. Бьюкенен (лауреат Нобелевской премии) назвал защитой, которая состоит в поддержании порядка, включая не только создание законодательной базы, но и обязательный контроль за тем, как выполняются законы. В современной России правовая база совершенствуется постоянно, но выполнение законов проблематично, что является общей тенденцией в современном государстве. Система контроля и механизмов реализации норм права развиты слабо. Необходимо взять за основу, что государство представляет систему организации власти, а аппарат управляет делами общества.

Состояние национальной безопасности определяется инфляционным коэффициентом и уровнем роста потребительских цен. Если взять за основу тенденции 2013-2015 гг., потребительские цены неуклонно растут, и такая тенденция, вероятно, будет сохраняться в последующие годы, если не изменить экономическую политику в стране. Можно наблюдать, что рыночная экономика в

43

современной России подвержена вмешательству незаконной экономики, которая стремится подчинить легальный бизнес. Еще одной причиной можно считать коррупцию в государственном секторе экономики, которую пока преодолеть невозможно. Особенно на фоне существующих экономических санкций, применимых к России в прошлом году и до сих пор не снятых.

Страна не достигла того уровня, когда защищенность личности, общества

игосударства от внутренних и внешних угроз не позволяет еще обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан. Законодательная база по обеспечению национальной безопасности еще формируется. Характерной особенностью в российском государстве является то, что представители государственных органов власти всех уровней самостоятельно толкуют правовые нормы и их интерпретируют с собственных позиций, что отрицательно влияет на обеспечение национальной безопасности.

Справедливо отмечает В.И. Лутовинов, что решение проблем безопасности - прерогатива государства, которому общество делегирует возможности, права и полномочия, чтобы обеспечить нормальные условия жизнедеятельности каждого индивида72. Стратегия должна ориентироваться на достижения конкретных результатов, а не быть «очередным» документом.

Итак, Стратегия национальной безопасности дополнена и проработана, но, по-прежнему, не лишена формальностей и декларативности. Вызывает сомнение, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года станет мобилизующим фактором развития национальной экономики, улучшения качества жизни населения, обеспечения политической стабильности в обществе, укрепления национальной обороны, государственной безопасности

иправопорядка, повышения конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации.

ВСтратегии недостаточно четко прописаны положения международноправовых норм, без учета которых невозможно обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, т.к. Россия интегрирована в мировое сообщество.

Ставится в Стратегии важная цель – войти в пятерку стран с наибольшим ВВП в ближайшие пять лет. В сложившейся ситуации эта цель вряд ли осуществится, т.к. даже Минэкономразвития не прогнозирует такого стремительного роста отечественной экономики в ближайшие годы.

Положительная сторона Стратегии в том, что в ней выделены социальные приоритеты (повышение качества жизни, наука, здравоохранение и др.). В документе прописано, что Российская Федерация будет проводить прагматичную внешнюю политику, не будет «слепо» следовать по пути гонки вооружений.

Вместе с тем необходимо учитывать, что существующие угрозы национальной безопасности Российской Федерации обусловлены экономической, демографической и культурно-религиозной экспансией сопредельных государств

72 Лутовинов В.И. Основные проблемы и методологические установки разработки стратегии национальной безопасности Российской Федерации / Концептуальные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. - М.: Научная книга. 2008. С. 43.

44

на российскую территорию, а также активизацией деятельности трансграничной организованной преступности и зарубежных террористических организаций.

Рассмотрим более подробно Закон РФ «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ. Этот закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее - безопасность, национальная безопасность), полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации (Глава 1).

Отмечены основные принципы обеспечения безопасности (ст. 2 ФЗ «О безопасности»):

1)соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

2)законность;

3)системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;

4)приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;

5)взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

В анализируемом законе предложено содержание деятельности по обеспечению безопасности (ст. 3):

1)прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;

2)определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

3)правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

4)разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

5)применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

6)разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

7)организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;

8)координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

45

9)финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

10)международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;

11)осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положительная сторона Закона «О безопасности» в том, что содержит основные принципы, содержание и правовую основу обеспечения национальной безопасности, но они не конкретизированы, что создает условия для их субъективной трактовки и использования в практике представителей органов государственной власти, что необходимо учесть при разработке проекта ФЗ «О национальной безопасности РФ».

Закон содержит полномочия федеральных органов государственной власти, функции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности, а также определяет статус Совета безопасности. Основными функциями Совета Безопасности являются:

1)рассмотрение вопросов обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также вопросов международного сотрудничества в области обеспечения безопасности;

2)анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, о социальнополитической и об экономической ситуации в стране, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина;

3)разработка и уточнение стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности;

4)осуществление стратегического планирования в области обеспечения безопасности;

5)рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности;

6)подготовка проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности;

7)организация работы по подготовке федеральных программ в области обеспечения безопасности и осуществление контроля за их реализацией;

8)организация научных исследований по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности.

46

Закон «О безопасности» должен реализовывать и юридически закреплять концептуальные (теоретические) взгляды на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Стрежнев Е.Г.73 справедливо критикует правовую базу обеспечения национальной безопасности в современной России. Например, название закона «О безопасности» не соответствует теории74 и собственно устоявшимся подходам, которые были отражены в Концепции национальной безопасности Российской Федерации75, упраздненной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (далее - Указ № 537). Но прекращение действия официального документа не отменяет существование концепции как «способа понимания, трактовки ка- ких-либо явлений, событий, основополагающую идею какой-либо теории»76. А ведь именно в таком значении формировалась концепция национальной безопасности, начиная с середины 1990-х годов. В 1995 году Государственная дума приняла постановление от 18.10.1995 № 1208-1 ГД «О доктрине национальной безопасности России», в котором выразила крайнюю обеспокоенность состоянием национальной безопасности России, признав сложившееся положение неудовлетворительным77. 13 июня 1996 г. Президент РФ направил Федеральному собранию РФ Послание по национальной безопасности, результатом рассмотрения которого явились проведенные 25 июля 1996 г. парламентские слушания «О концепции национальной безопасности Российской Федерации». Совет Федерации принял в связи с этим постановление от 08.08.1996 № 326-СФ «О Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному собранию», в котором выразил обеспокоенность состоянием уровня национальной безопасности78. Государственная Дума приняла постановление от 25.12.1996 № 966-П ГД «О разработке проекта доктрины национальной безопасности России»3. Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 утверждена, а затем уточнена (Указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24) Концепция национальной безопасности Российской Федерации79, которая просуществовала в данной редакции до 2009 года и сыграла значительную роль в формировании и развитии методологических основ правового регулирования в области национальной безопасности Российской Федерации.

Президент РФ Указом № 537 утвердил Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее — Стратегия)5. Однако вопреки ожиданиям закона «О национальной безопасности» на рассмотрение за-

73Стрежнев Е.Г. Некоторые выводы из анализа проекта федерального закона «О безопасности» // Современное право. 2010. № 11. С. 25-29.

74Общая теория национальной безопасности: учебник / под общ. ред. А.В. Прохожева. 2-е

изд., доп. - М., 2005. - 344 с.; http://szags-gimu-15t.narod.ru/upload_file/met/1/UMK_ Nacionalnaya_bezopasnost.pdf

75СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

76Кондаков Н.И. Логический словарь-справочник. - М., 1975. С. 263. 77 СЗ РФ. 1995. № 44. Ст. 4154.

78Ведомости ФС РФ. 1996. № 25. Ст. 1113. 79 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 92.

47

конодателей вносится проект закона «О безопасности». Теряется первоначально заложенный смысл, а по сути, изменяется сформировавшаяся ранее идеология обеспечения безопасности личности, общества и государства, предполагавшая, что национальная безопасность - это комплексное понятие, содержание которого следует рассматривать во многих аспектах применительно к различным областям общественно-политической жизни через определение жизненно важных интересов страны.

По мнению оппонентов ФЗ «О безопасности», «оправдательная ссылка» на Стратегию при разрешении данного вопроса (раздел 1 Стратегии содержит основные понятия, используемые в ней) несостоятельна, так как Стратегия не имеет юридической силы. «Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности»80. Но излагать порядок действий, меры по обеспечению национальной безопасности и определять базовые понятия в области обеспечения национальной безопасности - принципиально разные вещи. Потому и сам документ (Стратегия) отводит себе иную роль: он «является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства».

Необоснованно в ФЗ «О безопасности» не конкретизируются обозначенные в Стратегии сущность и содержание системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, не раскрываются ее конкретные функции. А ведь с помощью именно этих категорий должна получать в своей основе правовую регламентацию государственная стратегия в области обеспечения безопасности личности и общества, и именно этим целям и должен служить закон. Закон «О безопасности» «определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее - безопасность, национальная безопасность), полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации (далее - Совет Безопасности)» (ст.1).

Но характеризовать предмет деятельности по обеспечению безопасности без установления субъектов этой деятельности не имеет смысла. И даже если исходить из того, что по смыслу закона основным субъектом обеспечения безопасности является государство (глава 2 проекта закона «О безопасности»), общество и личность фактически исключены из этой деятельности. При всех федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих специальные функции в области обороны, государственной безопасности, борьбы с преступ-

80 Российская газета. 2009. 14 мая.

48

ностью, безопасности, работают общественные советы, в соответствии с законодательством граждане привлекаются к охране общественного порядка, защите государственной границы, решают другие вопросы безопасности в интересах государства81.

В законе «О безопасности» отсутствуют нормы, регламентирующие финансирование деятельности по обеспечению безопасности, контроль деятельности по обеспечению безопасности, а также ответственность за неисполнение законоположений.

Многие ученые считают, что в Федеральном законе «О безопасности» говорится не о «национальной безопасности» и не о «государственной безопасности». Отметим, что категория «государственная безопасность» объединяет специфические аспекты противодействия внешним и внутренним угрозам, исходящим преимущественно от иностранных спецслужб и организаций, террористических и иных экстремистских сил внутреннего и международного характера, посягающих на основы конституционного строя, оборонно-промышленный потенциал и элементы национального достояния страны.

81 Стрежнев Е.Г. Некоторые выводы из анализа проекта федерального закона «О безопасности» // Современное право. 2010. № 11. С. 25-29.

49

Глава 4. Коллизии законодательства Российской Федерации о национальной безопасности

Коллизионные нормы имеют специальное назначение. Они предназначены разрешать столкновения между различными нормами, которые по-разному регулируют одни и те же отношения.

Под коллизиями понимается различие норм права, регулирующих одно и то же общественное отношение. Другое понимание состоит в несогласованности содержания норм, устанавливающих одно и то же правило поведения. Под юридическими коллизиями следует понимать противоречие между отдельными нормами, актами, регулирующими одни и те же смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления государственными органами и должностными лицами своих полномочий82. Профессор А.Ф. Черданцев коллизию определяет как конкуренцию норм, имеющих разное содержание, но призванных урегулировать одни и те же фактические ситуации83. Профессор С.С. Алексеев рассматривает коллизионность норм как противоречие, столкновение между отдельными нормами, институтами и нормативными правовыми актами84.

Существует классификация коллизий норм права, включающая:

-темпоральные коллизии (расхождение норм во временных пределах, возникают в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу двух и более норм, содержащих разные правовые предписания);

-пространственные коллизии (обусловлены действием правовых норм в строгих границах);

-иерархические коллизии (несогласованность норм разной юридической

силы);

-содержательные коллизии (возникают между общими и специальными нормами права)85.

В 2005 году Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности на семинаре по теме «Научные основы национальной безопасности Российской Федерации» отмечено: «В российском законодательстве не отражены реальные

идейственные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам и угрозам безопасности Российской Федерации. Требуют уточнения и классификации сферы деятельности государства по обеспечению национальной безопасности. Противоречия, двойное толкование и декларативность положе-

82Морозова Л.А. Теория государства и права. Изд-е 3-е допол. и перераб. – М.: Эксмо, 2009. С. 344.

83Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике: монография. - М.: Норма, 2012. С. 297.

84Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия. Опыт комплексного исследования. -

М., 1999; http://www.libros.am/book/read/id/278997/slug/pravo---azbuka-teoriya-filosofiya-opyt-

kompleksnogo-issledovaniya-1

85 Морозова Л.А. Теория государства и права. Изд-е 3-е допол. и перераб. – М.: Эксмо, 2009.

С. 345-346.

50