499

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Орловский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации

имени В. В. Лукьянова»

О. В. Беляева, Ю. Г. Беляева

ОГРАНИЧЕНИЯ ОСНОВНЫХ ПРАВ И СВОБОД СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Методические рекомендации

Орел ОрЮИ МВД России имени В. В. Лукьянова

2015

УДК 351

ББК 67.99(2)116.1

Б44

Рецензенты:

Е. Н. Хазов, доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя

Л. Н. Госсельбах, начальник правового отдела УМВД России по Орловской области

Беляева О. В.

Б44 Ограничения основных прав и свобод сотрудников полиции современной России : методические рекомендации / О. В. Беляева, Ю. Г. Беляева. – Орел : ОрЮИ МВД России имени В. В. Лукьянова,

2015. – 100 с.

Данные методические рекомендации раскрывают правовые основы ограничений основных прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, основания и пределы законодательного ограничения прав и свобод сотрудников полиции современной России, их классификацию по различным основаниям, а также правоприменительную практику реализации подобных ограничений.

Методические рекомендации применимы в деятельности органов внутренних дел, преподавателей, слушателей, курсантов высших учебных заведений МВД России.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 351

ББК 67.99(2)116.1

© ОрЮИ МВД России имени В. В. Лукьянова, 2015

2

3

Введение

Вопросы обеспечения дисциплины, законности и правопорядка, а также проблемы противодействия коррупции занимают одно из центральных мест в деятельности МВД России. По данным Департамента собственной безопасности МВД России, за 7 месяцев 2014 г. сотрудниками органов внутренних дел совершено 1943 преступления, что на 17 % больше аналогичного периода прошлого года.

Анализ зарегистрированных правонарушений, совершенных сотрудниками органов внутренних дел показал, что в первом полугодии 2014 года в МВД России достигнуты положительные результаты по снижению уровня преступности в 37 территориальных органах МВД России на региональном уровне, в том числе в УМВД России по Орловской области в 4, 5 раза.

Вместе с тем общее число сотрудников, подвергнутых ответственности увеличилось на 4 %1.

Таким образом, в настоящее время как никогда актуальна проблема укрепления законности в служебной деятельности сотрудников и служащих системы МВД России, поскольку как раз от уровня законности зависит успех в деле противодействия коррупции, а также улучшения служебной дисциплины среди сотрудников органов внутренних дел.

Регламентируя правовое положение сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, порядок поступления и прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила (требования), что обусловлено целью обеспечения поддержания высокого уровня осуществления службы, задачами и принципами ее организации и функционирования, особенностями профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности службы в органах внутренних дел Российской Федерации.

Пределы законодательного ограничения государственно-властных субъектов это один из принципов организации ее деятельности в границах правового государства и юридическое средство законодательного регулирования. А также правовые ограничения можно рассматривать как метод и режим отправления своих функций государственно-публичной властью.

В Российской Федерации положения, касающиеся ограничений конституционных прав и свобод государственных служащих, конкретизируются нормами значительного количества законодательных актов, регулирующих порядок прохождения того или иного вида государственной службы. К ним относятся федеральные законы от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О

1 Официальный сайт МВД России. URL: https://mvd.ru (дата обращения: 12.11.2014).

4

полиции»1, от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2, от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»3, от 26.06.1992

№3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»4, от 21.07.1997

№114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»5 и др. Особую детализацию эти нормы получили в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»6, от 30 ноября 2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел»7.

Приоритет прав человека, их утверждение в качестве высшей ценности невозможны без обязанности государства не только признавать, но и неукоснительно их соблюдать и защищать. Это предъявляет особые требования к государственным служащим, в том числе и к сотрудникам органов внутренних дел, уровню их профессиональной подготовки, к их практической деятельности по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов. Устанавливая ограничения для лиц, находящихся на службе в органах внутренних дел, государство руководствуется осознанием того, что его политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого члена общества, признание и уважение прав человека, что является гарантией укрепления благополучия и безопасности самого государства.

Положения российского законодательства, касающиеся ограничений конституционных прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, как государственных служащих, соответствуют установлениям ограничений прав и свобод, связанных с государственной службой на международном уровне.

1О полиции: Федер. закон Рос. Федерации от 07.02.2011 № 3-ФЗ : в ред. от 03.02.2014 // Рос. газ. 2011. 10 февр.

2О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 17.01.1992 № 2202-1: в ред. от 02.04.2014 // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. 1992. № 8, ст. 366.

3О статусе военнослужащих: Федер. закон Рос. Федерации от 27.05.1998 № 76-ФЗ: в ред. от 03.02.2014 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22, ст. 2331.

4О статусе судей в Российской Федерации: Закон Рос. Федерации от 26.06.1992 № 3131-1: в ред. от 25.11.2013 // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Рос. Федерации. 1992. № 30, ст. 1792.

5О службе в таможенных органах Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 21.07.1997 № 114-ФЗ: ред. от 25.11.2013 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3586.

6О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ: в ред. от 02.04.2014 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

7О службе в органах внутренних дел [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 30.11.2011 № 342-ФЗ: в ред. от 21.03.2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5

Так, например, согласно п. 8 Международного кодекса государственных должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г., «государственные должностные лица, в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями, выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и (или) иждивенцев»1. Всеобщая декларация прав человека 1948 г., допускает ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно «с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других людей и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»2.

Кроме того, вопросы правомерности ограничения прав и свобод государственных служащих нашли своѐ отражение в этических международных стандартах служебного поведения госслужащих, изложенных в документах Организации Объединѐнных Наций и Совета Европы, таких как Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка3, Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка4 и др.

Основания и пределы законодательного ограничения прав и свобод государственных служащих в Российской Федерации можно классифицировать по различным основаниям и выражены они могут быть в форме запрета, обязанности, ограничения, требования, юридической ответственности.

Безусловно, основополагающим актом, имеющим высшее юридическое значение, является Конституция Российской Федерации.

Конституция РФ содержит нормы, закрепляющие не только ограничения прав граждан, но и конституционно-правовые пределы и ограничения в сфере государственно-публичной власти, тем самым занимая особое место в правовом поле России. Сегодня наибольшее значение для общест-

1Международный кодекс поведения государственных должностных лиц [Электронный ресурс]: принят 12.12.1996 Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2Всеобщая декларация прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН

10.12.1948 // Рос. газ. 1995. 5 апр.

3Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка: принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международная защита прав и свобод человека: сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 319, 325.

4Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка [Электронный ресурс]: приняты 24.05.1989 Резолюцией 1989/61 на 15-ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6

ва в сфере государственной власти имеет проблема возникновения конфликта интересов у сотрудников органов внутренних дел. Проблема конфликта интересов весьма актуальна как для сотрудников, так и для государственных служащих органов внутренних дел.

Следует отметить, что понятие конфликта интересов не тождественно понятию коррупции, вместе с тем не вызывает сомнений, что неадекватное управление разрешением конфликта между личными интересами и государственными обязанностями должностных лиц органов внутренних дел моет порождать коррупцию.

7

§ 1. Общая характеристика ограничений основных прав и свобод сотрудников органов внутренних дел

как государственных служащих Российской Федерации

Постоянный интерес юридической науки к вопросам ограничения прав и свобод человека гражданина обусловлен как персоноориентированной стратегией развития государства (ст. 2 Конституции Российской Федерации1), так и поиском новых методологических решений проблемных вопросов данной сферы.

Универсальным регулятором отношений между личностью, обществом и государством выступает право в объективном смысле (нормы права). В теории права, об ограничениях говорят в совокупности с прилагательным «правовой». Так, правовое ограничение определяют в качестве правового сдерживания незаконного деяния, которое создает условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; установленных в праве границ, в пределах которых лица должны действовать; исключения определенных возможностей в их деятельности2.

Применительно к органам государственной власти и государственным служащим правовые ограничения имеют следующие характерные черты:

-находятся в пределах действия правовых норм;

-при воздействии негативными юридическими средствами, такими как наказания, запреты, обязанности, приостановления и др., сужают правовые пределы;

-официально юридически оформлены и обеспечены мерами государственного принуждения;

-вызывают неблагоприятные условия для реализации личных интересов государственных служащих, сужают известный простор деятельности, однако при этом достигают социально полезных целей для общества личности и государства;

-в основном реализуют охранительную функцию;

-в связи с тем, что правовые ограничения изменяют объем прав государственных служащих, то и правовой статус служащего находится в динамике.

Согласно приведенным характерным чертам, предложим следующее определение. Правовые ограничения – это нормативно-определенные и обеспеченные мерами государственного принуждения юридические сред-

1Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993: с учетом поправок, внесенных законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ // Рос. газ. 1993.

25дек.; 2009. 21 янв.

2См.: Общая теория государства и права: академический курс в трех томах / отв. ред. М. Н. Марченко. М.: Норма, 2007. С. 362.

8

ства, сужающие объем прав и свобод государственных служащих в форме ограничения дозволений, запретов, обязанностей, увеличения требований, привлечения к юридической ответственности, для достижения социально полезных целей, а также для достижения эффективности деятельности и предупреждения неправомерных действий государственных служащих в ходе реализации их полномочий.

Аксиологически характер границ деятельности органов государственной власти и их должностных лиц обусловлен свойствами социальных ограничений, которые буквально пронизывают общественный порядок, составляют его каркас, придают общественному устройству качества стабильности, организованности, безопасности1.

Пределы и ограничения прав и свобод выступают критериями, разграничивающими эффективность и в противоположность дефектность деятельности государственных служащих.

Представляется вполне закономерным и то, что важность ограничений прав государственных служащих вытекает не только из особенностей правового статуса служащего, но и из нравственной природы самих ограничений. Такие моральные идеи как равенство, справедливость, права человека, достоинство личности, безусловно, играют роль ограничителей всевластия государства2. Преобразовываясь в юридическую форму выражения, моральные нормы приобретают статус правовых принципов, важность которых усиливается за счет ограничительного потенциала права. При этом обосновывая характеристики права и его ограничительный потенциал, следует учитывать и цели, заложенные в самом праве, такие как уважение чести и достоинства личности, обеспечение ее свободы, а также достижение справедливости и др. Для достижения указанных целей государством должны использоваться и соответствующие правовые средства. Одним из таких правовых средств и является ограничение прав государственных служащих.

Таким образом, ограничение выступает одним из средств правовой политики государства, направленной на поддержание правопорядка, стабильность и законности, а также обеспечения правовой свободы и достижения справедливости в обществе.

Говоря о правовой политики государства, уместно привести определение, данное профессором А. В. Малько: «Правовая политика – это науч- но-обоснованная, последовательная и системная деятельность государст-

1Милушева Т. В. Пределы и ограничения государственной власти (теоретико-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.

2См.: Лейст О. Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. М., 2002. С. 177; Гусейнов А. А. Сослагательное наклонение морали // Вопросы философии. 2001. № 5. С. 3-33; Цыбулевская О. И. Нравственные основания современного российского права. Саратов, 2004; Мишина И.Д. Нравственные ценности в праве: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

9

венных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности»1.

Вэтой связи, считаем, что правовые ограничения представляют собой определенную систему юридических правовых средств и способов воздействия на органы государственной власти и их должностных лиц, с целью упорядочения их деятельности, повышения функциональной эффективности государственного аппарата, повешения профессионализма государственных служащих, исследования новых аспектов и проблем государственной службы современной России.

Выступая частью правовой системы и в целом системы права, проявляется весомый характер правового ограничения деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Адекватность ограничений прав государственных служащих, а также избежание произвольных и неоправданных ограничений в правовом регулировании деятельности государственных служащих способствуют эффективности в их организации и деятельности.

Исследуя пределы и ограничения конституционных прав и свобод государственных служащих, в том числе и сотрудников органов внутренних дел можно использовать системный анализ, позволяющий учесть обобщенную характеристику объекта исследования, обладающего сложноорганизованной внутренней структурой.

Вкачестве объекта исследования в данном случае выступают сами пределы и ограничения прав служащих. В философских и социологических исследованиях пределы и ограничения практически не разграничиваются. В этой связи представляется вполне возможным данные понятия использовать как синонимы, ведь правовые пределы также как и правовые ограничения ставят определенные рамки действий государственных служащих, сужая их права и возможности до юридического и социально необходимого состояния.

При исследовании инструментального предназначения правовых ограничений, принимая во внимание их регулятивное предназначение, следует учесть следующие аспекты.

Первый аспект, правовые ограничения выступают внешними факторами, влияющими на интересы субъектов правоотношений. Так, например, основу правового ограничения прав государственных служащих составля-

ют взаимодействующие между собой внешние юридические условия

1 Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010. С. 26.

10