493

своими юридическими обязательствами по международному праву; они будут, кроме того, учитывать должным образом и выполнять положения Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Применение вышеперечисленных принципов способствует развитию сотрудничества между государствами, предотвращению конфликтов в мире в сфере международной безопасности.

Представляет интерес Хартия Европейской безопасности (Стамбул, 19 ноября 1999 года)56 по вопросам верховенства закона и борьбы с коррупцией. Для Российской Федерации актуальность этой проблемы очевидна и совершенствование правовой базы по этому вопросу должно происходить в тесном контакте с международным сообществом.

Признается, что коррупция представляет собой большую угрозу общим ценностям ОБСЕ. Она порождает нестабильность и затрагивает многие аспекты безопасности, экономического и человеческого измерений. Государстваучастники обязуются наращивать свои усилия по борьбе с коррупцией и порождающими ее условиями, а также содействовать формированию позитивной основы для надлежащей практики государственного управления и должностной порядочности. Они будут лучше использовать существующие международные инструменты и оказывать взаимную помощь в борьбе с коррупцией. В рамках своих усилий по утверждению верховенства закона ОБСЕ будет взаимодействовать с НПО, которые борются за формирование атмосферы единодушного неприятия обществом и деловыми кругами коррупции.

В этом документе в п. 44 обозначена «Деятельность, связанная с полицейскими функциями». Такая деятельность включает:

-полицейский мониторинг, в том числе с целью недопущения таких действий со стороны полиции, как дискриминация по религиозному и этническому признакам;

-подготовку полицейских кадров, которая, среди прочего, могла бы включать следующие задачи:

-повышение оперативно-тактического потенциала местных полицейских служб и реформирование военизированных сил;

-освоение новых, современных форм полицейской работы, таких как взаимодействие с населением на местном уровне, борьба с распространением наркотиков, коррупцией и терроризмом;

-создание полицейской службы, объединяющей в своем составе представителей разных этнических групп и (или) вероисповеданий и способной заслужить доверие всего населения;

-обеспечение в целом уважения прав человека и основных свобод. Поощряется оснащение полицейских служб, сотрудники которых осваи-

вают такие новые формы работы, соответствующим современным оборудова-

56 Хартия Европейской безопасности (Стамбул, 19 ноября 1999 года) // http://www.osce.org/ru/mc/39573?download=true; http://kazakhstan.news-city.info/docs/sistemsh/ dok_oeyfab.htm

31

нием. Кроме того, ОБСЕ рассматривает варианты и условия своего участия в правоохранительной деятельности.

В современном мире необходимо развитие независимых судебных систем, играющих ключевую роль в предоставлении правовой защиты от нарушений прав человека, а также должны оказываться консультационные услуги и помощь в реформировании пенитенциарной системы. ОБСЕ совместно с другими международными организациями прилагает усилия для создания политических и правовых условий, позволяющих полиции выполнять свои задачи в соответствии с принципами демократии и верховенства закона.

Таким образом, Хартия способствует упрочению безопасности в ХХI веке всех государств-участников. Создаются новые подходы и инструменты для обеспечения свободы, демократии и безопасности в мире. Хартия закрепила роль ОБСЕ как общеевропейской организации безопасности, призванной обеспечивать мир и стабильность в своем регионе. Данный международный документ является источником права, применяемого в современной России по вопросам обеспечения национальной безопасности.

Рассмотрим уровень национального законодательства в Российской Федерации. Правовую базу обеспечения национальной безопасности составляют: Конституция Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности, законы Российской Федерации «О безопасности», «Об обороне», Договор об общественном согласии, Военная доктрина Российской Федерации, другие нормативные акты Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации.

К нормативным документам относятся уставы организаций и объединений по вопросам обеспечения национальной безопасности. К источникам права можно отнести и неписаные законы, выраженные в традициях, обычаях, менталитете граждан, которые проявляются в моральных, социокультурных и других нормах.

Ведущая роль в выработке законодательных норм принадлежит Государственной Думе, Совету Федерации, Президенту РФ (имеет право издавать указы и обладает правом законодательной инициативы), законодательным органам власти субъектов Российской Федерации.

При формировании правовой основы обеспечения национальной безопасности России основная роль принадлежит Конституции РФ (1993 г.), которая утверждает, что защита прав и свобод и законных интересов личности - одна из главных и приоритетных задач демократического государства и гражданского общества. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (п.1 ст. 17). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием

32

(ст. 18). Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 46). Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52). В ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации указано на ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения безопасности государства. Ограничения применяются в режимах закрытого административно-территориального образования, экономической зоны, оборота оружия, взрывчатых веществ, Государственной границы Российской Федерации и т.д. Обеспечение при этом законности позволяет избегать необоснованного установления ограничений, а также предотвращать применение методов и способов правового регулирования, не адекватных данному конкретному режиму, выходящих за рамки той или иной формы правового режима. Важнейшей гарантией от таких неправомерных действий выступает Закон «О безопасности», предусматривающий прокурорский надзор за законностью деятельности органов обеспечения безопасности. Обеспечение законности как равенства людей перед законом признается основным для обеспечения национальной безопасности57.

К конституционным интересам нации относят закрепленные в нормах Конституции РФ блага и ценности, например, единство экономического пространства, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, идеологическое многообразие, баланс интересов личности, общества и государства и др.

Юридическое обеспечение национальной безопасности предполагает наличие субъектов юридической деятельности и необходимых для нее средств. Так, именно права и свободы человека и гражданина определяют содержание законов, их применение, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции).

В научной литературе признано понятие конституционной законности, введение которого повышает ценность конституционных норм и роли Конституции в регулировании общественных отношений. От реализации конституционной законности по вопросам обеспечения верховенства Конституции РФ, суверенитета народа, территориальной целостности, развития демократии, политической стабильности, совершенствования национальных и федеративных отношений, решительной борьбы с бюрократизмом и коррупцией зависит дальнейшая судьба страны.

При анализе правового обеспечения национальных интересов, где основополагающее значение имеет соблюдение норм Конституции РФ, состояние развития конституционных процессов, прослеживается взаимозависимость права и национальной безопасности.

57 Кузнецов В.Н. Социология безопасности. - М., 2003. С. 287.

33

Критическую оценку Конституции Российской Федерации по вопросам обеспечения национальной безопасности дал А.А. Тер-Акопов58, в частности, им утверждается, что термин «безопасность» упомянут в ряде статей, но само явление безопасности не получило конституционного статуса как одной из социальных и юридических категорий (в ч. 1 ст. 37 Конституции РФ речь идет о производственной безопасности; в ч. 3 ст. 55 - о безопасности государства; в ч. 1 ст. 56 - о безопасности граждан; в п. «м» ст. 71 - о военной безопасности; в п. «б», «д» ч. 1 ст. 72 соответственно - об общественной безопасности и об экологической безопасности; в ч. 1 ст. 98 - о безопасности людей; в п. «д» ч. 1 ст. 114

-о государственной безопасности).

Вст. 55 Конституции РФ предусматривается защита нравственности: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Это единственная статья в Конституции. По мнению Е.Е. Румянцевой, целесообразно ставить вопрос о доработке Конституции именно с позиций необходимости дальнейшего нравственного развития страны59. Выделены шаблоны понимания обеспечения национальной безопасности – цели и соответствующая им система мер, осуществляемых компетентными органами государственного управления на основе законодательства. Определения размыты, т.к. должно содержать конкретную формулировку цели по вопросам политики обеспечения национальной безопасности. Например, аграрная политика призвана обеспечить продовольственную безопасность, финансовая - финансовую безопасность, экономическая - экономическую безопасность. Если использовать ни к чему не обязывающие, формально шаблонные, неконкретные формулировки, то все эти три политики – система мер государства, направленных на выполнение целей. Это недостаток российского законодательства в области определения понятия «политика»60.

Важную роль в развитии обеспечения национальной безопасности в России (конец ХХ - начало ХХI вв.) сыграл юридический документ - Концепция Национальной безопасности Российской Федерации, который утратил юридическую силу61, но заложенные в этом документе положения могут учитываться при разработке современной законодательной базы в этой сфере. Эта концепция отражала совокупность официально принятых взглядов на цели и государ-

58 Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в Российской Федерации (Основы концепции) // Государство и право. 2001. № 9. С. 11-18.

59Румянцева Е.Е. Коррупция. Война против людей, свободы и демократии. - М.: ИНФРА-М, 2010. С. 95-96.

60Там же, С. 96-97.

61Концепция национальной безопасности. Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Документ утратил силу с 12 мая 2009 года в связи с изданием Указа Президента РФ от 12.05.2009 № 537 (ред. от 01.07.2014) «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25683/#c7; СПС «КонсультантПлюс». 2015.

34

ственную стратегию для обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей. По этому документу Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Концепция) - это система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации. Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.

Отметим наиболее актуальные правовые положения, которые сыграли важную роль для дальнейшего совершенствования правовой базы в современной России. Этот документ включал разделы: « Россия в мировом сообществе», «Национальные интересы России», «Угрозы национальной безопасности РФ», «Обеспечение национальной безопасности РФ». Можно утверждать, что Концепция сыграла огромную роль в области обеспечения национальной безопасности и для ее развития. В ней отражены важные положения, которые не потеряли свою актуальность. Рассмотрим некоторые из них.

В первом разделе «Россия в мировом сообществе» были обозначены две взаимоисключающие тенденции, имеющие место и в настоящее время. «Первая тенденция проявляется в укреплении экономических и политических позиций значительного числа государств и их интеграционных объединений, в совершенствовании механизмов многостороннего управления международными процессами. При этом все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы. Россия будет способствовать формированию идеологии становления многополярного мира на этой основе. Вторая тенденция проявляется через попытки создания структуры международных отношений, основанной на доминировании в международном сообществе развитых западных стран при лидерстве США и рассчитанной на односторонние, прежде всего военно-силовые, решения ключевых проблем мировой политики в обход основополагающих норм международного права». В Концепции указывалось, что во многих странах, в том числе в Российской Федерации, резко обострилась проблема терроризма, имеющего транснациональный характер и угрожающего стабильности в мире, что обусловливает необходимость объединения усилий всего международного сообщества, повышения эффективности имеющихся форм и методов борьбы с этой угрозой, принятия безотлагательных мер по ее нейтрализации62.

Во втором разделе было дано понятие «Национальные интересы России», представленные как совокупность сбалансированных интересов личности, об-

62 Концепция национальной безопасности. Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2.

35

щества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти63. К ним относятся:

1.Президент РФ в пределах своих конституционных полномочий руководит органами и силами обеспечения национальной безопасности в различных сферах (формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные органы и силы обеспечения национальной безопасности; выступает с посланиями, обращениями и директивами по проблемам национальной безопасности).

2.Палаты Федерального Собрания РФ формируют законодательную базу

всфере национальной безопасности.

3.Правительство РФ обеспечивает выполнение целевых федеральных программ, планов и директив в сфере обеспечения национальной безопасности; осуществляет меры по обеспечению финансовыми и материальными ресурсами сил, средств и органов национальной безопасности РФ.

4.Совет Безопасности РФ на основе рассмотрения стратегических проблем внутренней, внешней и военной политики РФ разрабатывают рекомендации и предложения по осуществлению стратегии и текущей политики обеспечения национальной безопасности; координирует деятельность системы обеспечения национальной безопасности РФ по разработке стратегии в области внешней, внутренней и военной политики, военно-технического сотрудничества и информационной безопасности; контролирует реализацию федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ стратегии и текущей политики в этих областях. Совет безопасности несет ответственность перед Президентом РФ за своевременное выявление угроз национальной безопасности РФ, за подготовку оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и разработку основных направлений стратегии обеспечения национальной безопасности РФ. В случае возникновения непосредственной угрозы национальной безопасности РФ Совет Безопасности вырабатывает необходимые предложения для принятия соответствующих решений.

5.Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, на которые возлагаются обязанности выполнения решений Президента РФ, Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, федеральных программ, планов и директив в области обеспечения национальной безопасности64.

В этом разделе говорилось об интересах личности, общества и государства. «Интересы личности состоят в реализации конституционных прав и свобод,

вобеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина. Интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согла-

63См.: там же.

64Конституционное право России. Энциклопедический словарь. - М.: Юрид. лит-ра., 2002.

С. 155-156.

36

сия, в духовном обновлении России. Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества». Отметим, что важнейшие составляющие национальных интересов России - это защита личности, общества и государства от терроризма, в том числе международного, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий, а в военное время - от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий65.

Втретьем разделе «Угрозы национальной безопасности РФ» отмечается, что состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны. Серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации представляет терроризм. Международным терроризмом развязана открытая кампания в целях дестабилизации ситуации в России.

Вдокументе особо указывается, что усиливаются угрозы национальной безопасности Российской Федерации в информационной сфере. Серьезную опасность представляет собой стремление ряда стран к доминированию в мировом информационном пространстве, вытеснению России с внешнего и внутреннего информационного рынка; разработка рядом государств концепции информационных войн, предусматривающей создание средств опасного воздействия на информационные сферы других стран мира; нарушение нормального функционирования информационных и телекоммуникационных систем, а также сохранности информационных ресурсов, получение несанкционированного доступа к ним.

Обозначены многие проблемы, в числе их, например, активизация деятельности на территории Российской Федерации иностранных специальных служб и используемых ими организаций. Также отметим, при ослаблении правового контроля за ситуацией в стране, сращивании отдельных элементов исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновении их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроводящими сетями требуется ряд мер. Например, совершенствование законодательства по вопросам национальной безопасности страны и разработка правового механизма реализации целого комплекса мер в этой сфере просто необходимы.

65Концепция национальной безопасности. Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

37

В четвертом разделе «Обеспечение национальной безопасности РФ» были определены основные задачи в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации:

своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации;

реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз;

обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства;

подъем экономики страны, проведение независимого и социально ориентированного экономического курса;

преодоление научно-технической и технологической зависимости Российской Федерации от внешних источников;

обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод;

совершенствование системы государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства Российской Федерации, формирование гармоничных межнациональных отношений, укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества;

обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными организациями;

обеспечение равноправного и взаимовыгодного сотрудничества России прежде всего с ведущими государствами мира;

подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства;

укрепление режима нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки;

принятие эффективных мер по выявлению, предупреждению и пресечению разведывательной и подрывной деятельности иностранных государств, направленной против Российской Федерации;

коренное улучшение экологической ситуации в стране.

Таким образом, Концепция национальной безопасности определяла систему национальных интересов страны:

-интересы личности состоят в реальном обеспечении конституционных прав и свобод, личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном, интеллектуальном развитии;

-интересы общества включают упрочение демократии, достижение и поддержание общественного согласия, повышение созидательной активности населения и духовное возрождение России;

-интересы государства состоят в защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в установлении политиче-

38

ской, экономической и социальной стабильности, в безусловном исполнении законов и поддержании правопорядка, в развитии международного сотрудничества на основе партнерства66.

Однако этот документ подвергся критике. Некоторые ученые считали, что теоретические основы разрабатывались под влиянием либеральной идеологии с использованием проамериканской, что обусловило соответствующую направленность и содержание важных проблем, подход к их пониманию и решению. Концепция имела декларативный характер, в которой слабо проработаны правовые вопросы.

Профессор В.И. Лутовцев67 считает, что концепция игнорировала реальную действительность, особенно в плане нерешенности проблем российского общества и государства на рубеже тысячелетий, что соответственно выражается в слабой проработанности раздела «Обеспечение национальной безопасности РФ».

Концепция национальной безопасности имела недостатки, но сыграла свою положительную роль, определяя интересы личности, государства и общества. Положения Концепции разработаны на основе международного права, что соответствует Конституции РФ, определяющей в статье 15 приоритет норм международного права и международных договоров над национальным законодательством. Россия - часть мирового сообщества, а использование в современных российских документах международно-правовых норм по обеспечению национальной безопасности имеет большое значение и существенно расширяет возможности, например, по защите прав и свобод гражданина и человека. С этой стороны Концепция имела положительное значение, но можно согласиться с тем, что практически отсутствуют правовые положения, определяющие выполнение конкретных задач и функций по обеспечению национальной безопасности соответствующими органами государственной власти, министерствами и ведомствами.

Для дальнейшего совершенствования правовых основ по обеспечению национальной безопасности разработана и действует Стратегия национальной безопасности РФ. Название предопределяет «избавление от многих недостатков и условностей, особенно в плане целенаправленной реализации, последовательного и системного осуществления продуманной, тщательно разработанной стратегии, ориентированной на достижение конкретных результатов»68. Однако принятая и действующая Стратегия национальной безопасности не оправдала ожиданий. Слабо отражены правовые положения, определяющие выполнение

66 Конституционное право России. Энциклопедический словарь. - М.: Юрид. лит-ра., 2002.

С. 155.

67Лутовинов В.И. Основные проблемы и методологические установки разработки стратегии национальной безопасности Российской Федерации / Концептуальные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. - М.: Научная книга. 2008. С. 42-43.

68Цит. по: Лутовинов В.И. Основные проблемы и методологические установки разработки стратегии национальной безопасности Российской Федерации / Концептуальные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. - М.: Научная книга. 2008. С. 43.

39

конкретных задач и механизмы по обеспечению национальной безопасности органами власти.

Указом Президента РФ № 537 от 12 мая 2009 г. «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» в целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, организаций и граждан РФ в сфере обеспечения национальной безопасности утверждена Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации - это публичный документ, имеющий общенациональный характер. Это базовый документ по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в ней излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства (п. 4 Стратегии национальной безопасности).

Положительной стороной является то, что в общих положениях Стратегии юридически закреплены основные понятия:

национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства;

национальные интересы Российской Федерации - совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства;

угроза национальной безопасности - прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства; стратегические национальные приоритеты - важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее

независимости и территориальной целостности; система обеспечения национальной безопасности - силы и средства обес-

печения национальной безопасности; силы обеспечения национальной безопасности - Вооруженные Силы Рос-

сийской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации;

40