493

зовым параметрам, как вектор развития, социальный идеал, национальные интересы и пр., сложно определить, какие угрозы и вызовы национальной безопасности действительно существуют, а какие являются мифом или предрассудками, унаследованными от прошлого или порожденными настоящим»13. С таким утверждением можно согласиться, но существуют и другие важные факторы, связанные с международной безопасностью.

В научной литературе национальная безопасность трактуется как состояние защищенности национальных интересов от внешних и внутренних опасностей и угроз, обеспечивающее надежное существование, конкурентоспособность и прогрессивное развитие личности, общества и государства. Такая трактовка понятия «национальная безопасность» позволяет выделить два главных направления ее обеспечения: а) защиту от угроз и опасностей; б) создание условий надежного существования и прогрессивного развития. Первое предполагает создание и функционирование системы противодействия адекватной угрозам и опасностям, второе - деятельность по созданию и накоплению материального и других потенциалов и их использованию для реализации национальных интересов14.

Национальная безопасность рассматривается как:

1)совокупность деятельности субъектов по ее обеспечению;

2)совокупность ценностей, важных для личности, государства и общества);

3)результат деятельности, воплощенный в человеке, в обеспечении его дальнейшего развития.

Национальная безопасность отражает состояние, при котором обеспечивается приемлемый риск для людей, при этом для нарушения их жизнедеятельности необходимы дополнительные воздействия.

Выделяются особенности национальной безопасности в Российской Федерации:

- это специфика отношений Российской Федерации с государствами СНГ, Грузии и Балтии;

- это утверждение и формирование российской государственности после распада СССР, связанные с внутренней нестабильностью, с социальной несправедливостью, финансовой дестабилизацией и др.

Согласно «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.

Существуют и другие определения национальной безопасности, например, как «национальная безопасность» – это состояние, при котором в государстве защищены национальные интересы страны в широком их понимании, включающем политические, социальные, экономические, военные, экологиче-

13Сергунин А.А. Проблемы национальной и международной безопасности в российской теории международных отношений // Вестник Московского университета. 2004. № 2. С. 3.

14Ницевич В.Ф. Национальная безопасность: учебно-методическое пособие. - Орел: РАГС. 2004. С. 15.

11

ские аспекты, риски, связанные с внешнеэкономической деятельностью, а также духовные и интеллектуальные ценности народа15.

ВСтратегии национальной безопасности16 юридически закреплено понятие «национальная безопасность» как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

Национальная безопасность – это система взаимодействующих элементов

–государства и граждан, создающих систему обеспечения безопасности для противодействия угрозам, которые повышают риски при достижении национальных целей, препятствуя удовлетворению национальных интересов17.

Как отмечают профессор А.Г. Залужный и В. Данилейко18, динамичные изменения мировой геополитической ситуации, международное положение России и условия ее внутреннего развития, активизация международного терроризма, негативные факторы социально-экономического развития страны, новые тенденции в обострении угроз интересам граждан, обществу и государству ставят перед всеми органами государственной власти актуальную задачу разработки эффективных мер, направленных на практическое разрешение ключевых проблем обеспечения национальной безопасности.

Для предотвращения угроз национальной безопасности согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537, предстоит обеспечить социальную стабильность, этническое и конфессиональное согласие, повысить мобилизационный потенциал и рост национальной экономики, поднять качество работы органов государственной власти и сформировать действенные механизмы их взаимодействия с гражданским обществом в целях реализации гражданами Российской Федерации права на жизнь, безопасность, труд, жилье, здоровье и здоровый образ жизни, на доступное образование и культурное развитие19.

Вструктуре национальной безопасности выделяется как отдельная категория правовая безопасность. Данная правовая категория имеет теорию, цель, задачи, организационная структуру системы ее обеспечения и управления. Все категории системы являются компонентами в целом системы обеспечения национальной безопасности.

15 Криворотов В.В. Экономическая безопасность государства и регионов. - М.: ЮИТИДАНА, 2011. С. 10.

16 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» (в ред. Указа Президента РФ от 1 июля 2014 г. № 483) // Российская газета. 2009. № 88; Собрание законодательства РФ. 18.05.2009. № 20. Ст. 2444;

http://base.garant.ru/195521/#ixzz3YLbwapA4

17Логунов А.Б. Региональная и национальная безопасность. - М.: ИНФРА-М., 2011. С. 33.

18Залужный А.Г., Данилейко В. Правовое регулирование в сфере национальной безопасности: теоретический аспект // Современное право. 2010. № 4. С. 68-71.

19См: Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

12

Для рассмотрения правового обеспечения национальной безопасности необходимо выделить систему национальной безопасности, предложенную Ф.Б. Щипановым 20, включающую:

-объекты национальной безопасности - жизненно важные интересы личности, общества и государства;

-субъекты национальной безопасности - конкретные институты государства и гражданского общества, действующие по защите и реализации национальных интересов;

-цели и задачи национальной безопасности;

-средства обеспечения национальной безопасности военных и невоенных;

-концепцию национальной безопасности, национальную доктрину государства и др. основополагающие документы;

-деятельность субъектов по использованию имеющихся средств для достижения целей национальной безопасности21.

Отметим, что методологической основой для анализа проблем обеспечения национальной безопасности России в современных условиях остается системный подход. Сама система обеспечения национальной безопасности не может быть сформирована без использования правовых средств и механизмов. Именно право обеспечивает ее эффективное функционирование, стройность элементов данной системы, четкость работы механизма их взаимодействия и устанавливает критерии.

Многие ученые считают, что в Российской Федерации создана правовая основа обеспечения национальной безопасности, которая включает совокупность взаимосвязанных и внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленные на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности страны22.

Некоторые ученые полагают, что исследования должны проводиться по отраслевому принципу, при котором правовая основа обеспечения национальной безопасности России рассматривается через призму отраслей права. Этот подход имеет преимущества перед видовым подходом, когда анализируется обеспечение видов безопасности (экономической, информационной, военной и т.п.). Также полагают, что отраслевой подход позволяет избежать дублирования, так как многие проблемы правового регулирования обеспечения национальной безопасности России относятся к различным видам безопасности23.

Залужный А.Г. считает, что в отличие от отраслей права виды безопасности еще не приобрели устойчивой классификации. Более того, они будут неизбежно

20Щипанов Ф.Б. Система безопасности Российской Федерации и роль вооруженных сил в ее обеспечении: дис. ... канд. филос. наук. - М.: ГАВС, 1994. С. 15.

21Там же. С. 16.

22Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: монография / Ю.И. Авдеев, СВ. Аленкин, В.В. Алешин и др. / под ред. проф. А.В. Опалева. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 8.

23Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 10.

13

трансформироваться в зависимости от возникновения новых угроз. Авторское видение правовых основ национальной безопасности, в его юридическом смысле, несомненно, является наиболее системным. Однако сложно говорить о преимуществах исследования правовых основ обеспечения национальной безопасности только «через призму отраслей права», так как при отраслевом подходе формально-юридическая составляющая неизбежно приобретает излишнее значение по отношению к тем отношениям, правовой основой которых она является. Это, в свою очередь, уменьшает концептуальность видения проблемы в целом. И, таким образом, вне пределов правового регулирования как процесса воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм останутся весьма важные аспекты, связанные, например, с формированием правовой политики государства в сфере национальной безопасности, созданием целостной организационной структуры ее реализации, обеспечением руководящей роли государства в формировании правового сознания и др. 24

В Рекомендациях семинара, проведенного в мае 2005 г. Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности Федерального Собрания Российской Федерации,25 отражено мнение его участников о том, что сложившаяся научная база в основном сформировала правовые основы для обеспечения и дальнейшего развития национальной безопасности Российской Федерации. Стратегическим шагом в направлении решения этой проблемы стала сама Концепция национальной безопасности Российской Федерации.

В то же время многие авторы полагают, что «правовая база регулирования отношений в этой сфере еще далека от совершенства», и связывают это с процессом формирования новой структуры экономических, политических, социальных и иных отношений как внутри страны, так и на международной арене. Современное состояние правовой основы обеспечения национальной безопасности определяют как «состояние системы, находящейся в стадии формирования, а потому неизбежно несущей черты переходного этапа»26. Это во многом обусловлено неизбежным усложнением самого процесса правового регулирования, в результате чего из года в год возрастает количество законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Нельзя не учитывать также интерес к изучению проблем правового регулирования национальной безопасности ученых различных специальностей, а не только юристов.

По мнению ученых, до настоящего времени в российской науке отсутствует единая общепринятая методология формирования стратегии национальной безопасности, понятийного аппарата, раскрывающего такие категории, как «национальные интересы», «основные угрозы национальной безопасности»,

24Залужный А.Г., Данилейко В. Правовое регулирование в сфере национальной безопасности: теоретический аспект // Современное право. 2010. № 4. С. 68-71.

25Рекомендации семинара по теме «Научные основы национальной безопасности Российской Федерации», г. Москва, 24 мая 2005 г. С. 1.

26Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 8.

14

«обеспечение национальной безопасности». Отсутствует также целостность и системность в исследовании проблем национальной безопасности. Внутриведомственная ориентированность научных разработок, с одной стороны, выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой – является причиной фрагментарности и разрозненности научных исследований в данной сфере.

Вишняков В.Г. отмечает, что не отражены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам и угрозам безопасности Российской Федерации. Требуют уточнения и классификации сферы деятельности государства по обеспечению национальной безопасности. Противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению27.

Многие специалисты считают, что в существующих условиях «невозможно создать такую систему законодательства в области обеспечения национальной безопасности, которая была бы жестко закреплена и неизменна», и «перед законодателем стоит сложнейшая задача сформировать гибкую правовую систему, которая могла бы адекватно реагировать на происходящие экономические и социально-политические изменения в стране и за рубежом и вместе с тем обеспечивать необходимый уровень национальной безопасности»28.

Общепринято, что законодательство по обеспечению национальной безопасности не может не изменяться при развитии системы обеспечения национальной безопасности.

Важное требование любого демократического государства - это «соответствие законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений. Отсутствие такого соответствия тормозит развитие общества. Данное требование не получило еще четкого законодательного выражения, не стало конституционным принципом. Тем не менее, анализ состояния законности без учета этого требования будет существенно неполным»29 и негативно отражается на правовом обеспечении национальной безопасности.

Государство – субъект правового обеспечения национальной безопасности, а также «основной системообразующий феномен, рулевой жизнедеятельности общества»30. При этом помимо законодательной, исполнительной и судебной власти непосредственное участие в правовом обеспечении националь-

27Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9.

28Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 8-9.

29Клочков В.В. О методологии и методике изучения состояния законности / Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора // Сборник научных трудов. - М.: Манускрипт, 1994. С. 56.

30Сухарев А.Я. Проблема вызовов правопорядку: национальный и международный аспекты // Информационный бюллетень Федерации мира и согласия. 2004. № 1(19). С. 16.

15

ной безопасности принимают и субъекты правоохранительной деятельности, не относящиеся к той или иной ветви власти.

В Российской Федерации отсутствует концепция развития нормативной правовой основы организации и функционирования системы обеспечения национальной безопасности России. Таким образом, отсутствует системность в нормативном правовом регулировании, разобщенность субъектов обеспечения национальной безопасности, неоправданное дублирование их отдельных функций, недостаточный уровень взаимодействия и координации их деятельности. Путем дальнейшего совершенствования правового регулирования обеспечения национальной безопасности предлагается «устранить имеющиеся в российском законодательстве пробелы и создать четкий механизм по выявлению, устранению и нейтрализации угроз безопасности личности, общества и государства» 31. Речь, по мнению специалистов, фактически идет о «формировании новой отрасли законодательства – законодательства в области обеспечения национальной безопасности. В современных условиях требуются новые подходы к определению стратегии правового обеспечения национальной безопасности, придание этому обеспечению системности и комплексности. Существенную роль в решении этих проблем сыграли Концепция национальной безопасности РФ, Доктрина информационной безопасности РФ, Военная доктрина РФ, Основы государственной политики РФ в области строительства военной организации на период до 2005 г. и ряд других политико-правовых актов. Большое значение в определении стратегии обеспечения национальной безопасности России имели результаты обсуждения проблем государственной, общественной, информационной, военной безопасности на заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации. И значительный вклад в разработку концептуальных и правовых проблем обеспечения национальной безопасности России внесли ученые многих ведомств» 32.

Правовое обеспечение национальной безопасности является составной частью общей теории национальной безопасности Российской Федерации. Прохожев А.А. отмечает, что правовая составляющая национальной безопасности – важный механизм обеспечения «защищенности жизненно важных потребностей и интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, обеспечивающий в числе других средств «поступательное развитие человека, общества и государства»33.

Особенность современного общества выделил В.Ф. Ницевич, определив, что национальная безопасность одной страны не существует без безопасности других стран, субъектов международных отношений, более того, в значительной мере зависит от состояния безопасности региона, мирового сообщества в целом, поэтому следует нормативно-правовую базу ее обеспечения строить в

31 Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 9.

32Там же.

33Прохожев А.А. Теория развития и безопасности человека и общества. – М.: Ин-октаво, 2006. С. 20.

16

соответствии с принятыми международными нормами и правилами, по крайней мере, она не должна противоречить им34.

По оценкам известных юристов, право является элементом национальной безопасности в Российской Федерации, но не эффективно защищает интересы страны. Утверждение власти закона - одно из самых великих достижений западной цивилизации; достижение, преимущества которого становятся тем более очевидными, когда мы имеем дело с такими странами, как Россия или Китай, которые его лишены. Законность - это стержень, вокруг которого и посредством которого устанавливается порядок и гармония в обществе и государстве, формируется правопорядок и обеспечиваются права и свободы, безопасность граждан. В таком назначении законности и заключается ее непреходящая ценность для любого общества и личности35. Правовой категорией выступает законность, как «особое общественное явление означает не просто реализацию требований права в отдельных конкретных случаях. Это - господство закона в общественной жизни, господство его, в частности, в отношениях между властью и личностью», предполагающее «недопущение какого бы то ни было произвола в отношении граждан со стороны органов государства и должностных лиц»36. Важный фактор национальной безопасности - законность, особенно в спектре общественной безопасности. Тесная связь и обусловленность рассматриваемых категорий прослеживается при изучении их целевых функций, направленности действия, особенно для достижения задач, стоящих в современных условиях перед обществом и государством. Целевая функция системы национальной безопасности - защита интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, что является важнейшим условием существования России как суверенного и единого государства. Ашурбеков Т. справедливо утверждает: «В условиях обострения международных и внутренних вызовов и угроз правомерно ожидать, что юридическая наука повысит внимание к обеспечению национальной безопасности. В решении этой многоаспектной проблемы правовая составляющая со своим регулятивным потенциалом должна быть в качестве центральной и системообразующей»37.

Итак, представляется невозможным построение правового государства (ст.1 Конституции Российской Федерации, 1993 г.) без нормативной базы, которая является главным инструментом формирования системы национальной безопасности. Для эффективного обеспечения национальной безопасности необходимо использовать правовую составляющую в любом государстве. Для этого необходимы правовые механизмы для реализации поставленных целей в этой сфере.

34Ницевич В.Ф. Национальная безопасность: учебно-методическое пособие. - Орел: РАГС. 2004. С. 21.

35Демидов В.В. Законность в современном российском государстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2004. С. 3, 13-14.

36Самощенко И.О. Охрана режима законности советским государством. - М., 1960. С. 14-24.

37Ашурбеков Т. Законность и национальная безопасность // Законность. 2008. № 5. 17

О необходимости выработки системных мер повествуют Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и некоторые официальные документы. Например, при выступлении на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года»38. Стратегической задачей государства может служить совершенствование правовых основ обеспечения национальной безопасности, которые являются основополагающими при системном подходе.

Правовое обеспечение национальной безопасности должно учитывать при совершенствовании законодательства в этой сфере:

во-первых, противодействие экстремизму и этносепаратизму, межэтнические и религиозные конфликты;

во-вторых, правовые нормы должны препятствовать росту преступности, которая является реальной угрозой безопасности российского государства;

в-третьих, совершенствование законодательства по проблемам организованной преступности, наркомании, терроризма, коррупции как основных угроз для современной России.

Перечисленные компоненты наиболее важные в области обеспечения национальной безопасности.

В Законе «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. (ст. 5) указывается, что правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности.

Правовая составляющая при обеспечении национальной безопасности играет важную роль в упорядочении и согласованности деятельности всех государственных, правоохранительных органов обеспечения национальной безопасности, особенно ФСБ, МВД, Минобороны и др.

38 Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8.02.2008 // www.kremlin.ru

18

Глава 2. Становление института обеспечения национальной безопасности России

Впервые термин «безопасность» стал употребляться с 1190 г. в значении «спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности». В таком же значении понятие «безопасность» использовалось в странах Западной Европы до XVII в.39 В России до второй половины XIX в. термин «безопасность» в источниках права не встречался.

Впервые упоминания о россах (Псевдо-Захария, позже Масуди, Ибн Хордадбе и др.)40 встречаются в VI в. В качестве общественного органа выступает некое собрание представителей племен, которое стало непосредственным предшественником вече. Вече как общественный орган нужно рассматривать в качестве прообраза государственных институтов.

В период зарождения древнерусской государственности военная сила и общественная власть были тесно связаны друг с другом и составляли единое целое. Власть принадлежала тому, кто представлял собой военную силу и мощь. Князь «владел и судил», олицетворяя собой государство, и выполнял функции верховного правителя, причем первоначально как светского, так и духовного, и, скорее всего, руководил войском, обеспечивая безопасность территории и ее границ, экономическую и личную безопасность своих подданных. При этом должность князя была вначале выборной и лишь затем наследуемой. Дружина - военный вооруженный коллектив (отряд), сопровождающий князя и помогающий ему выполнять его обязанности. Княжеские подданные (слуги) одевали, кормили, поили и вооружали дружинников, расходуя на это средства, получаемые дружиной в качестве дани. В свою очередь, дружина обязывалась поддерживать, защищать и обеспечивать безопасность князя, его удела и границ. Нарушение одной из сторон условий такого «договора» (точно неизвестно, заключался ли договор формально или скреплялся «перстнем»; на Руси, как правило, все основывалось на нормах обычного права, на традициях) приводило к его расторжению. Дружина являлась гарантом реализации решений князя и соблюдения достигнутых при его участии договоренностей. Она выполняла внутренние фискальные, полицейские и внешнеполитические функции по защите племен, пригласивших данного князя, от насилия со стороны соседей. Кроме того, князь при ее поддержке мог осуществлять контроль над важнейшими путями транзитной международной торговли (взимание пошлин, налогов, защита и протекция купцам на подвластной ему территории - экономическая и региональная безопасность). При этом следует подчеркнуть, что дружина находилась вне общинной структуры общества, она была оторвана от нее социально и территориально, поскольку дружинники жили обособленно на

39Александров Р.А. Обеспечение национальной безопасности в средневековой Руси // История государства и права. 2006. № 10. С. 11.

40Греков Б.Д. Киевская Русь. - М., 1953. С. 520.

19

княжеском «дворе». Вместе с тем их отношения с князем в какой-то степени воспроизводили общинные порядки в своем внутреннем устройстве.

Необходимость призвания на княжение инородцев (иноплеменников) являлась насущной необходимостью, которая возникала в условиях межплеменного общения, доросшего до осознания общих, в том числе политических, интересов. При решении сложных и важных вопросов, затрагивающих интересы всего сообщества в целом (скажем, государственной безопасности - объявление войны, заключение мира, охрана границ и т.д.), вечевой порядок был чреват серьезными межплеменными конфликтами, что зависело от того, представитель какого племени руководил «народным» собранием. В таких ситуациях предпочитали обращаться за помощью к посторонним, иноплеменникам, решения которых в меньшей степени определялись интересами сторон каждого из племен, и, следовательно, были в равной степени удобны или неудобны всем субъектам такого союза. Показательно, что во главе подавляющего большинства ранних государственных объединений стоят представители других этносов41. Причем зачастую племенное наименование «чужака», «постороннего» правителя входило в название самого молодого государства (например, Киевская Русь, Болгарское царство, герцогство Нормандия, Франция, королевство Англия и др.). Следует добавить, что англичане - сложный этнос из англов, саксов, кельтских женщин, мужья которых были убиты в боях, датчан, норвежцев и западных французов из Анжу и Пуату, а великороссы включали в свой состав: восточных славян из Киевской Руси, западных славян - вятичей, финнов - меря, мурома, весь, заволодская чудь, угров, смешавшихся сперва с перечисленными финскими племенами, балтов - голядь, тюрок - крещеных половцев и татар, в небольшом числе монголов. Захват Киева легендарным Олегом (882 г.) принято связывать с началом организационного оформления Древнерусского государства.

Основные функции Древнерусского государства сведены к защите внешних границ племен, входящих в «союз племенных княжеств» (т.е. государственная и региональная безопасность), наведению «порядка» внутри государственного объединения (т.е. выполнению полицейских функций – внутренняя безопасность государства) и, наконец, к контролю над международными торговыми путями, проходившими через восточнославянские земли: «из варяг в греки», Шелковый путь (т.е. международная экономическая безопасность). Решение последней из перечисленных задач вызвало, в частности, ряд походов Руси на Константинополь (907, 911, 944 гг.), где нормы «Закона русского» учитывались великими киевскими князьями при заключении договоров с Византией. «Закон русский» представлял собой качественно новый этап развития русского устного права в условиях существования государства42. Русская Правда была первым русским памятником письменного права. Она дошла до нас в различных списках. Это объясняется тем фактом, что Правда была уставом не одного, а нескольких князей: Ярослава, Изяслава с братьями и Владимира Мономаха.

41Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера земли / сост. и общ. ред. А.И. Куркчи. - М., 1997. С. 180-181.

42Свердлов М.Б. От Закона Русского к Русской Правде. - М., 1988. С. 171.

20