493

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

БЕЛГОРОДСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Н.А. Жукова

ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

Монография

Белгород Белгородский юридический институт МВД России

2015

3

ВВЕДЕНИЕ

Проблема обеспечения национальной безопасности приобрела для Российской Федерации особую актуальность. Это связано с тем, что, во-первых, в мире происходят глобальные геополитические изменения; во-вторых, изменилась внутренняя и внешняя политика; в-третьих, наблюдается активизация экстремистских и террористических организаций и др.

Национальная безопасность характеризует уровень защищенности нации от внешних и внутренних угроз и неразрывно связана с деятельностью государства. Обеспечение национальной безопасности является главным условием и гарантией конституционного развития Российской Федерации, что предполагает защиту общественного и государственного строя, обеспечение территориальной неприкосновенности и суверенитета, охрану общественного порядка и борьбу с преступностью, обеспечение политической и экономической независимости. Реализация этих условий особенно актуальна в свете последних событий, происходящих в мире в связи с нестабильной ситуацией и гражданской войной в Украине.

Особого внимания в современной России заслуживает национальная безопасность как категория, способствующая юридическому закреплению важнейших направлений государственной политики страны в сфере защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства; выработке основных приоритетов и ориентиров, к которым должно стремиться общество и сообразно с которыми граждане строят российскую государственность.

Дополнительно актуализирует тему исследования то, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года определяет основное содержание обеспечения национальной безопасности в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей общества и государства на отвечающем национальным интересам Российской Федерации уровне. Это предполагает необходимость выработки правовых мер по ее реализации в части дальнейшей консолидации правового пространства Российской Федерации; укрепления сил обеспечения национальной безопасности, а также правовых средств обеспечения национальной безопасности; совершенствования правовых инструментов защиты государственного суверенитета и национальных интересов при формировании системы коллективной безопасности.

Монография в определенной степени может способствовать решению существующих правовых проблем, связанных с выработкой современных подходов к правовому регулированию в сфере обеспечения национальной безопасности.

Вопросы национальной безопасности анализировались в научных трудах

В.А. Васильева, М.Х. Вахаева, А.В. Возженикова, М.Ф. Гацко, Ю.С. Горбунова, О.В. Дамаскина, А.П. Дмитриева, А.Г. Залужного, Р.Ф. Идрисова, И.Б. Карда-

4

шовой, Н.Д. Ковалева, С.А. Комарова, Э.М. Короткова, В.А. Литвинова, В.И. Лутовинова, И.К. Макаренко, В.А. Мальцева, А.Ф. Майдыкова, Л.А. Морозовой, А.В. Опалева, С.З. Павленко, А.А. Першина, В.К. Петрова, С.А. Проскурина, А.А. Прохожева, С.В. Пчелинцева, В.Л. Райгородского, Н.И. Рыжака, В.Н. Синюкова, С.В. Смульского, Р.С. Тамаева, А.Г. Хабибулина, А.Н. Харитонова, Л.И. Шершнева, Ю.Г. Шпаковского, Р.А. Явчуновской и др.

Целью работы является выявление историко-правовых проблем правовой регламентации обеспечения безопасности в России. Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

-проанализировать понятие и сущность национальной безопасности;

-провести ретроспективный анализ становления института обеспечения национальной безопасности России;

-рассмотреть правовой механизм обеспечения национальной безопасности в России;

-исследование коллизий законодательства России о национальной безопасности.

Проведенный автором комплексный анализ отечественного и международного опыта правового регулирования в сфере обеспечения национальной безопасности России может способствовать дальнейшему совершенствованию правового регулирования в сфере обеспечения национальной безопасности.

5

Глава 1. Понятие и сущность обеспечения национальной безопасности

Взаконодательном процессе необходимо учитывать принципы демократии, которые способствуют созданию предпосылок для появления единых систем региональной и глобальной безопасности на базе национального и международного законодательства. В.Ф. Ницевич1 отмечает, что единое понимание проблемы безопасности, утвердившееся к концу XX в., способствовало созданию определенных правил и норм действий и поведения государств в мировом сообществе. Кроме того, это неизбежно оказало влияние на изменение, формирование национальных правовых норм в сфере национальной безопасности. Наметившаяся тенденция сближения нормативной базы свидетельствует о начале процесса унификации законодательства отдельных стран в указанной сфере. Россия не является исключением из этого процесса. Отечественное законодательство фактически заново стало формироваться с распадом СССР и становлением Российской Федерации как суверенного, независимого государства.

Внаучной литературе имеется множество юридических дефиниций безопасности. Например, безопасность – это урегулированное правом состояние защищенности конституционных и законных интересов личности, общества, государства и нации, при котором отсутствуют природные и техногенные факторы окружающей среды, создающие опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации, а также исключены правонарушения и юридические казусы, способствующие возникновению и (или) развитию таких факторов2.

Вотечественной и зарубежной теории понятие «безопасность» считается одной из самых сложных категорий и рассматривается как определенная степень защищенности кого- (чего-)либо от представляющих собой опасность или угрозу явлений, ситуаций и т.п. факторов.

Всловаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона безопасность рассматривается как главнейший залог человеческого развития, причина появления и смысл существования государства. Безопасность создается предупреждением опасностей, которые могут угрожать как отдельным гражданам, так и обществу и государству в целом. Обеспечивается безопасность путем осуществления целого ряда мер3. Безопасность - это одновременно и свойство любой системы (объекта), определенная совокупность условий ее существования и развития. Чаще всего безопасность определяется как состояние, при котором не угрожает опасность кому или чему-нибудь4.

1Ницевич В.Ф. Национальная безопасность: учебно-методическое пособие. - Орел: изд-во РАГС. 2004. С.3-19.

2Стахов А.И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2006. № 1.

3Энциклопедический словарь: в 41 т. / под ред. проф. И.Е. Авдреевского. Издатели: Ф.А. Броктауз и И.А. Ефрон. – СПб., 1891. Т. 3. С. 304-308.

4Ожегов С.И. Словарь русского языка. Изд. 4-ое, испр., и доп. - М.: изд-во иностранных и национальных словарей . 1960. С. 39.

6

По мнению ученых, исследовавших вопросы безопасности, национальная безопасность – это:

-безопасность нации, которая отвечает за целостность государства;

-защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности от внешних и внутренних угроз, обеспечивающая устойчивое развитие страны.

-совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера с учѐтом имеющихся ресурсов и возможностей.

В научной литературе определение понятия национальной безопасности формируется в основном:

1) через призму защиты национальных интересов;

2) через определение основных ценностей общества.

Эти критерии приводят к формированию проблемы определения совокупности национальных интересов либо совокупности национальных ценностей, что, на наш взгляд, по сути, одно и то же.

На Западе понятие национальной безопасности использовалось в качестве синонима обороноспособности государства. В ХХ веке под этим понятием подразумевалась военная и политическая безопасность. В конце прошлого века национальную безопасность стали рассматривать с учѐтом экономических, социокультурных и других факторов.

Однако до сих пор в отечественных и зарубежных исследованиях, а также

внациональном и международном законодательстве понятие безопасности вообще и национальной безопасности в частности имеет существенные различия. Это свидетельствует об отсутствии единого подхода в понимании сущности, природы возникновения, диалектики развития, механизмов формирования и возможного управленческого влияния на системные характеристики национальной безопасности. В то же время наиболее распространенным является мнение, что национальная безопасность - категория, которую характеризует степень защищенности жизненно важных интересов, прав и свобод личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Как понятие «национальная безопасность» используется по отношению к широкому кругу объектов и процессов для характеристики их защиты от различных негативных влияний природного и социального характера. Поэтому национальная безопасность должна рассматриваться как специфическое свойство динамических систем, как комплексный критерий оценки их качества, который характеризует динамику развития и техническое воплощение системы5.

Национальная безопасность имеет три взаимозависимых уровня: безопасность человека (гражданина), безопасность общества и безопасность государства. Приоритетность указанных уровней определяется действием многих внеш-

5 Сытник Г.П. Государственное управление в сфере национальной безопасности: словарьсправочник / под ред. Г.П. Сытника. – Киев: Русское слово, 2012. С. 41.

7

них и внутренних факторов субъективного и объективного характера, в частности, характером общественных отношений, политической системой, экономическим укладом, степенью развития институтов гражданского общества, состоянием внешних отношений с другими странами и другими факторами.

Конкретное значение национальной безопасности всегда находится в промежутке от абсолютной безопасности (когда события, явления, процессы, которые порождают опасности для реализации национальных интересов, полностью отсутствуют) к абсолютной опасности (когда совокупное влияние указанных опасностей ставит в повестку дня вопрос о самой возможности существования социальной системы (государства), например, ее распад, насильственное изменение конституционного строя и так далее). Поэтому при любых условиях национальную безопасность нельзя рассматривать как состояние, когда нет опасности. Исторический опыт не содержит примеры, когда бы такого состояния удалось достичь хотя бы одному человеку, не говоря уже о разных формах социальных групп. Наоборот, они создали такие производственные и технологические мощности, систему вооружения, которые стали одной из наибольших угроз для каждого человека. И все это только с одной целью – защитить себя от каких-либо угроз. Поэтому, в качестве основы для раскрытия содержания понятия национальной безопасности необходимо рассматривать определенное состояние системы (объекта, процесса), которое достигнуто в результате предотвращения вреда ее развитию (жизнедеятельности)6.

Достижение желаемого уровня национальной безопасности часто рассматривается как цель или необходимое условие успешного функционирования и существования человека, общества или государства. В таком понимании национальная безопасность является системной количественно-качественной характеристикой развития социальной системы как объекта реальной действительности на тот или другой момент времени. С учѐтом иерархичности построения социальных систем можно утверждать, что национальная безопасность представляет собой сложную, многоуровневую систему, которая формируется в ходе объективных и субъективных процессов, под прямым и опосредствованным влиянием многих факторов.

Эти факторы могут иметь политическое, военное, экономическое или другое происхождение. Диалектическое единство всех составляющих национальной безопасности как системы обусловлено неразрывностью процесса функционирования и развития человека, общества, государства не только в пространстве, но и во времени7.

Проанализировав мнения ученых, мы пришли к выводу о том, что национальная безопасность включает в себя государственную, общественную, кос-

6 Борщевский Г.А. Роль государства в формировании преемственного исторического сознания в контексте проблемы обеспечения национальной безопасности России // http://www.zpu-

journal.ru/e-zpu/

7 Сытник Г.П. Государственное управление в сфере национальной безопасности: словарьсправочник / под ред. Г. П. Сытника. – Киев: Русское слово, 2012. С. 41.

8

мическую, техногенную, экологическую, экономическую, энергетическую, информационную безопасность и безопасность личности.

На основании изложенного можно определить обеспечение национальной безопасности как комплекс политических, экономических, социальных, здравоохранительных, военных и правовых мероприятий, направленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности нации и устранение любых возможных угроз.

Обеспечение национальной безопасности включает в себя:

формирование улучшенного стабильного экономического состояния гражданина в отношении других граждан, проживающих на территории данного государства;

защиту государственного строя;

защиту и обеспечение общественного строя;

обеспечение территориальной неприкосновенности и суверенитета;

обеспечение политической и экономической независимости нации;

обеспечение здоровья нации;

охрана общественного порядка;

борьба с преступностью;

обеспечение техногенной безопасности и защита от угроз стихийных бедствий.

Мнения многих ученых сходятся в том, что безопасность означает отсутствие опасности, защищенность объекта, системы от действий деструктивных сил, ее способность противостоять им. В определении сущности безопасности, например В.Ф. Ницевич, выделяет три аспекта:

1)отсутствие в данный момент непосредственной, вполне определенной опасности для жизненно важных интересов личности, социальной группы, общества, т.к. полное отсутствие каких-либо опасностей нереально, поскольку всегда есть какая-то, пусть частная, опасность и угроза, а также на смену преодоленной опасности появляются новые;

2)состояние защищенности от опасностей, которое зависит от способности субъектов, с одной стороны, прогнозировать потенциальные и реальные опасности, локализовать их превентивными мерами, а с другой - обнаружить опасность на самой ранней стадии зарождения и предотвратить ее превращение

вреальную угрозу;

3)устранение опасности, реально возникшей, для чего необходимо всегда иметь силы, адекватные опасностям и угрозам, чтобы с наименьшими издержками пресечь действия деструктивных сил или устранить опасности8.

При использовании понятия «безопасность» для анализа проблем правового обеспечения национальной безопасности требуется конкретизация и определение объекта, одновременно использование системного подхода. При употреблении этого термина в отношении личности употребляется безопасность личности, государства - безопасность государства, нации - национальная безопасность, региона - региональная безопасность. В каждом конкретном случае в

8 Ницевич В.Ф. Национальная безопасность: учебно-методическое пособие. - Орел: РАГС,

2004. С. 14.

9

понятие безопасность вкладывается свое содержание и смысл. Отметим, что национальная безопасность тесно взаимосвязана с безопасностью личности, так как под нацией понимается все население страны, граждане государства9. Понятие нация употреблялось еще во времена Великой Французской революции под лозунгом «Один народ - одна нация».

Объектами национальной безопасности являются жизненно важные интересы личности, общества и государства, поэтому национальную безопасность следует понимать как безопасность граждан, общества и государства. А.Б. Логунов понимает объекты национальной безопасности как функции государства и образ жизни общества. В этом контексте национальная безопасность – это состояние взаимодействия общества и государства, определяющее возможность воспроизводить присущие им функции и образ жизни в конкретных условиях обстановки10. Функции государства разделяются на внутренние и внешние. К внутренним функциям относят: государственное регулирование экономики, для чего государство использует налогообложение, бюджет, инвестиции, кредит; социальная функция, заключающаяся в создании экологических, жилищных, продовольственных и других условий для достойной жизни людей; охранительная, для обеспечения законности и правопорядка, защита конституционного строя от внутренних деструктивных сил. К внешним функциям государства относят: защиту страны от внешней агрессии, вооруженных нападений, предотвращения новых войн; защиту государственных интересов на международном уровне; развитие сотрудничества и партнерства со всеми странами мира и международными организациями; реализация принципов коллективной безопасности в международных отношениях.

Основными элементами национальной безопасности выступают:

-безопасность личности (основными объектами безопасности личности являются ее права и свободы);

-общественная безопасность (ее объекты - материальные и духовные ценности общества);

-государственная безопасность (ее объекты – конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность)11.

Субъектом обеспечения национальной безопасности является государство, которое осуществляет свои функции через органы власти12. В Российской Федерации термин «национальная безопасность» появился в результате эволюции термина «безопасность» и впервые был использован в ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (1995 г.).

Для современной России важны теоретико-методологические разработки

всфере национальной безопасности. По мнению А.А. Сергунина, «в Российской Федерации до сих пор не достигнуто национальное согласие по таким ба-

9Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М.: из-во «Русский язык». 1978. С. 368.

10Логунов А.Б. Региональная и национальная безопасность. – М.: ИНФРА-М, 2011. С. 15.

11Закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. С. 769.

12Там же.

10