332

В соответствии с международными правовыми нормами1, консулы и дипломаты имеют специфический статус, позволяющий им иметь иммунитет в той или иной стране. Официально считается, что такие лица находятся под защитой своего государства.

Венская конвенция о дипломатических сношениях (статья 9) предусматривает, что государство пребывания может в любое время, не будучи обязано мотивировать свое решение, уведомить аккредитующее государство, что глава представительства или какой-либо из членов дипломатического персонала представительства является persona non grata или что любой другой член персонала представительства является неприемлемым. В таком случае аккредитующее государство должно соответственно отозвать данное лицо или прекратить его функции в представительстве2.

В силу статьи 22 Венской конвенции, помещения представительства неприкосновенны. Власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения иначе, как с согласия главы представительства. На государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорбления его достоинства. Помещения представительства, предметы их обстановки и другое находящееся в них имущество, а также средства передвижения представительства, пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий.

Таким образом, на основании международных соглашений государство пребывания дипломатического или консульского представительства может без указания мотивов выразить какому-либо члену персонала представительства, что он является persona non grata, либо его пребывание в стране неприемлемо. При этом все лица, пользующиеся иммунитетами, обязаны уважать действующие в Российской Федерации законы, постановления и правила3.

Однако глава дипломатического представительства и члены дипломатического персонала представительства пользуются личной неприкосновенностью, а также иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации. Они не могут быть подвергнуты задержанию или

1Венская конвенция о дипломатических сношениях: принята 18.04.1961 // Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/dip_rel.shtml (дата обращения: 22 октября 2015).

2Там же.

3Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об утверждении Положения о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза Советских Социалистических Республик»: Закон СССР от 03.08.1966 № 11-VII // Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 32. Ст. 701.

31

аресту. Эти лица могут подлежать юрисдикции в случае ясно выраженного согласия на это аккредитующего государства.

Сотрудники административно-технического персонала дипломатического представительства и проживающие вместе с ними члены их семей, если эти сотрудники и члены их семей не являются гражданами Российской Федерации или не проживают в Российской Федерации постоянно, пользуются на основе взаимности привилегиями и иммунитетами, с тем исключением, что иммунитет от административной юрисдикции Российской Федерации распространяется только на действия, совершенные сотрудниками административно-технического персонала при исполнении служебных обязанностей.

Тем самым, ратифицировав Венскую конвенцию о дипломатических сношениях, законодатель предусмотрел, что глава и члены дипломатических представительств и члены дипломатического персонала обладают личной неприкосновенностью, а также иммунитетом от административной юрисдикцией Российской Федерации, кроме административнотехнического персонала, который обладает таким иммунитетом только при исполнении служебных обязанностей.

Что же касается консульских представительств, то они выполняют свои функции в пределах консульского округа, границы которого определяются по соглашению между Российской Федерацией и соответствующим иностранным государством1.

Консульские должностные лица, включая главу консульского представительства, пользуются личной неприкосновенностью и не могут быть подвергнуты задержанию или аресту, иначе как в случае преследования за совершение тяжкого преступления или исполнения вступившего в законную силу приговора суда. Они пользуются иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции Российской Федерации в том, что касается их служебной деятельности.

В случае выявления сотрудником достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, совершенного иностранным гражданином, предъявившим документы, подтверждающие наличие иммунитета от административной юрисдикции Российской Федерации, вопрос об административной ответственности указанного лица разрешается в соответствии с нормами международного права2.

1Венская конвенция о консульских сношениях: принята 24.04.1963 // Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_ conv/conventions/pdf/consular.pdf (дата обращения: 23.10.2015).

2КоАП России.

32

Втоже время административный регламент1 предусматривает, что административные действия, связанные с контролем за дорожным движением, остановкой транспортного средства и пешехода, проверкой документов, осуществляются в отношении иностранных граждан, пользующихся иммунитетом, на общих основаниях, что противоречит нормам международного права и КоАП России.

Всоответствии с Венскими конвенциями о дипломатических2 и консульских3 сношениях, личность дипломатического или консульского представителя неприкосновенна, не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано относиться к нему

сдолжным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство. Дипломатический или консульский представитель пользуется иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания.

Хотелось бы отметить, что административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, не обладающих дипломатической неприкосновенностью, имеет некоторые особенности, отличающие ее от административной ответственности российских граждан. Иностранные граждане, кроме общего режима, также подлежат ответственности за нарушение специальных правил, которые не распространяются на граждан Российской Федерации. Для иностранных граждан и лиц без гражданства в КоАП России предусмотрена ответственность за нарушение самого режима пребывания на территории Российской Федерации. В зависимости от степени общественной опасности вышеуказанных правонарушений, лица их совершившие, могут быть привлечены к административной, уголовной либо материальной ответственности.

Так, в силу статьи 24 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» лица, постоянно или временно проживающие либо временно пребывающие на территории Российской Федерации, допускаются к управлению транспортными средствами на основании российских национальных водительских удостоверений, а при отсутствии таковых – на основании иностранных национальных или международных водительских удостоверений при соблюдении следующих ограничений: не допускаются

1Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения: приказ МВД России от 02.03.2009 № 185 (ред. от 22.12.2014) // Рос. газ. 2009. № 122.

2Венская конвенция о дипломатических сношениях.

3Венская конвенция о консульских сношениях.

33

к управлению транспортными средствами при осуществлении предпринимательской и трудовой деятельности лица, имеющие иностранное национальное или международное водительское удостоверений.

Лицо, имеющее иностранное национальное водительское удостоверение, допускается к управлению транспортными средствами на территории Российской Федерации на основе взаимности, но при условии, что удостоверение имеет заверенный в установленном порядке перевод на русский язык, либо в нем все записи произведены или дублируются буквами русского или латинского алфавита.

§ 2.5. Административная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц

Административная ответственность занимает значительное место в правовом статусе органов и должностных лиц местного самоуправления, как следствие их наделения властными полномочиями.

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев отмечают, что местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий,

атакже различные виды контроля их деятельности1.

Внауке муниципального права сформировалось собственное понимание термина «ответственность». Ряд исследователей понимает под от-

ветственностью органов и должностных лиц местного самоуправления негативное юридическое последствие за противоправное деяние2. Одно из наиболее полных и точных определений предложено О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные право-

вые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций»3.

Деликтоспособность субъектов административно-правовой ответственности в общем виде закреплена в части 2 статьи 15 Конституции Рос-

1Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 540.

2См., напр.: Баранчиков В.А. Муниципальное право: учебник для вузов. М., 2000. С. 371; Муниципальное право: учебник для вузов / под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 373; Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 144.

3Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч.

34

сийской Федерации, в том числе и применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации. Необходимо отметить, что указанные субъекты обладают особого рода деликтоспособностью, поскольку несут ответственность, прежде всего, перед населением, которым они формируются. Вместе с тем в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с выполнением действующего законодательства.

Статьей 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 устанавливаются виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от субъекта, перед которым она наступает:

1)ответственность перед населением муниципального образования;

2)ответственность перед государством;

3)ответственность перед физическими и юридическими лицами. Данная классификация не является исчерпывающей, поскольку не

дает представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности, и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений. Кроме того, такая формулировка породила неоднозначные интерпретации при соотнесении указанных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ видов ответственности с традиционной классификацией по отраслевому признаку. Так, Н.А. Емельянов и Т.С. Емельянова рассматривают все виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в контексте конституционно-правовой ответственности. При этом в качестве форм ответственности должностных лиц перед государством они выделяют уголовную, административную и дисциплинарную ответственность2.

Общие условия установления административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения можно определить из полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц, установленных статьями 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых предусмотрено, что одним из вопросов местного значения городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа

1Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 03.11.2015 № 303-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

2Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: курс лекций. М., 2001. С. 322, 327.

35

является дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии

сзаконодательством Российской Федерации.

Киным полномочиям органов местного самоуправления поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения, на наш взгляд, можно отнести осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах населенных пунктов поселения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов поселения в целях обеспечения безопасности дорожного движения, включая участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории муниципального образования.

Однако российское законодательство не устанавливает ответственность за неисполнение или не надлежащее исполнение своих полномочий органами местного самоуправления и их должностными лицами в области обеспечения безопасности дорожного движения.

На наш взгляд, необходимо предусмотреть отдельную категорию субъектов административных правонарушений – органы местного самоуправления, а также ответственность за неисполнение своих полномочий данными субъектами, повлекшее причинение вреда законным интересам граждан и юридических лиц.

Данная авторская позиция об установлении органов местного самоуправления как отдельного субъекта административной ответственности

обусловлена ростом детского дорожно-транспортного травматизма и неудовлетворительным состоянием автомобильных дорог и улиц1.

Так, статья 31 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»2 предусматривает, что нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения влечет за собой в уста-

1Официальный сайт Госавтоинспекции МВД России: http://www.gibdd.ru (дата обращения: 12.11.2015).

2О безопасности дорожного движения: Федеральный закон Российской Федерации от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4873.

36

новленном порядке дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность.

Исходя из порядка и условий выявления данных правонарушений, Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 предусмотрено, что проверки в области безопасности дорожного движения осуществляются в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а сами органы местного самоуправления хотя и наделены полномочиями в этой сфере, но ответственность их должностных лиц не предусмотрена.

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что установление административной ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за правонарушения в области безопасности дорожного движения позволит улучшить состояние улично-дорожной сети и сократить количество пострадавших на дорогах России.

В качестве предложения по усовершенствованию административного законодательства, авторами предлагается внести дополнительную статью в КоАП России, предусматривающую ответственность органов местного самоуправления как самостоятельных субъектов административного правонарушения.

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 03.11.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249.

37

Глава 3.

АНАЛИЗ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ПО ИСПОЛНЕНИЮ

АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ

ВОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

ИМЕРЫ ПО ЕЁ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ

§3.1. Некоторые проблемные аспекты

обеспечения исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях

в области дорожного движения

Состояние аварийности на автомобильном транспорте – одна из острейших юридических, социально-экономических и политических проблем в нашем государстве. В 2015 году в результате 184 000 дорожнотранспортных происшествий в Российской Федерации погибло 23 114 человек, ранено 231 197 человек1. Динамика основных показателей аварийности за последние семь лет принципиальных изменений не претерпевает, что свидетельствует о том, что уровень дорожно-транспортного травматизма в России остается высоким.

Сегодня весь цивилизованный мир озабочен проблемой сохранения жизни и здоровья людей на дорогах и пытается ее решать. Большинством аналитиков Министерства внутренних дел Российской Федерации одной из основных причин аварийности на дорогах указывается противоправное поведение водителей транспортных средств.

Решение же законодателя Российской Федерации об ужесточении административной ответственности в 2013 году2 привело к снижению лишь отдельных видов правонарушений в области дорожного движения. Однако данные изменения не уменьшили проблем в области исполнения назначенных административных наказаний за данные виды правонарушений.

Бесспорно, нормы, устанавливающие административную ответственность, становятся формальными, если принятые решения по делам об адми-

1Официальный сайт Госавтоинспекции МВД России. URL: htpp://www.gibdd.ru (дата обращения: 30.05.2016).

2О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»: Федеральный закон от 23.07.2013 № 196-ФЗ // Рос. газ. 2013. № 161. 25 июля.

38

нистративных правонарушениях не исполняются. Безнаказанность же правонарушителей обесценивает авторитет правоохранительной системы Российской Федерации. Именно поэтому на современном этапе развития правоприменительной деятельности сотрудников Госавтоинспекции административное исполнительное производство широко используется не только в рамках соблюдения принципа неотвратимости наказания, но и как профилактическая мера по обеспечению безопасности дорожного движения.

Действительно, административная ответственность имеет в своем арсенале удобную, а значит привлекательную меру – штраф1. Однако данным видом наказания не предупредить совершения правонарушений в области безопасности дорожного движения. У населения нашей страны необходимо формировать нетерпимость к правонарушениям в области дорожного движения. Для достижения этой цели необходимо обеспечить надлежащее исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, а именно реализовать принцип неотвратимости наказания путем его исполнения.

Не случайно за совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2 и 4 статьи 12.8, частью 1 статьи 12.26, частью 3 статьи 12.27 КоАП России, лишение специального права в виде права управления транспортным средством применяется в качестве дополнительного административного наказания2. Полагаем, что законодатель усматривал в этом, прежде всего, ужесточение наказания по наиболее «опасным» правонарушениям в области дорожного движения.

Безусловно, с внесением изменений в КоАП России3 была устранена коллизия по исполнению наказания, назначенного по указанным правонарушениям. Ранее, на основании части 4.1 статьи 32.6 КоАП России4 правонарушитель, исполнив дополнительный вид наказания (лишение специального права в виде права управления транспортным средством), но, уклонившись от исполнения основного наказания (штрафа), сохранял право

1Сорокин В.Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 6.

2О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения».

3О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 14.10.2014 № 307-ФЗ // Рос. газ. 2014. № 238. 17 окт.

4О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения».

39

на возврат водительского удостоверения по истечении срока лишения специального права.

В настоящее время (с 15 ноября 2014 года) по истечении срока лишения специального права за совершение административных правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП России, водительское удостоверение или удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, возвращаются после проверки знания им Правил дорожного движения и после уплаты в установленном порядке наложенных на него административных штрафов за административные правонарушения в области дорожного движения, а за совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 4 статьи 12.8, частью 1 статьи 12.26, частью 3 статьи 12.27 КоАП России, – медицинского освидетельствования данного лица на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством. Таким образом законодатель постарался разрешить возникшую за год применения части 4.1 статьи 32.6 КоАП России проблему по исполнению наказания, назначенного по указанным правонарушениям.

Однако это лишь часть решения проблемы исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.

Анализ судебной практики1 показал, что на сегодняшний день нет назначения наказания по статье 20.25 КоАП России в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, в части тех статей 12 главы КоАП России, в которых размер штрафных санкций свыше 5 тысяч рублей (и более того, по частям 2, 3 статьи 12.7; части 3 статьи 12.8 КоАП России – 30 тысяч рублей).

Данная проблема возникает и по привлечению по статье 20.25 КоАП России тех лиц, в отношении которых действуют ограничения применения отдельных видов административных наказаний – ареста, обязательных работ. К ним, в соответствии с частью 1 статьи 3.9 КоАП России, относятся: беременные женщины; женщины, имеющие детей в возрасте до четырнадцати лет; лица, не достигшие возраста восемнадцати лет; инвалиды I и II групп; военнослужащие; граждане, призванные на военные сборы; а также имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.

Кроме того, с 15 ноября 2014 года административный арест, предусмотренный частью 1 статьи 20.25 КоАП России, не может применяться к

1 Обобщение судебной практики по административным делам. URL: http://supcourt.ru; perev2.kodms.ru (дата обращения: 12.11.2015).

40