287

МВД России Федеральное государственное казённое образовательное учреждение

дополнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России»

(ВИПК МВД России)

В.Н. Бушкевич, Т.А. Кривенцева

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ЕЁ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

Учебное пособие

Домодедово ВИПК МВД России

2015

ББК 67.99(2)116.309+67.7 Б 94

Рецензенты: А.А.Федотов, профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России;

С.А.Мизонов, начальник Управления по работе с личным составом ГУ МВД России по Московской области

Б 94 Бушкевич В.Н., Кривенцева Т.А. Понятие и содержание правоохранительной службы Российской Федерации и ее организационно-правовые основы [Текст]: учебное пособие. − Домодедово, 2015. − 53 с.

В пособии рассматриваются вопросы организации прохождения службы в государственных органах, в которых предусматривается правоохранительная служба (органы внутренних дел, ФСИН России, МЧС России, таможенные органы и др.) с целью изучения возможности дальнейшего сближения вопросов прохождения службы в этих органах.

Предназначено для руководителей, сотрудников подразделений по работе с личным составом органов внутренних дел Российской Федерации, профессорскопреподавательский состав образовательных организаций МВД России.

ББК 67.99(2)116.309+67.7

© ВИПК МВД России, 2015

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

3

Введение

Вданной работе рассматриваются вопросы организации прохождения правоохранительной службы, ее содержание, формы, специфические особенности и организационно-правовые основы. Рассмотрено понятие прохождения государственной службы, охарактеризованы значение и содержательное наполнение ее основных этапов. Авторами проведен анализ современного состояния правового регулирования правоохранительной службы, выявлены существующие проблемы в этой сфере, намечены пути их разрешения.

Рассмотрение феномена правоохранительной службы представляется целесообразным начать с выяснения сущности основных понятий, которыми предстоит оперировать, а также определения места, занимаемого правоохранительной службой в системе государственной службы Российской Федерации.

Вданном учебном пособии исходным понятием выступает понятие службы, которое употребляется в различных значениях: вид деятельности человека; социально-правовой институт; система специальных органов государства; духовная деятельность и т.д.

Внашем случае под словом «служба» в упрощенном виде подразумеваем «пользу, угоду, деятельность, жизнь для других, услугу, полезное дело»1.

Иначе говоря, служба есть целенаправленная общественно полезная деятельность по отправлению определенных полномочий. Объектом воздействия в процессе службы выступает человек, личность, притом воздействие это - непосредственное, а человек - конкретный. Служба зародилась

иразвивается вместе с обществом, в рамках общества и для общества.

«Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей»2.

Формальным признаком службы (ее организации) всегда выступает замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий замещающего ее лица.

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. Она появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов со-

1Даль В.И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. – М., 2000. – С. 599. 2. Манчева А.В. Государственная служба: понятие, виды, принципы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.lawcenter.ru/publisher/c9.htm. - Загл. с экрана.

2Конституция Российской Федерации.

4

циальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.

1. Общая характеристика прохождения государственной службы и ее организационное закрепление

Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между государством и обществом. Главный критерий выделения ее сущности заключен в ее основном предназначении - профессионально выполнять и

компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регулированию общества.

Попытки определить понятие «государственная служба» предпринимались в отечественной юридической науке неоднократно. Самое общее определение предлагал видный русский государствовед XIX в. Н.М. Коркунов. Он определял государственную службу как «особое публичноправовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»1.

Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное В.М. Манохиным: «Государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства»2.

Другой видный ученый-административист Ю.Н. Старилов констатирует, что государственная служба как публично-правовой институт представляет собой целостную систему, основанную на служении государству, и отношения на государственной службе - это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные пра-

1 Коркунов М.Н. Лекции по общей теории права. - СПб., 2004. - С. 300.

2 Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе российской Федерации // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 9; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 1997. - С. 116.

5

воотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству1.

В учебном пособии, подготовленном авторским коллективом под руководством А. В. Оболонского и А. Г. Барабашева, государственная служба характеризуется как «вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд»2.

Одно из недавних определений исследуемого понятия сформулировано кандидатом юридических наук Т.Г. Полыниной, которая понимает государственную службу как часть государственной деятельности профессионального характера, направленную на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, носящих государственновластный характер; и осуществляемую лицами, замещающими должности государственной службы, учреждаемые в государственных органах Федерации и ее субъектов3.

Широкий спектр определений и трактовок государственной службы, указывающих на ее правовой, социальный, публичный характер, не противоречит, идентификации государственной службы как института государственного управления, то есть фактически сложившейся, относительно обособленной организационно-функциональной структуры в целостной системе государственного управления обществом.

Из всего многообразия дефиниций данного понятия наиболее приемлемым с точки зрения полноты отражения ключевых аспектов смысловой нагрузки, которые, прежде всего, имеются в виду при употреблении термина на практике, можно считать легальное определение государственной службы, закрепленное в статье 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». С точки зрения современно-

го законодателя, государственная служба представляет собой профес-

сиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

−Российской Федерации;

−федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

−субъектов Российской Федерации;

1Старилов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996. - С. 2 – 58.

2Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж, 2003. -. С. 4.

3Полынина Т.Г. Государственная гражданская служба как предмет ведения субъектов РФ: администра- тивно-правовой аспект: дис. …канд. юрид. наук. – Саратов, 2009. – С. 4.

6

−органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

−лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

−лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредствен-

ного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации1.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Админи- стративно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.

Для эффективной реализации своих функций государственная служба должна быть надлежащим образом организована. Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и включает большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности.

Как важная сфера государственно-управленческой деятельности государственная служба организуется на определенных принципах, чем придается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельности государственных служащих. К основным принципам построения и функционирования системы государственной службы относятся:

−федерализм;

−законность;

1 О системе государственной службы: Федеральный Закон от 27.05. 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 № 329-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2003. - N 22. - Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. - N 48. - Ст. 6730.

7

−приоритет прав и свобод личности, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдение и защита;

−равный доступ граждан к государственной службе;

−единство правовых и организационных основ государственной службы;

−взаимосвязь государственной и муниципальной службы и т.д.

Все эти принципы часто взаимодействуют и обусловливают друг друга. Например, принцип законности на государственной службе в Российской Федерации тесно взаимосвязан с принципом приоритета прав и свобод гражданина, что находит отражение в приоритетной защите государственными служащими прав и свобод граждан и в повышении качества государственных услуг, оказываемых гражданам1.

Важными аспектами организационного построения государственной службы являются ее видовая и уровневая классификации. По сути, организационное строение государственной службы и означает распределение государственной службы по функциям, видам, уровням, а также осуществление государственной службы в различных органах государственной власти.

На современном этапе развития российского общества сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская, военная и правоохранительная. Различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Отдельные виды государственной службы, как и система службы в целом, нашли свое законодательное отражение и закрепление в статье 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».

Нельзя не отметить, что выделение таких видов государственной службы, как гражданская и военная, имеют и правовую, и научную традиции, а упоминание «правоохранительной государственной службы» появилось в научной литературе сравнительно недавно.

Как утверждает Е.Г. Бабелюк, в Законе о системе государственной службы за основу видовой классификации взят в первую очередь функциональный признак. Согласно этому признаку виды службы отличаются по тому, какие функции государства осуществляются на должностях государственной службы2.

Важно подчеркнуть, что в определениях конкретного вида государственной службы осуществление определенных функций государства

1Пчелинцев С.С. Реализация принципа законности на государственной службе в контексте правового государства: конституционно-правовые аспекты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2010. – С. 18.

2Бабелюк Е. Г. О видах государственной службы Российской Федерации // Правоведение. - 2004. - № 1

(252). - С. 26.

8

напрямую связано с исполнением должности государственной службы определенного вида, а не с видом государственного органа или государственной организации. Причем в п. 3 ст. 8 Закона о системе государственной службы закреплено, что в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов.

Внастоящее время институт государственной службы переживает период важнейших изменений, которые являются неотъемлемой частью осуществляемой в России административной реформы. Основные цели и задачи преобразований в системе государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы госу-

дарственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году1.

Всоответствии с этим документом создаются основы единой системы государственной службы, закладываются правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.

Нормативная база реформирования государственной службы получила мощное подкрепление в виде двух федеральных программ. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» наметила пути разработки, апробации, нормативного оформления и совершенствования меха-

низмов функционирования государственной службы, стабилизации ее системы, оптимизации состава государственных служащих2.

Задачами Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» являются дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы различных видов государственной службы, формирование высококвалифицированного кадрового состава, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Основной целью этой программы является все еще не достигнутая в полном объеме цель – создание целостной системы государственной службы, построенной на конкурсно-карьерной основе3.

В ходе реформирования государственная служба Российской Федерации приобретает новые черты. Укрепляются тенденции открытости государственной службы, доступности ее для граждан, стабильности в интересах общества, деятельности только в рамках демократических законов,

1Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15.08.2001 № 1496 // Российская газета. - 2001. - 17 августа.

2О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)»: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. - Т 47.- Ст. 4664.

3О федеральной программе «Реформирование и развитие государственной службы российской Федера-

ции (2009 -2013 гг.)»: Указ Президента РФ № 261 от 10 марта 2009 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - N 11.- Ст. 1277.

9

наполняются новым содержанием и смыслом принципы взаимоотношений между государством и обществом. Решение проблемы развития государственной службы во многом определяет результаты экономического, политического и социально-культурного реформирования России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства1.

Проведенный выше краткий анализ сущностных характеристик и особенностей феномена государственной службы, дает основания к выводу о том, что во внутреннем содержании государственной службы явственно различимы две стороны: во-первых, организация, налаживание государственной службы; во-вторых, сама служебная деятельность (временной период реализации должностных полномочий).

Всамом деле, как и всякая деятельность, государственная служба имеет длящийся во времени характер, то есть является процессом. Возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений связывается с определенными юридическими фактами. Взгляд на государственную службу в подобном ракурсе напрямую связан с понятием «прохождение государственной службы».

Внауке административного права имеет место значительный разброс мнений относительно определения этого термина. Не углубляясь в детальный анализ каждого из них, приведем лишь некоторые. Достаточно широкое распространение получил взгляд на прохождение службы как на практическое осуществление функций государства в рамках конкретных полномочий по должности. Трудно возразить и против толкования этого понятия как последовательной смены человеком своей социальной роли, объективированной в форме целенаправленной реализации функций органов власти посредством профессионального выполнения служащими должностных обязанностей и правомочий.

Авторы учебника Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов видят суть прохождения государственной службы в «процессе практического служения государству лица, назначенного на государственную должность государственной службы, выполнения соответствующего вида управлен-

ческой или иной государственно-служебной деятельности»2.

Аналогичной точки зрения (с небольшими дополнениями) придерживаются составители энциклопедического словаря, посвященного государст-

венной службе: «Прохождение государственной службы – это выполнение государственным служащим возложенных на него и меняющихся по воле государства обязанностей, продвижение в связи с этим в иерархии должностей, чинов, рангов, званий, а также уровней профессионализма»3.

1Николаев А.Г. Проблемы совершенствования государственной службы в России // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. - № 11. – С. 32.

2Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. – М., 2008. – С. 24.

3Государственная служба: Энциклопедический словарь / под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. – М., 2008. – С. 296.

10