287

государственной службы с учетом требований настоящего Федерального закона»1.

Вшироком смысле правоохранительная деятельность – это деятельность всех государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти), обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, их реализацию, законность и правопорядок.

При этом преобладающим является понимание правоохранительной деятельности как вида государственной деятельности, осуществляемой

специально уполномоченными на то органами строго в рамках закона, т.е. преобладает толкование этого вида деятельности в узком смысле2.

Именно понимаемая таким образом правоохранительная деятельность послужила основой для узаконения понятия «правоохранительная служба».

Правоохранительная деятельность охватывает охрану норм права от каких бы то ни было нарушений, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания (взыскания), а также принятие мер по предупреждению нарушений в будущем.

Ксожалению, перечисленные в законодательном определении понятия «правоохранительная служба» функции государства не позволяют четко отграничить правоохранительную деятельность от иных видов.

Например, если остановиться на рассмотрении такой функции, как «борьба с преступностью», то перечень органов, учреждений, в которых должны учреждаться должности правоохранительной службы, будет ограничен органами, в компетенцию которых входит борьба с преступностью в виде основной или неосновной функции. Однако нормативного

определения данного термина нет, что позволяет по-разному рассматривать указанный вид деятельности3.

Вслучае, когда к деятельности по борьбе с преступностью относят только деятельность по дознанию и предварительному следствию по уголовным делам, перечень органов, учреждений, служба в которых может быть признана правоохранительной, будет следующим: органы прокуратуры, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности РФ, Федеральная таможенная служба РФ, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотроп-

1О прокуратуре Российской Федерации: Закон РФ № 2202 от 17 января 1992 г. (в ред. от 21.11.2011 № 329-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - N 8. - Ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. -

№ 48. - Ст. 6730.

2Миронов А.Н., Павинский Н.М. Правоохранительные органы: учеб. пособие. - 2-е изд., испр. и доп. -

М., 2006. - С. 11.

3 Александров А. И. Уголовная политика и уголовный процесс в российской государственности: история, современность, перспективы, проблемы. - СПб., 2003. - С. 70; Наумов А. Суд как орган борьбы с преступностью, а прокуратура как институт общего надзора // Российская юстиция. - 2002.- № 1. - С. 4—26.

31

ных веществ РФ, Государственная противопожарная служба Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных действий, Служба судебных приставов Министерства юстиции РФ.

Если в перечень деятельности по борьбе с преступностью включить оперативно-розыскную деятельность, то он может быть дополнен Службой внешней разведки РФ и Федеральной службой охраны РФ. Согласно ст. 1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. «оперативно-розыскная деятельность осуществляется в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств»1.

Кроме того, деятельность органов и учреждений уголовноисполнительной системы Министерства юстиции РФ, осуществляющих исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы и организацию содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении правонарушений, также может быть признана составной частью борьбы с преступностью.

Деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. К сожалению, определения понятий «законность» и «правопорядок» в законодательстве не даны, однако во многих законах закреплен «принцип законности», в том числе и в Законе о системе государственной службы.

Определяя правоохранительную службу как деятельность по обеспечению законности, в то время как в названном Законе «законность» закреплена как принцип построения и функционирования всех видов государственной службы, в Законе о правоохранительной службе необходимо указать на особенность методов, используемых при обеспечении законности служащими правоохранительной службы. Поскольку обеспечение законности и правопорядка предполагает еще и предотвращение любых других правонарушений (например, административных) и привлечение к ответственности, то вышеназванный перечень органов, осуществляющих борьбу с преступностью, может быть дополнен государственными органами и должностными лицами, участвующими в рассмотрении дел об административных правонарушениях, в число которых входят суды, большинство органов исполнительной власти, причем не только федеральных, но и субъектов Российской Федерации.

1 Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (в ред. от 08.12.2011 № 424-ФЗ) //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 33. - Ст. 3349; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 50. - Ст. 7366.

32

При определении понятия «правоохранительная служба» не уточняется содержание такой функции, как «обеспечение безопасности». Необходимо определить те виды безопасности, обеспечение которых должно признаваться правоохранительной деятельностью. Если в Законе о системе государственной службы речь идет об обеспечении безопасности жизни и здоровья человека, тогда служба в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерстве здравоохранения и социального развития РФ (в органах и учреждениях, осуществляющих санитарноэпидемиологический надзор) и некоторых других будет являться правоохранительной. Если под обеспечением безопасности понимать обеспечение безопасности окружающей среды (охрана водных объектов, атмосферного воздуха, лесов, животного мира и т. п.), то тогда деятельность по контролю и надзору, применению мер административной ответственности за несоблюдение соответствующего законодательства и будет признана правоохранительной.

Изложенный выше материал, анализ теоретических источников и опыт практической деятельности дает основания утверждать, что сущность правоохранительной службы нельзя сводить ни только к правоохранительной деятельности, ни только к правоохранительным органам.

Надо полагать, что данное обстоятельство можно объяснить тем, что правоохранительная служба - лишь промежуточное звено системы государственной службы, совмещающее в себе отдельные признаки двух других ее видов. Правоохранительная служба по форме, в силу внешних своих атрибутов, схожа с военной, а по содержанию - с гражданской службой.

Но с философской точки зрения единственно правильным можно считать познание явления правоохранительной службы в целостном единстве ее содержания и формы.

Практика показывает, что в правоохранительных органах может осуществляться не только деятельность, которую принято называть правоохранительной, равно как и правоохранительная деятельность может осуществляться не только органами, которые принято именовать правоохранительными.

Так, например, рассматривая службу в органах внутренних дел как вид федеральной государственной службы, можно прийти к выводу, что в системе органов внутренних дел осуществляется государственная служба трех видов: федеральная государственная гражданская служба (в Федеральной миграционной службе Российской Федерации), военная служба (во внутренних войсках системы МВД России) и правоохранительная служба (служба в полиции, юстиции и в подразделениях внутренний службы). Все эти виды государственной службы в системе органов внут-

33

ренних дел имеют свои особенности, но в то же время входят в единую, взаимосвязанную систему государственных служебных отношений.

Другой пример. Органы Федеральной службы безопасности комплектуются военнослужащими и гражданским персоналом. Сотрудниками органов Федеральной службы безопасности являются военнослужащие органов Федеральной службы безопасности (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), а также лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих (ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации»)1.

Лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих в ФСБ России, бесспорно, являются не только сотрудниками данного органа государственной власти, но и федеральными государственными служащими. Однако в настоящий момент однозначно отнести их профессиональную служебную деятельность к одному из трех видов федеральной государственной службы представляется трудной задачей.

С другой стороны, в обеспечении одного направления правоохранительной службы могут быть задействованы несколько государственных органов. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, а в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы Федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы Российской Федерации, органы пограничной службы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности2.

Очень важным является также то обстоятельство, что понятие правоохранительной службы характеризуется единством, исключающим проникновение в ее структуру различного рода негосударственных организаций - общественных и религиозных объединений, политических партий и т.д. Правоохранительная служба в отличие от правоохранительных орга-

1Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации: Федеральный закон № 40-ФЗ от 03.04.1995 (в ред. от 08.12.2011 № 424-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011. - № 50. – Ст. 7366.

2О Государственной охране: Федеральный закон № 57-ФЗ от 27.05.1996 (в ред. от 08.12.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 22. - Ст. 2594; Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011.- № 50. – Ст. 7366.

34

нов, включающих в себя и негосударственные структуры, сводится исключительно к деятельности государственных правоохранительных органов.

Вместе с тем указанные организации (к примеру, правозащитные движения и фонды) могут играть активную роль в достижении задач правоохранительной службы. Однако, по нашему мнению, данные организации выполняют вспомогательную, а не основную роль. Отсутствие властных полномочий не позволяет им самостоятельно разрешать поставленные перед правоохранительной службой задачи.

Итак, из всего сказанного выше с очевидностью следует вывод о том, что правоохранительная служба, будучи самостоятельным правовым явлением, одновременно является частью комплексного правового института - государственной службы России. Правоохранительную службу необходимо рассматривать как единый организационный и административноправовой институт, что предопределяется, прежде всего, единым предметом служебно-правовых отношений, который составляют такие направления служебной деятельности (функции), как обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью и защита прав и свобод человека и гражданина.

Постижение феномена правоохранительной службы во всей его глубине возможно с позиций институционального и системного подходов, восприятия данного социально-правового института в целостном единстве его формы и содержания. Дальнейшее развитие института видится нам на пути детальной законодательной регламентации процесса прохождения правоохранительной службы, правового статуса служащего, а также видов правоохранительных органов и функций правоохранительной деятельности.

3. Организационно-правовые основы правоохранительной службы

Подобно другим видам государственной службы, правоохранительная служба имеет собственные организационные и правовые начала. Первостепенным моментом в проблематике организации и функционирования правоохранительной службы является вопрос о принципах ее деятельности.

Среди научных разработок существует широкий спектр подходов к определению принципов правоохранительной службы.

Например, А.С. Шиенкова относит к рассматриваемым принципам следующие:

− организационные принципы - определяют структуру службы в правоохранительных органах, порядок ее функционирования: верховенст-

35

во Конституции Российской Федерации и федеральных законов; единство системы органов;

−статусные принципы - устанавливают содержание государственных служебных отношений: равный доступ граждан к службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализм и компетентность сотрудников правоохранительных органов; ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; обеспечение государственной защиты служащих;

−деонтологические принципы - составляют основополагающие идеи, обусловливающие нравственные качества лица, находящегося на правоохранительной службе: политическая нейтральность, соблюдение

чести и достоинства личности; сочетание гласности и служебной конфиденциальности1.

В.М. Бакун считает, что систему принципов правоохранительной службы следует рассматривать в единстве и взаимосвязи, тем более что

внормативных правовых актах нет дифференциации этих принципов. Законодательно установленные условия реализации принципов правоохранительной службы определяются тем, как служащие осуществляют возло-

женные на них обязанности, соблюдают предусмотренные законодательством ограничения и запреты2.

А.Н. Яндовский предлагает следующие основные принципы: системность и взаимосвязанность их применения; гибкое реагирование на сигналы как внутренней, так и внешней среды; разработка и внедрение технологий, кардинально повышающих социальный и моральный статус всех категорий сотрудников правоохранительных органов, престиж служ-

бы в целом и авторитет каждого служащего, а также технологии обеспечения гражданского содействия службе и контроля над ней3.

В.В. Щукин утверждает, что можно говорить о таких принципах правоохранительной службы, как:

−законность, соблюдение служебной дисциплины;

−единство федеральной централизованной системы органов и учреждений;

−подконтрольность и подотчетность сотрудников органов соответствующим органам государственной власти и управления;

1Шиенкова А.С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 11.

2Бакун В.М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы: автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 9.

3Яндовский А.Н. Развитие системы управления персоналом правоохранительной службы (на материалах МВД РФ): автореф. дис. ... канд. социол. наук. - М., 2010. - С. 11.

36

−справедливое вознаграждение за труд, продвижение по службе по результатам труда с учетом способностей и квалификации;

−уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

−гуманизм;

−взаимодействие государственных органов обеспечения безопасности;

−непрерывность;

−сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности;

−запреты и ограничения, обусловленные служебной деятельностью (например, на членство в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления; на участие

вдеятельности общественных объединений, преследующих политические

цели; совмещение основной деятельности с иной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой)1.

На основе анализа вышеуказанных подходов, а также системы принципов государственной правоохранительной службы и исходя из предназначенности данного вида государственной службы, что принципами ее деятельности рационально считать:

−обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

−верховенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;

−единство организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;

−единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе;

−взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой;

−взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

−государственная защита служащего правоохранительной службы;

−обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;

−соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего.

1 Щукин В.В.Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. – 2005. - № 6. – С. 36.

37

Одной из важнейших задач текущего этапа организационного оформления государственной правоохранительной службы как составной части института государственной службы является определение круга федеральных государственных органов, в которых может быть организована правоохранительная служба.

Этот вопрос рассматривался в предыдущем параграфе, где были изложены взгляды ряда авторов по поводу перечня органов, которые могут быть отнесены к правоохранительным.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» перечень правоохранительных органов не дается. Проведенный анализ действующего законодательства о государственной службе позволяет сделать вывод, что к числу таких органов относятся следующие

3)Федеральная служба безопасности (ФСБ России);

4)Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ (ФСКН России);

5)Федеральная таможенная служба (ФТС России);

6)Федеральная служба охраны (ФСО России);

7)Прокуратура Российской Федерации.

Правоохранительные органы составляют обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи в общем виде состоят в предупреждении правонарушений, восстановлении нарушенного права и наказании правонарушителей. Решая эти непосредственные задачи, правоохранительные органы реализуют и весь объем возложенных на них функций. Правоохранительная функция в той или иной мере осуществляется всеми органами государства, но для правоохранительных органов она является основной.

Правоохранительные органы представляют собой ту часть государственного механизма, которая соответствует характеру разделения властей в государстве, специально создается для защиты конституционных прав и свобод граждан и их объединений от произвола и других неправомерных притязаний, поддержания в обществе демократического правопорядка и законности, используя в этих целях предусмотренные законом специфические юридические средства, включая принудительное и связанное с ним контрольно-надзорное регулирование.

38

Итак, как все органы государства, правоохранительные органы наделены властными полномочиями, компетенцией, обладают орга низационной самостоятельностью. Особенность состоит в том, что их деятельность направлена на предотвращение, пресечение и раскрытие преступлений и иных правонарушений, применение санкций в тех случаях, когда нарушаются нормы права.

Собственные теоретические изыскания и опыт практической деятельности позволяют нам выявить следующие сущностные черты правоохранительных органов:

−возникновение правоохранительных органов вследствие разделения властей;

−обособление части государственного механизма в целях правовой охраны общественных отношений, прав и законных интересов личности от произвола;

−осуществление особого вида государственной деятельности - правоохранительной деятельности;

−применение государственного принуждения в связи с осуществлением правоохранительной деятельности и в пределах своих полномочий;

−независимость всех правоохранительных органов в рамках предоставленной им компетенции, т.е. при рассмотрении конкретных юридических дел, выполнении иных служебных задач, при этом пределы деятельности правоохранительных органов, ее содержание конкретно определяются законом.

Правоохранительная служба как институт общества должна характеризоваться единством своей структуры. В соответствии с Конституцией РФ существуют две формы власти - государственная и муниципальная. Правоохранительная же служба существует исключительно на федеральном, государственном уровне. При этом совершенно не обязательно, чтобы она сводилась к типологии государственных и иных органов. Это есть совокупное понятие, отражающее нормативный, нравственный и технологический уровень достижений конкретного общества.

Таким образом, не отказываясь от принципа разделения властей как одного из главных демократических завоеваний последних лет и не посягая на нарушение конституционных норм, в качестве приоритетного направления следует определить создание единой системы правоохранительной службы вне зависимости от отраслевой и ведомственной принадлежности входящих в нее структур.

Анализ многообразия внутренних и внешних отношений, возникающих в ходе исполнения обязанностей, связанных с правоохранительной службой, выявляет наличие общих финансово-денежных и имущественных отношений, образующих экономическую основу деятельности правоохранительной службы. Именно экономическая модель деятельности лежит в

39

основе разработки управленческих процессов как в сфере административного права, так и в сфере других отраслей. Та или иная экономическая модель правоохранительной службы, свойственная конкретной социальной системе, определяет ее функции и задачи применительно к конкретному типу общественных отношений.

В настоящее время экономическая основа правоохранительной службы может рассматриваться через призму нескольких моделей государственной службы, которые к настоящему времени представлены в литературе. Среди данных моделей ученые отмечают такие, как сервисная, либерально-рыночная, политическая и смешанная1.

Представляется возможным рассматривать эти модели в качестве моделей правоохранительной службы на том основании, что они являются частным проявлением организации деятельности государственных органов. На основании анализа субъектности деятельности можно выделить следующие модели правоохранительной службы:

−сервисная;

−паритетная;

−комбинированная и ее разновидности;

−командно-административная;

−перспективная.

На современном этапе в России разрабатывается перспективная модель правоохранительной службы, учитывающая не только нормативные требования, но и элементы социокультурной динамики общественных отношений, что требует комплексного организационно-правового подхода2.

Правоохранительные органы между собою должны быть связаны координационными началами, а их сотрудники обладать равным по отношению друг к другу статусом. Возвышение одной правоохранительной структуры над другой, а тем более их административное противостояние недопустимо.

Возможности правового регулирования правоохранительной службы во многом зависят от развития основных отраслей права: конституционного, административного, трудового и др. При этом под отраслью права понимается основное подразделение структуры права, охватывающее качественно обособленную область общественных отношений, упорядочение которых связано с использованием специфического юридического режима правового регулирования, т.е. их предмета и метода.

Особое значение имеют нормы конституционного права. Они опре-

деляют основы правового статуса правоохранительной службы.

1Атаманчук Г.В. О реформировании государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. - М., 2001. - С. 42 - 44.

2Артемьев А.М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры //

Российский следователь. – 2008. – № 2. – С. 31.

40