287

2.Понятие и сущность правоохранительной службы

иее основные формы

Правоохранительная служба была впервые выделена в самостоятельный вид государственной службы в Законе о системе государственной службы. До мая 2003 года она не была юридически и организационно обособлена, ее контуры только намечались.

Впервые в официальных документах термин «правоохранительная служба» был использован в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной руководящим документом Президента РФ от 15 августа 2001 г. № 1496.

Вранее действовавших документах широко использовалось несколько иное понятие «служба в правоохранительных органах».

Введение в нормативный оборот понятия «государственная правоохранительная служба» не означает, что эта служба - явление для России принципиально новое. В царской России действовало детально разработанное законодательство о государственной службе, составной частью которого являлось полицейское право. В СССР не было закона о государственной службе, но детально регулировалось прохождение службы в Вооруженных силах и в органах внутренних дел, действовали указы о присвоении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях управления.

Однако только с принятием нового Федерального закона определилось место, которое занимает правоохранительная служба в системе государственной службы, осуществлено нормативное закрепление основных особенностей и черт данного института, адекватное современной практике

иреалиям правовой жизни. Кроме этого, исключительно важно, что служащий правоохранительной службы приобретает специальный админист- ративно-правовой статус; развиваются, унифицируются и получают законодательное закрепление многие вопросы прохождения правоохранительной службы, что необходимо для повышения престижа этого вида государственной службы.

С изданием этого закона положено начало поэтапному формированию и становлению нового для отечественного административного права института государственной правоохранительной службы.

Встатье 7 указанного Федерального закона содержится легальное определение понятия «правоохранительная служба»: «Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и сво-

21

бод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины»1.

Правоохранительную функцию из всей системы государственных функций выделяет особый объект охраны и защиты - общественный порядок, общественная безопасность, жизнь, здоровье, права и свободы человека и гражданина. Это во многом продиктовано самим предназначением государства и составляет основу правоохранительной службы.

Несмотря на законодательное обособление правоохранительной службы в системе службы государственной, следует отметить, что указанное нормативное определение не отражает всей сути данного явления.

В доктрине административного права к настоящему времени все еще ясно не определены специфика, правовая сущность и содержание самого понятия «правоохранительная служба», не выработано единого подхода к определению органов и служб, в рамках которых может быть реализована правоохранительная служба (не выработаны критерии отнесения тех или иных органов к правоохранительным).

Эти обстоятельства предопределяют множество научных исследований обозначенной проблемы и взглядов на определение сущности рассматриваемого вида государственной службы.

Помимо приведенного выше законодательного определения существует немало других альтернативных и конкурирующих между собой дефиниций, раскрывающих те или иные аспекты исследуемого социальноправового явления. Каждое из этих определений кроме попытки дать объективную оценку исследуемому феномену, как правило, содержит в себе субъективное видение автора, продиктованное опытом научных изысканий

исобственной практической работы.

Сметодологической точки зрения важно не количество дефиниций, а принципиальные различия в подходах, которых меньше, чем определений. Существуют два основных подхода в исследовании содержания и сущности правоохранительной службы: системный и институциональный.

Системный метод имеет существенное значение в изучении данного вида государственной службы, поскольку он позволяет поставить проблему, когда имеются множество различных связей как внутри, так и вне ее, и возникает необходимость отыскать единое интегрированное качество,

итем самым представить группу сложных проблем как единую всеохватывающую проблему.

1О системе государственной службы: Федеральный Закон от 27.05. 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 21.11.2011

№329-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. -№ 22. - Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 48. - Ст. 6730.

22

Системный метод состоит в представлении и изучении объекта с учётом максимально имеющихся внутренних и внешних связей, противоречий, а также выступает в качестве средства приведения объекта большой сложности в относительно упрощённую систему, которая соответствовала бы познавательным возможностям исследователя в той или иной сфере.

Процессы демократических преобразований, происходящие в России, не позволяют при изучении правоохранительной службы замыкаться на одной лишь ее правоохранительной функции, что свойственно более полицейскому, а не правовому государству. В современных условиях задачи и цели правоохранительной службы значительно шире, охватывают значительный круг различных правовых, социальных и нравственных явлений. Указанное обстоятельство приводит к необходимости рассматривать их в качестве самостоятельной системы.

Наиболее последовательным сторонником системного подхода к правоохранительной службе является доктор юридических наук А.М. Артемьев. В своих трудах он раскрывает системные характеристики и свойства данной разновидности государственной службы.

Вчастности, А.М. Артемьев пишет, что «правоохранительная система является единством таких неотъемлемых ее элементов, как система функций правоохраны, правоохранительная деятельность, охранительные юридические нормы и правоотношения, система правоохранительных

органов, сложившиеся законность и правопорядок, охранительные элементы правосознания и правовой культуры»1. По мнению исследователя, система правоохранительной службы носит открытый характер, касается ли это объема функций, объема и содержания правоохранительной деятельности или системы органов правоохраны. Именно изменением характера и

числа функций правоохранительной службы определены и изменения во всех других компонентах правоохранительной системы2.

Вцелом, соглашаясь с воззрениями данного автора в части признания полезности с научной и практической точек зрения системного анализа правоохранительной службы, мы считаем, что понимание существа и содержания правоохранительной службы связано в значительной степени с

еехарактеристикой как специфической государственной деятельности, а не просто системы функций или органов (служб, подразделений и т.п.).

Государственная правоохранительная служба — сложный социаль- но-правовой институт, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой

1Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2008. – С.6.

2Там же. – С. 14.

23

систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты; стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной правоохранительной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институциональный характер государственной правоохранительной службы.

Институциональность государственной правоохранительной службы может рассматриваться как комплексный функциональный институт, представляющий собой единство правоохранительной службы как правового, социального, социокультурного и нравственного института.

С учетом сказанного становится понятно, почему в современных исследованиях отчетливо прослеживается тенденция к рассмотрению правоохранительной службы как сложного институционального явления, включающего правовой, организационный, социальный, политический, социологический и иные аспекты. Так, например, В.М. Бакун рассматривает правоохранительную службу как «комплексный правовой институт или совокупность межотраслевых юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина»1.

Анализируя понятие правоохранительной службы применительно к деятельности органов внутренних дел, А.С. Шиенкова приходит к выводу

онеобходимости его исследования в трех смысловых значениях:

−как правового института, то есть совокупности правовых норм, регулирующих порядок возникновения, изменения и прекращения государ- ственно-служебных отношений;

−как части аппарата государства, то есть структурного образования, наделенного определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на него задач;

−как вида деятельности по формированию профессионального кадрового ядра органов внутренних дел в целях выполнения задач государства в правоохранительной сфере, а также как повседневной оперативнослужебной деятельности личного состава органов внутренних дел.

1 Бакун В.М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 11. 29. Шиенкова А.С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. - М., 2007. - С. 13–14.

24

Таким образом, в современном научном понимании процессов развития института государственной службы и ее отраслевых разновидностей особую значимость приобретает институциональный подход. Данный подход позволяет рассматривать государственную правоохранительную службу как комплексный социально-правовой институт, обладающий системообразующими признаками и оказывающий существенное влияние на эффективность реализации правоохранительной функции государства.

Врусле институционального подхода выдержана позиция Р.В. Нагорных, который определяет правоохранительную службу как самостоятельный социально-правовой институт, связанный с обеспечением функционирования правоохранительных органов и направленный на реализа-

цию правоохранительной функции по обеспечению интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств1.

Вместе с тем сложность построения институциональной модели государственной правоохранительной службы заключается в отсутствии четких критериев, на основании которых следует осуществлять институциализацию. Решение задачи определения критериев может быть найдено посредством характеристики общественных отношений в сфере государственной службы.

Втеории административного права приводятся различные классификации видов государственно-служебных правоотношений. При этом, по мнению Е.Г. Крыловой, институциализация государственной службы включает в себя следующие основные компоненты:

1)повышение ответственности (подотчетности) государственных служащих;

2)укрепление институциональных ограничительных рамок на государственной службе;

3)открытость государственной службы (расширение участия гражданского общества, надзор);

4)качественное предоставление государственных услуг;

5)реформа системы управления государственной службой2.

Вместе с тем, на наш взгляд, наиболее точную классификацию предлагает Ю.Н. Старилов, который выделяет девять видовых групп общественных отношений, входящих в родовое понятие «государственнослужебное правоотношение», в том числе: в сфере кадровой политики: по формированию государственно-служебных правоотношений; практическому функционированию государственной службы; реализации принци-

1Нагорных Р.В. Институциональный подход к определению государственной правоохранительной службы // Вестник института: преступление, наказание, исправление. – 2009. - № 5. – С. 39.

2Крылова Е.Г. Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства: автореф. дис. …д-ра юрид. наук. - М., 2009. - С. 23.

25

пов государственной службы; формированию и реализации правового статуса государственного служащего; прохождению государственной службы; прекращению государственной службы; управлению государственной службой; проведению реформы государственной службы1.

Данная классификация, по нашему мнению, является наиболее приемлемой с точки зрения институциализации государственной правоохранительной службы, поскольку позволяет определить ее предмет и фор- мально-юридическое содержание.

Таким образом, применительно к правоохранительной службе процесс институциализации может быть представлен, прежде всего, как совокупность организационного обособления и правового оформления однородных групп государственно-служебных общественных отношений. При этом именно реально сложившиеся и объективно существующие го- сударственно-служебные правоотношения могут быть положены в основу построения институциональной модели государственной правоохранительной службы.

Институциональное содержание государственной правоохранительной службы как социально-правового инструмента в решении правоохранительных задач государства имеет внешнюю и внутреннюю сторону. Внутренняя сторона представлена реализацией внутрисистемных правоотношений, связанных с осуществлением деятельности по кадровому обеспечению правоохранительной деятельности. Данная сторона процесса институциализации охватывает организационно-правовое регулирование кадровой деятельности непосредственно в правоохранительных органах: процедуры отбора, расстановки, перемещения и высвобождения кадров, воспитательной работы, социального, психологического и ресурсного обеспечения государственной правоохранительной службы.

Внешняя сторона институциализации связана с правовым обособлением государственной правоохранительной службы как самостоятельного комплексного межотраслевого правового института.

При этом процесс внешней институциализации в настоящее время связан с формированием единой системы правоохранительной службы в России, значительным обновлением законодательной базы, установлением правового статуса служащего государственной правоохранительной службы, систематизацией и унификацией административно-правовых процедур в прохождении правоохранительной службы. Правоохранительная служба как особый вид служебной деятельности должна развиваться и обеспечиваться согласованной государственной политикой и внутренне непротиво-

1 Старилов Ю.Н. Служебное право: учебник. - М., 1996. - С. 34–35.

26

речивой системой норм, последовательно регламентирующих различные элементы служебных отношений.

В целом как институциональное явление государственная правоохранительная служба представляет собой комплексный социально-правовой институт, урегулированный нормами административного и иных отраслей права, предназначенный для практического и непосредственного обеспечения выполнения задач и реализации функций государства в области противодействия преступности, поддержания правопорядка и соблюдения законности в системе общественных отношений.

Эти два подхода (системный и институциональный) не противостоят друг другу, но и не могут претендовать на абсолютную истину, данные подходы должны соотноситься и дополнять друг друга, так как от недостаточного понимания сущности государственной службы со стороны одною подхода появляется неоднозначность понимания со стороны другою подхода. Только опираясь на установки обоих подходов, подвергая всестороннему и глубокому анализу разнообразные проявления правоохранительной службы в современном обществе, можно получить самое исчерпывающее представление о ее сущности, особенностях и содержании.

Каковы же основные черты правоохранительной службы?

На основании теоретического анализа доктринальных источников и законодательства выявлены такие взаимосвязанные особенности государ-

ственной правоохранительной службы, как:

−наличие особых целей данного вида государственной службы, заключающихся в обеспечении внутригосударственной безопасности, противодействии преступности и поддержании режима законности в целом;

−повышенный риск для жизни и здоровья служащих, возможные угрозы их личной безопасности (безопасности членов их семей) при исполнении ими служебных обязанностей;

−возможность применения служащим правоохранительной службы мер физического и процессуального принуждения в случаях и порядке, установленных законодательством;

−повышенные требования к физической форме и состоянию здоровья служащих;

−особый дисциплинарный режим деятельности. Правоохранительной службе свойственен ряд характеристик, суще-

ственно отличающих ее от иных видов государственной службы. Помимо названных, ее характеризует особая роль служебной дисциплины, высокая организованность и особый порядок служебных взаимоотношений и прохождения службы, выражающийся в обязательности приказов непосредственного либо вышестоящего начальника.

27

Реализация характеристик правоохранительной службы обеспечивается:

1)личной ответственностью каждого служащего за исполнение своих должностных обязанностей;

2)строгим соблюдением служащими правил внутреннего распорядка, порядка работы со служебной информацией, установленных правил ношения форменной одежды;

3)поддержанием служащими помимо уровня квалификации, необходимого для исполнения своих должностных обязанностей, также и уровня физической и специальной подготовки;

4)постоянным контролем непосредственного либо вышестоящего

начальника государственного правоохранительного органа за исполнением подчиненными своих должностных обязанностей1.

Особенностью государственной правоохранительной службы является и то обстоятельство, что она организована исключительно в федеральных органах государственной исполнительной власти, а также и в различных службах, учреждениях, подведомственных этим органам. Так, например, к данному виду службы относится исполнение обязанностей преподавателями образовательных учреждений, сотрудниками учреждений здравоохранения системы МВД России, ФТС России, сотрудниками Главной таможенной лаборатории и др.

При этом важно, чтобы этим сотрудникам были присвоены специальные звания. В связи с этим многие авторы выделяют еще один важнейший признак государственной правоохранительной службы - наличие у субъектов данного вида деятельности статутного элемента - присвоенного специального звания. Кроме того, если воинские звания не связаны с конкретным ведомством, то к званиям сотрудников правоохранительных ор-

ганов, как правило, добавляется название правоохранительного ведомства (полиции, внутренней службы, таможенной службы и т.п.)2.

Как весьма спорную рассматривают вышеуказанную позицию другие исследователи, к примеру, Е.Г. Бабелюк, который полагает, что указание на присвоение специальных званий и классных чинов и на занятие именно должности правоохранительной службы является уточняющим и формальным признаком, указывающим на организационную особенность этого вида службы, а не на сущностную (функциональную)3.

Понять сущность и выявить основные черты государственной правоохранительной службы невозможно без предварительного анализа таких ее важнейших сущностных компонентов, как правоохранительная деятель-

1 Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы и пути его совершенствования: дис. …канд юрид. наук. – М., 2010. – С. 11.

2Кулешов И.В. Правоохрантельная государственная служба: Конституционно-правовые основы // Чиновник. – 2003. - № 6(28).- С. 26.

3Бабелюк Е. Г. О видах государственной службы Российской Федерации // Правоведение. - 2004. - № 1

(252). - С. 33-34.

28

ность и правоохранительные органы. Правоохранительная служба должна быть связана непосредственным образом с правоохранительными органами и их деятельностью. Эти понятия соотносятся как форма и содержание: правоохранительная деятельность составляет содержание правоохранительной службы, а правоохранительные органы – ее форму1.

Сложность изучения сущностных характеристик правоохранительной службы на современном этапе развития административно-правовой науки и практики государственно-служебных отношений заключается в том, что пока отсутствует однозначное определение государственных органов, служб и учреждений, которые следует относить к правоохранительным и в которых возможно прохождение правоохранительной службы. Точно так же еще нет четкого представления об объеме правоохранительной деятельности и как следствие — правоохранительной службы.

В литературе к правоохранительным органам относят: прокуратуру РФ; органы внутренних дел; ФСБ России; ФТС России; ГФС России; ФСКН России; МЧС России; ФСО России; ФСИН России; ФССП России; СВР России (Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, С.А. Воронцов, Д.С. Дресвянкин и др.). Отдельные авторы причисляют к правоохранительным органам также судебные органы и органы юстиции (О.А. Галустьян, А.П. Кизлык).

Наиболее полный структурный перечень правоохранительных ор-

ганов дает Е.Л. Патрашко. Автор включает в правоохранительную сферу Министерство внутренних дел Российской Федерации; Федеральную миграционную службу, находящуюся в ведении МВД РФ; Федеральную службу безопасности Российской Федерации; Федеральную службу Российской Федерации по контролю над оборотом наркотиков; Федеральную службу судебных приставов и Федеральную службу исполнения наказаний, находящиеся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации; Федеральную противопожарную службу, находящуюся в составе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральную таможенную службу, а также Прокуратуру Российской Федерации2.

Говоря о правоохранительных органах, нельзя не заметить, что мы понимаем их в узком смысле, который следует отличать от более широкой трактовки данного понятия, включающей в сферу правоохранительных органов также ряд негосударственных институтов: частный нотариат, адвокатуру, третейский суд.

1 Артемьев А.М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. – 2008. - № 2. – С. 30.

2 Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. - М., 2005. – С. 14.

29

Реализация правоохранительных функций в органе, который является правоохранительным и есть ни что иное, как форма правоохранительной службы. В соответствии с этим можно выделить правоохранительную службу в органах полиции, правоохранительную службу в таможенных органах и так далее.

Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей1.

Всоответствии со статьей 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г.

№3-ФЗ «О полиции» был принят Указ, который установил, какие подразделения, организации и службы входят в состав полиции2.

Правоохранительная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ является видом государственной службы граждан Российской Федерации, замещающих должности правоохранительной службы в Федеральной службе Российской Феде-

рации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) и ее территориальных органах3.

Служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей

таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации4.

Служба в органах прокуратуры в настоящее время регулируется разделом V закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202 «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с пп. 1 и 2 ст. 40 указанного Закона «служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной

1О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011. - № 7. - Ст. 900.

2Вопросы организации полиции: Указ Президента РФ от 01.03. 2011 г. № 250 // Собрание законодатель-

ства Российской Федерации. – 2011. - № 10. - Ст. 1336.

3Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ: Утв. Указом Президента РФ от 05.06.2003 г. № 613 (в ред. от 28.09. 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 23. – Ст. 2197; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 40. - Ст. 5531.

4О службе в таможенных органах Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 21.07.1997 № 114-ФЗ (в ред. от 06.12. 2011 № 409-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 30. – Ст. 3586; Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011. - № 50. – Ст. 7351.

30