287

Анализ существующих дефиниций и опыт практической работы позволяет нам с учетом целей и задач исследования сформулировать собст-

венное определение понятия «прохождение государственной службы»: это социально-правовой процесс выполнения государственным служащим возложенных на него государством обязанностей, включающий в себя совокупность этапов, начиная с поступления на службу и заканчивая прекращением государственно-служебных отношений.

Сердцевиной этого процесса является профессиональнодолжностное развитие государственных служащих, а итогом - материаль- но-физический, интеллектуальный и моральный прогресс государственной службы в целом.

Правовой и социальный институт прохождения государственной службы выполняет функции кадрового прогнозирования, стимулирования и профессионального развития, переподготовки и повышения квалификации кадров, их учёта и ранжирования по должностям, чинам и квалификационным разрядам.

Порядок прохождения государственной службы определяется законами и иными правовыми актами с учетом вида государственной службы, ее особенностей и категорий государственных должностей.

Прохождение государственной службы опирается на принцип единства правовых и организационных основ системы государственной службы. Он предполагает единый подход к ее прохождению по видам (гражданской, военной, правоохранительной) и уровням (федеральных и субъектов РФ) государственной службы Российской Федерации. Это позволяет, при необходимости, иметь в государственном органе различные виды государственной службы на основе унификации технологий прохождения службы. Могут быть унифицированы процедуры назначения на должности, испытания, исполнение должностных (служебных) обязанностей, конкурсное замещение вакантных должностей, формирование и работа с кадровым резервом, обновление и ротация кадров между видами и уровнями государственной службы, оценка деятельности государственных служащих и степень их квалификации, методы освобождения от должности (отставка для отдельных видов службы).

В то же время в организации и прохождении государственной службы имеются различия в зависимости от ее вида. Так, государственная гражданская служба делится на уровни, создается в различных ветвях власти, не имеет централизованного руководства.

Военная служба осуществляется исключительно на федеральном уровне, связана с риском для жизни, применением оружия, силы, носит не только добровольный (по контракту), но и обязательный характер (по призыву) и т.д.

11

Правоохранительная служба отличается характером обязанностей (охрана прав и свобод человека и гражданина), особыми условиями поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации, прекращения службы и др. Эти и другие особенности требуют специального законодательства о порядке прохождения военной и правоохранительной службы.

Немаловажно также и то, что понятие «прохождение службы» следует рассматривать в двух аспектах. Это, во-первых, аспект временной: прохождение службы охватывает время, период, начинающийся по оформлении поступления на государственную службу, продолжающийся все время исполнения полномочий по должности, и заканчивается прекращением служебных отношений, т.е. оставлением должности.

Другой аспект прохождения службы относится к содержанию этого периода, т.е. какими юридически значимыми действиями заполняется прохождение службы служащим. Эти юридически значимые действия некоторыми авторами (А.В. Куракиным, А.А. Савостиным) именуются «видами административно-процедурных производств» и определяются ими как организационные процедуры, обеспечивающие решение вопросов государст-

венной службы. Процедурное производство, по мнению этих исследователей, выражается в том, что органы исполнительной власти, решая при отсутствии административного спора различные вопросы в пределах своей компетенции, обязаны соблюдать специальные процессуальные правила1.

Выделим основные моменты процедурного содержания прохожде-

ния государственной службы: прием (зачисление) на государственную службу, исполнение служащим должностных полномочий; продвижение (перемещение) по службе; аттестация; стимулирование государственных служащих; ответственность государственных служащих; прекращение государственной службы.

И все это в рамках реализации системообразующего принципа оценки и обеспечения должностного продвижения служащих на основе заслуг

иличных достоинств, принципа, гарантирующего качественное воспроизводство аппарата, защиту его от бюрократизации и кастовости.

Особенности этапов прохождения службы обусловлены спецификой деятельности, целями, задачами, особенностями реализуемых функций. Закон «О системе государственной службы» определяет типовые (общие) этапы прохождения государственной службы, а конкретизирует, дополняет, определяет особенности реализации этих этапов целая система законов

иподзаконных актов, регулирующих конкретный вид государственной службы.

Нельзя не отметить, что в действующем законодательстве преобладает тенденция к отказу от прямого включения периодов поступления и

1 Куракин А.В., Савостин А.А. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации // Право и политика. – 2004. – № 8. – С. 27-28.

12

увольнения (или прекращения) службы в процесс ее прохождения. К примеру, такая позиция нашла недвусмысленное отражение в статье 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», которая называется «Поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение»1.

Такой подход представляется нам нелогичным, поскольку, например, увольнение, то есть прекращение службы любого государственного служащего, начинается еще в период прохождения государственной службы, а заканчивается в тот момент, когда государственный служащий теряет свой профессиональный статус.

Рассмотрим в названном выше порядке каждый из элементов прохождения службы.

I. Прием на государственную службу.

Узловым пунктом прохождения государственной службы является приём, который осуществляется путём конкурса, назначения, заключения договора (контракта) на основе принципа равного доступа граждан к государственной службе.

Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком (п. 1 ст. 12 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и п. 1 ст. 21 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Определенные требования предъявляются к уровню подготовки, стажу, возрасту, здоровью.

Общие положения о равенстве прав граждан на замещение должностей не исключают некоторых ограничений, которые касаются особых случаев. В связи с этим предусматривается перечень ситуаций, когда гражданин не может быть призван на государственную службу: недееспособность, ограниченная дееспособность; решение суда, запрещающее занимать определенные должности; наличие заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей; близкое родство или свойство

сгосударственным служащим, если их государственная служба связана

снепосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому; наличие гражданства иностранного государства и др. (ст. 16 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

На замещение вакантный государственной должности государственной службы может быть объявлен конкурс, который обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. По утверждению кандидата юридических наук С.А. Ивановой, «Под конкурсом в системе государственной службы понимается особая процедура подбора кадров на

1 О системе государственной службы: Федеральный Закон от 27.05. 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 № 329-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 48. - Ст. 6730.

13

вакантные государственные должности в соответствии с решением государственной конкурсной комиссии»1.

Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Конкурс объявляется, если граждане, подавшие заявления на участие в конкурсе, полностью соблюдают условия относительно их поступления на службу (наличие требуемого возраста, отсутствие обстоятельств отказа в приеме на государственную службу, наличие всех необходимых документов). Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям и должности гражданской службы2.

Контрактная форма поступления на службу состоит в том, что орган (руководитель органа) заключает с гражданином в письменной форме контракт (договор, соглашение) на определенный: срок. В контракте указываются условия службы, обязанности и права сторон. На основании контракта издается приказ о назначении гражданина на должность. Контрактная форма применяется, в частности, при поступлении на службу в органы внутренних дел, в Вооруженные Силы и др.

Для гражданина, впервые назначенного на государственную должность или назначенного на должность иной группы и вида, устанавливается испытательный срок. Продолжительность испытательного срока зависит от занимаемой должности. При признании неудовлетворительного результата испытания служащий может быть рекомендован для назначения на ранее занимаемую должность или, по согласованию с ним, на другую должность либо уволен с государственной службы.

Для ряда категорий государственных служащих вступление в должность сопровождается обязательным принесением присяги.

Гражданин, поступающий на службу, знакомится с условиями службы, под которыми понимаются факторы, призванные обеспечивать благоприятные условия для труда и социальную защиту служащего. К таким факторам относятся внутренний распорядок в органе, продолжительность рабочего времени, заработная плата, отпуск, социальное страхование, льготы, гарантии и компенсации.

Гражданин, принятый в установленном порядке на службу, приобретает статус государственного служащего и субъекта государственновластных служебных отношений. При исполнении обязанностей и

1Иванова С.А. Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы // Чиновник. – 2000. - № 4 (20). – С. 30.

2О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 (в ред. от 22.01. 2011 г. № 82) // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2005. - № 6. - Ст. 439; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 4.- Ст. 578.

14

реализации предоставленных прав служащий вступает в правовые, в том числе и административно-правовые, отношения с иными субъектами права как внутри органа, где он служит, так и во вне его.

II. Исполнение должностных полномочий (обязанностей).

Данный этап прохождения государственной службы составляет постоянное, повседневное содержание работы государственного служащего. Конкретное содержание служебных полномочий определяется должностной инструкцией. Здесь уместно подчеркнуть необходимость строгого следования должностной инструкции, что составляет главное содержание того, что именуется исполнительской дисциплиной.

III. Продвижение (перемещение) по службе.

Продвижение по службе в настоящее время определяется как неотъемлемый ключевой элемент прохождения службы. Государственному служащему, при надлежащем выполнении должностных полномочий, зафиксированном при аттестации, предоставляется и обеспечивается право на продвижение по службе.

Долгое время данный этап отсутствовал, что напрямую было связано с номенклатурным порядком регулирования службы. Человеку в номенклатуре, зависящему всецело от усмотрения вышестоящего начальника, думать о своем продвижении по службе, собственно, считалось неэтичным, чуть ли не зазорным.

Как отмечает И.В. Панова, цель продвижения по службе двоякая: государственный орган комплектуется наиболее достойными кадрами, а сам служащий реализует естественную потребность в раскрытии своих способностей, повышении своего статуса1.

Продвижение осуществляется путем: а) занятия более высокой должности; б) присвоения государственному служащему более высокого ранга. Продвижение государственного служащего может иметь место при следующих условиях: наличии вакантной государственной должности; наличии необходимого профессионального образования, специализации, опыта работы, знании Конституции и законодательства; наличии необходимого стажа государственной службы; прохождении конкурса и т. д.

Следует обратить внимание на то, что прямых запретов на продвижение по службе в законодательстве не предусмотрено. Вместе с тем, исходя из практического опыта и отдельных правовых положений, можно утверждать, что государственный служащий не имеет права на продвижение по службе: во время испытания при замещении государственной должности; в период дисциплинарного взыскания, возбуждения уголовно-

1 Панова И.В. Продвижение по государственной службе // Государство и право.- 1998. - № 2. – С. 13-14.

15

го дела или проведения служебного расследования; в пределах граничного возраста для пребывания на государственной службе и др.

Кандидат юридических наук С.Э. Арутюнова считает, что продвижение по службе вместе с аттестацией следует относить к формам статутного стимулирования государственных служащих, роль которого наряду с традиционным материальным и моральным стимулированием в настоящее время существенно возрастает. Стимулирующая роль продвижения по службе проявляется в конкретных положительных последствиях. Система (порядок) повышения или производства в дальнейший чин (повышение в чинах) рассматривается как награждение, даруемое за постоянные, усердные, отличные, непосредственно его начальством засвидетельствованные, труды по службе1.

Думается все же, что вряд ли правильно повышение в должности в ходе перемещения по службе понимать как поощрение, так как для поощрения не требуется согласия служащего, а для выдвижения на новую должность согласие его необходимо.

Продвижение по службе должно определяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному виду службы (к виду определенной деятельности).

Как при назначении на должность государственных служащих, так и в процессе прохождения государственной службы следует учитывать моральные качества служащего.

IV. Аттестация государственных служащих.

Важнейшим элементом прохождения службы и одновременно эффективным правовым средством установления степени соответствия государственного служащего замещаемой им должности государственной службы является аттестация государственных служащих. Ее стимулирующая роль проявляется в положительных правовых последствиях - в признании служащего соответствующим занимаемой должности, возможности его поощрения по результатам аттестации, зачисления в резерв на выдвижение, переводе на вышестоящую должность. Аттестация проводится периодически, что стимулирует служащего к активным действиям, к постоянному повышению своего профессионального уровня, а не к единичной подготовке к предстоящей аттестации.

1 Арутюнова С.Э. Продвижение по государственной службе как элемент стимулирования государственных служащих // Вестник Саратовской государственной академии права. – 2010. - № 1. – С. 43.

16

По мнению В.М. Манохина, аттестация проводится в целях определения соответствия государственного служащего занимаемой должности, решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда1.

Порядок проведения аттестации регулируется нормами ряда законов, положений о службе, специальными положениями об аттестации служащих. Аттестация осуществляется аттестационной комиссией, формируемой руководителем государственного органа. Главный итог аттестации - оценка работы служащего. При аттестации рассматриваются вопросы о соответствии или несоответствии служащего занимаемой должности, о возможности продвижения по службе, о материальном стимулировании служебной деятельности. По результатам аттестации руководитель органа принимает решение с учетом рекомендации аттестационной комиссии.

V. Стимулирование служебной деятельности.

Законодательством о службе установлены различные виды стимулирования служебной деятельности. Стимулируя, побуждая к активной деятельности, руководители органов воспитывают у служащих инициативу, укрепляют служебную дисциплину. Стимулирование может носить моральный и материальный характер. К средствам стимулирования относятся льготы и меры поощрения.

Льготы - установленные законодательством преимущества, предоставляемые служащим тех или иных категорий в связи с выполнением ими служебных обязанностей. Например, льготы могут быть по налогам, медицинскому обслуживанию, перевозкам и т.д.

За успехи в служебной деятельности к государственным служащим применяются меры поощрения. По содержанию меры поощрения могут быть моральными, материальными и смешанными.

Положениями о службе, предусматривающими особенности прохождения службы, предусматриваются различные меры поощрения. Так, в Законе о службе в органах внутренних дел Российской Федерации предусмотрены специальные меры поощрения: награждение именным оружием, досрочное присвоение очередного специального звания, досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания и др.

VI. Ответственность государственных служащих.

Юридическая ответственность государственного служащего означает его обязанность претерпеть определенные лишения личного, имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение.

В зависимости от характера правонарушений, совершаемых государственными служащими, последние могут привлекаться к соответствующей

1 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 1997.– С.

178-179.

17

юридической ответственности: дисциплинарной, материальной, административной и уголовной.

Дисциплинарная ответственность. Основанием привлечения слу-

жащего к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок, т.е. виновное нарушение правил государственной службы, невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, упущение по службе - нарушение служебной дисциплины. Под служебной дисциплиной понимается соблюдение служащими установленных законами, другими нормативными актами, контрактом о службе, а также приказами руководителей порядка и правил при выполнении возложенных на служащих обязанностей и осуществлении имеющихся у них прав.

Отдельные категории государственных служащих в силу особого характера выполняемых ими обязанностей (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и др.) отвечают в дисциплинарном порядке также за проступки, не связанные с нарушением служебной дисциплины. Уставами и другими нормативными актами о дисциплине работников некоторых категорий предусматривается дисциплинарная ответственность за недостойное поведение в общественных и иных местах и не при исполнении служебных обязанностей.

Виды взысканий и порядок их наложения определяются законодательством. Так, в ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дается следующий перечень дисциплинарных взысканий:

1)замечание;

2)выговор;

3)предупреждение о неполном должностном соответствии;

4)освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5)увольнение с гражданской службы.

В этой же статье законодатель устанавливает: за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Материальная ответственность. Этот вид ответственности госу-

дарственных служащих состоит в обязанности служащего, причинившего материальный ущерб физическому или юридическому лицу, возместить ущерб в порядке и размерах, предусмотренных законодательством. Материальная ответственность может быть ограниченной и полной.

Административная ответственность. Рассматриваемая ответствен-

ность государственных служащих наступает за совершение ими административного правонарушения, связанного со служебной деятельностью.

18

Уголовная ответственность. Государственные служащие несут уголовную ответственность за совершение должностных преступлений. В Уголовном кодексе содержатся составы этих преступлений: злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, получение взятки, служебный подлог и др.

VII. Прекращение государственной службы.

Прохождение государственной службы в качестве заключительного этапа включает прекращение государственно-служебных отношений. Основания прекращения государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку государственного служащего, устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы.

Увольнение государственных служащих - это сложный процесс, требующий соблюдения ряда процедурных вопросов. Зачастую неполнота проверки фактов, не имеющих соответствующего подтверждения, несоблюдение сроков, неправильное применение основания для увольнения и некоторые другие ошибки и упущения позволяют признавать необоснованность и неправомерность увольнения. При этом существенным признаком, характеризующим понятие увольнения, многими авторами признается волеизъявление управомоченного лица, направленное на прекращение службы1.

Одновременно с этим следует иметь в виду и то, что решение о применении столь серьезной меры, как увольнение со службы, может быть принято лишь на основе тщательного и всестороннего выяснения всех обстоятельств, связанных с допущенным сотрудником нарушения служебной дисциплины и с учетом не только выявленных объективных обстоятельств, но и субъективных факторов, в первую очередь всех свойств личности служащего.

Подытоживая все сказанное в данном разделе работы, следует подчеркнуть, что государственная служба представляет собой комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов. Современная государственная служба Российской Федерации - это правовая материя, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.

1 Дикажев М.М. Правовое регулирование прохождения правоохранительной службы сотрудниками ОВД: проблемы организационно-правового и методологического характера: дис. … д-ра юрид. наук. –

СПб., 2006. – С. 324.

19

Под прохождением государственной службы понимается система юридических факторов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений. Оно представляет собой важнейшую процессуальную составляющую государственной службы, так как на этом временном отрезке и реализуется правовой статус государственного служащего.

20