287

В Конституции Российской Федерации содержатся три основные нормы:

−принцип равного доступа граждан к правоохранительной службе (статья 31);

−самостоятельность правоохранительной службы (статья 10);

−запрет депутатам Государственной Думы находиться на правоохранительной службе (статья 97).

Принцип равного доступа граждан к правоохранительной службе

всоответствии со способностями и профессиональной подготовкой направлен на реализацию прав и свобод человека и гражданина, привлечение граждан к управлению делами государства, сочетание преемственности в правоохранительной службе с ее обновлением.

Из принципа самостоятельности федеральной правоохранительной службы вытекает такое явление, как обособленность правоохранительной службы в том смысле, что ее правовое регулирование осуществляется только на федеральном уровне.

Запрет депутатам Государственной Думы находиться на правоохранительной службе исходит из принципа разделения государственной власти, самостоятельности ее ветвей, а также необходимости их работы в парламенте на постоянной основе. Это обеспечивает независимость, беспристрастность, профессионализм депутатов при выполнении ими своих обязанностей. Государственный служащий, занятый на правоохранительной деятельности, избранный депутатом Государственной Думы, обязан согласно законодательству о выборах в трехдневный срок сообщить в избирательную комиссию о временном сложении с себя обязанностей такого служащего на период выполнения обязанностей депутата Федерального Собрания РФ.

На организацию и функционирование правоохранительной службы оказывают косвенное влияние многие другие положения Конституции РФ. Так, ее нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадровых корпусов правоохранительной службы. Ряд конституционных норм определяет принципы ее организации. Таковы, например, принцип верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности, внеконфессиональности правоохранительной службы и т.д.

Нормы административного права регулируют управленческие отношения, связанные с профессиональной деятельностью служащих правоохранительных органов. Работники правоохранительной службы являются

41

субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего, это касается внешних отношений правоохранительной службы - связей с гражданами, другими государственными органами и их должностными лицами. Большинство этих связей регулируются нормами административного права.

Исходя из норм административного права, в работе со служащими правоохранительной службы учитываются особенности государственного управления: доминирование, преобладание одной воли над другой, подчинение одного лица другому и т.д. Административное право обеспечивает строгие принципы государственного управления: иерархичность, подзаконность, обязательность исполнения и др. Данные принципы определяют неравенство сторон, в том числе неравенство государственных служащих в процессе управления. Это юридически закреплено в нормах права, в принципах правоохранительной службы. Учитывая это, устанавливается ранжирование должностей и званий, вырабатываются должностные инструкции, требования к профессиональным и личностным качествам служащих, стандарты, процедуры, правила и другие составляющие правоохранительной службы.

Законодательство в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства развивается в сторону повышения ответственности должностных лиц за нарушение прав граждан. Оно направлено на соблюдение законов государства, усиление контроля над поведением служащих правоохранительных органов, выполнением должностных обязанностей.

Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов правоохранительных органов, вытекающие из общего правового статуса работников правоохранительной службы, служащих как наемные работники. К таким нормам относятся: относится прием граждан на правоохранительную службу на основе равного доступа, порядок прохождения службы, служебное время, время отдыха, денежное содержание, льготы, гарантии, увольнение со службы и т.д.

На служащих правоохранительных органов должны распространяться, прежде всего, те принципы трудового права, которые определяют применение их труда: определенность трудовой функции (выполнение работы по определенным трудовым договорам, специальности, квалификации, должности); устойчивость трудовых правоотношений; обеспечение нормальной трудовой дисциплины, строгое соблюдение внутреннего распорядка; вознаграждение за труд и т.д.

Таким образом, нормы конституционного, административного и трудового права являются важным фактором, способствующим становлению

42

правоохранительной службы на принципиально новых юридических основаниях.

Кчислу основополагающих актов, на основе которых осуществляется реформирование государственной службы в целом и функционирование правоохранительной службы, в частности, относится, прежде всего, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации».

Именно этим законом на данный момент в основном определяется осуществление правоохранительной службы и ее законодательное регулирование.

В названном акте содержатся новые административно-правовые категории и понятия, правильное понимание и толкование которых имеет как теоретическое, так и практическое значение. Одним из таких понятий является «государственная правоохранительная служба», впервые упомянутая в статье 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Кнаиболее значимым нововведениям Закона относятся:

−объединение в рамках одного правового акта двух различных подходов к определению государственной службы (в широком смысле - понятие государственной службы, в узком - определение конкретного вида государственной службы),

−выделение видов и уровней государственной службы,

−требование законодательного регулирования каждого вида государственной службы.

На уровне федеральных законов действуют также нормативные акты, регламентирующие вопросы организации и прохождения правоохранительной службы в различных правоохранительных органах: Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ, Федеральный закон «О службе в

таможенных органах Российской Федерации» от 21.07.1997 № 114-ФЗ и т.д.).

Помимо этого действует большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Так, службу в органах внутренних дел регулируют такие акты как: Указ Президента Российской Федерации «О денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом нарко-

43

тических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации»1;

Постановление Правительства Российской Федерации «О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации»2;

Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях3» и ряд других.

Законодательное закрепление института правоохранительной службы в качестве особого вида государственной службы, осуществленное в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве логического следствия предполагает регламентацию отношений правоохранительной службы самостоятельным законодательством, имеющим определенную специфику по сравнению с законодательством о других видах государственной службы.

А между тем, правоохранительная служба остается единственным видом государственной службы Российской Федерации, в отношении которой специальный закон не принят, а действующее законодательство не систематизировано и не в полной мере отвечает современным потребностям развития правоохранительной системы.

Отрадно отметить, что определенные позитивные сдвиги в решении этой проблемы все же имеются. Так, согласно статье 19 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.

Таким образом, названный Федеральный закон закрепил необходимость разработки самостоятельного федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации, определяющего основные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации.

Идеи о принятии единого комплексного, системообразующего нормативного акта, регулирующего правоохранительную службу в различных

1Указ Президента РФ от 30.06.2002 № 672 (ред. от 31.12.2011 №1745) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. - № 27. – Ст. 2677; Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011. - № 44. – Ст.6240.

2Постановление Правительства РФ от 30.12.2011 № 1223 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. - № 3. – Ст. 430.

3Приказ МВД России от29.08.214 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД России заявлений и сообщений граждан о преступлениях, об административных правонарушениях , о происшествиях».

44

государственных органах, выдвигались на протяжении последних десяти лет. Широкий общественный резонанс вызвало вынесение на обсуждение с марта 2007 года разработанного проекта Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации».

Данный проект предполагает, что сотрудники всех силовых структур от МВД до службы судебных приставов будут включены в единую систему «правоохранительной службы», аналогичной военной и государственной гражданской службе.

Ожидается также, что будущий закон должен закрепить правовой статус сотрудников правоохранительных органов, их права, обязанности, запреты и требования к кандидату на должность сотрудника, процедуру прохождения службы.

Этот закон должен стать базовым актом, регламентирующим отношения в сфере правоохранительной службы, его правовые нормы в последующем подлежат развитию и конкретизации, в том числе и в ведомственных нормативных правовых актах.

Несмотря на то что новый закон еще не принят, можно отметить некоторые правовые новшества данного нормативного акта, а также обсудить предложения и рекомендации ученых и практиков, высказанные в ходе его обсуждения.

Выше уже говорилось о том, что немаловажной правовой проблемой в сфере правоохранительной службы выступает неточность законодательного определения правоохранительной службы. Одним из важных инновационных моментов, нашедших разрешение в проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», является конкретизация самого понятия «правоохранительная служба». Под правоохранительной службой понимается особый вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина с при-

своением специальных званий и классных чинов правоохранительной службы»1.

Из данного определения следует, что в основу дефиниции, как и в случае с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», положены функции правоохранительной деятельности.

1 Проект закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Элек-

трон. дан. – Режим доступа: http://chupanov.narod.ru/Library/03/01.htm. - Загл. с экрана.

45

Любопытно, что некоторые исследователи в процессе подготовки и обсуждения законопроекта выдвигали предложения, содержащие несколько иное решение вопроса об определении понятия «правоохранительная служба».

Например, Н.С. Калинина советует избрать в рамках проекта закона подход, который нашел применение в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». В нем определение военной службы не содержит каких-либо критериев или признаков военной службы – в дефиниции просто перечисляются войска и формирования, в рамках которых осуществляется военная служба1.

Как считает Н.С. Калинина, определение перечня правоохранительных органов будет являться основанием для формирования системы правоохранительной службы2.

Позволим себе не согласиться с данным автором, так как функции правоохранительной деятельности определяют содержание правоохранительной службы и позволяют ее идентифицировать от других разновидностей государственной службы.

Правда, с учетом изложенных в предыдущем параграфе аргументов, эти функции нуждаются, как мы думаем, в детализации.

Среди проблем правового регулирования правоохранительной службы нами выделялось также отсутствие законодательно закрепленного перечня органов, в которых осуществляется правоохранительная служба3.

Часть 2 ст. 4 проекта Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» конкретизирует виды государственных органов, в которых может осуществляться правоохранительная служба: в органах, ведающих вопросами внутренних дел, в том числе миграции, а также контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, исполнения наказаний, обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнения судебных решений и актов других органов, государственного пожарного надзора. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 4 перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, устанавливается не федеральным законом, а Указом Президента Российской Федерации.

1 О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (в ред. от 22.12.2014 № 431-ФЗ).

2Калинина Н.С. Правоохранительная служба как отдельный вид государственной службы РФ. Критерии правоохранительной службы // Российский следователь. – 2007. - № 10. – С. 34.

3Заводчиков Н. О проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. – 2006. - № 5. – С. 22-30.

46

Авторы научных исследований и публикаций в специальных юридических изданиях неоднократно поднимали вопрос о необходимости закрепления в новом законе основ правового положения (статуса) служащего правоохранительной службы.

При этом подчеркивалось, что законодательной регламентации требуют как права, так и обязанности служащего. К.А. Погребежский, в частности, предлагает в качестве специальных обязанностей закрепить обязанности поддержания служащим правоохранительной службы физической формы и уровня физической и специальной подготовки, соответствующей квалификационным требованиями по замещаемой должности. «Это положение может быть усилено дополнительно сформулированной обязанностью ежегодно проходить медицинское освидетельствование. Такое освидетельствование может проводиться и на предмет соответствия психологического состояния служащего замещаемой должности»1.

Очень актуальной представляется необходимость установления в рамках Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» единого стандарта денежного содержания служащих правоохранительной службы и предоставления им социальных льгот, гарантий и компенсаций, в том числе, после прекращения (ухода) со службы.

Обобщая сказанное выше, хотелось бы подчеркнуть: принципиальные и дискуссионные вопросы организационно-правового оформления правоохранительной службы являются исключительно важными для успешного развития и функционирования этого вида государственной службы. Они составляют ядро самой проблемы правоохранительной службы.

Становление, охрана, упорядочение и развитие института правоохранительной службы в соответствии с потребностями государства и общества нуждаются в надлежащем организационном и нормативном воздействии.

Однако несмотря на то что правоохранительная служба играет важную роль в механизме современного Российского государства, правовое регулирование ее деятельности в настоящее время разрознено и не вполне систематизировано, отсутствует четкая единая правовая база ее функционирования. На государственном уровне также не принята концепция и не сформирована единая программа развития правоохранительной системы

вцелом.

Вэтой связи весьма важным этапом административной реформы в области государственной службы станет принятие Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации».

Этот закон позволит системно и комплексно урегулировать порядок прохождения сотрудниками правоохранительной службы, унифицировать меры социального обеспечения в целях повышения эффективности про-

1 Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы и пути его совершенствования: дис. …канд юрид. наук. – М., 2010. – С. 165.

47

фессиональной служебной деятельности служащих по осуществлению функций, возложенных на правоохранительные органы.

48

Заключение

Прохождение государственной службы - это сложный процесс, имеющий определенные правила, процедуры, стадии и этапы, в ходе которого реализуется правовой статус государственного служащего и происходит последовательная смена государственным служащим должностей в государственной администрации и ее структурных подразделениях, изменяется его служебное положение в связи с присвоением классных чинов, званий и др.

Внастоящее время, когда на повестке дня остро стоит вопрос о формировании в России стройной, внутренне непротиворечивой и, что наиболее важно, эффективной системы органов обеспечения правопорядка и безопасности граждан, выделение государственной правоохранительной службы в качестве нового самостоятельного вида государственной службы имеет исключительно важное значение.

Правоохранительная служба является специфическим звеном комплексного института государственной власти, сочетающим в себе признаки гражданской и военной государственной службы. Но при этом, сохраняя свою самостоятельность, находится с ними в тесной связи, определяя свои задачи и функции в соответствии с конкретной своей моделью.

Хотя вопрос о сущности и особенностях правоохранительной службы в отечественной правовой науке остается открытым, наиболее перспективным ракурсом исследования данной проблемы можно считать гармоничное сочетание системного и институционального подходов, а также анализ данного вида государственной службы с позиций единства его содержания и формы.

Необходимость правового регулирования правоохранительной государственной службы вытекает из самого ее содержания. Лица, находящиеся на этой службе, имеют властные полномочия и поэтому необходима подробная регламентация их деятельности для наиболее полного исполнения обязанностей.

Мы выяснили, что главными характеристиками правовой регламентации института правоохранительной службы на современном этапе являются разрозненность законодательства, отсутствие единого правового источника, регулирующего вопросы ее организации и прохождения.

Вновых условиях нуждается в конкретизации само понятие правоохранительной службы, требует четкого законодательного установления и регламентации правовой статус служащего правоохранительной службы, особого внимания заслуживают многие вопросы правового регулирования прохождения правоохранительной службы.

49

Можно надеяться, что принятие нового федерального закона «О правоохранительной службе Российской федерации» будет содействовать решению многих из этих проблем и формированию комплексной норматив- но-правовой базы, способной в полной мере обеспечить выполнение задач, возложенных на правоохранительную службу Российской Федерации, в соответствии с Конституцией РФ и общепринятыми принципами и нормами международного права, а также единством административно-правового института правоохранительной службы как совокупности однородных общественных отношений.

50