132
.pdf
о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
Такое решение может быть вынесено в отношении иностранного гражданина, лица без гражданства, которые незаконно находятся на территории Российской Федерации, либо которым не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также, если пребывание (проживание) иностранного гражданина, лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения.
Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина, лица без гражданства в Российской Федерации, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 г. № 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такое решение»1.
К числу данных органов относятся: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Росфинмониторинг, СВР России, Минюст России, МИД России, ФМС России, ФСКН России, Роспотребнадзор (в случае если иностранный гражданин имеет ВИЧ-заболевания, туберкулез), ФМБА России, перечисленные в указанном Перечне.
Указанным постановлением также утверждено Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
Порядок принятия указанных решений в каждом федеральном органе исполнительной власти регламентирован соответствующими инструкциями.
1 Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такое решение: постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 г. № 199 (в ред. от 5 мая 2018 г.) [Электронный ресурс] // URL: http:// www.legalacts.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
21
Федеральный орган исполнительной власти, принявший решение о нежелательности пребывания, направляет в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, представление для ведения учета лиц, которым въезд в Российскую Федерацию не разрешен.
Иностранный гражданин, лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации.
Иностранный гражданин, лицо без гражданства, не исполнившие указанную обязанность, подлежат депортации - принудительной высылке из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) указанных лиц в Российской Федерации.
Решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации является основанием для последующего отказа во въезде в Российскую Федерацию.
Несмотря на то, что институт нежелательности пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации введен 10 февраля 2003 г., нормативный документ в системе МВД России появился только через 10 лет.
Так, 29 января 2013 г. вступил в силу приказ МВД России от 10 ноября 2012 г. № 1024 «О Порядке представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации», утверждающий правила представления и рассмотрения в Министерстве и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания или проживания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
Этот документ - один из важных составляющих элементов миграционной стратегии. Данные правила весьма созвучны с положениями Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ужесточающими ответственность за нарушения миграционного законодательства.
По сути, это - алгоритм, детальная регламентация сбора информации и подготовки документов, на основании которых принимается серьезное решение - находиться или нет на территории России иностранным гражданам. Руководители территориальных органов внутренних дел составляют тщательно аргументированное ходатайство к руководству ведомства, в котором приводят причину, почему пребывание в России конкретного человека нежелательно. Кроме того, в правилах предусмотрена процедура
22
исправления ошибок и уточнения различных деталей, если возникнут ка- кие-либо сомнения.
Приказом МВД России от 10 ноября 2012 г. № 1024 утвержден Порядок представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (далее - Порядок).
Подпунктом 14.8 Порядка установлено, что подразделение центрального аппарата МВД России, к которому на рассмотрение поступает материал, ведет журнал учета материалов и решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации, в котором отражаются следующие сведения:
-поступившие на рассмотрение ходатайства о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации (далее - ходатайство) и материалы;
-подготовленные в инициативном порядке проекты решений о нежелательности пребывания и прилагаемые к ним материалы;
-принятые решения о нежелательности пребывания.
Согласно Порядку подготовки, представления и рассмотрения в системе Министерства внутренних дел материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (приложение к приказу МВД России от 10 ноября 2012 г. № 1024) при выявлении оснований, указанных в статье 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ и относящихся к компетенции МВД России, территориальный орган МВД России готовит материалы, документально их подтверждающие, и проект ходатайства о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
Подготовка материалов и проекта ходатайства при наличии оснований для принятия решения о нежелательности пребывания осуществляется структурным подразделением территориального органа МВД России в течение 10 рабочих дней со дня выявления указанных оснований (пункт 9 Порядка).
В территориальном органе МВД России рассмотрение представленного проекта ходатайства осуществляется подразделением, к чьей компетенции отнесены включенные в него основания для принятия решения о нежелательности пребывания, в срок, не превышающий 10 рабочих дней (пункт 7 Порядка).
Руководитель территориального органа МВД России либо лицо, исполняющее его обязанности, надлежащим образом утверждает представленный проект ходатайства, при наличии оснований, предусмотренных
23
статьей 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, и незамедлительно направляет в центральный аппарат МВД России с сопроводительным письмом с приложением представленных в обоснование ходатайства материалов и копии документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина (при его наличии) (пункт 11 Порядка).
Решение о нежелательности пребывания не является мерой наказания, оно принимается в отношении лица, как законно находящегося, так и незаконно находящегося на территории Российской Федерации. При этом данному лицу не предъявляется никаких обвинений ни в совершении административного проступка, ни тем более в совершении преступления. Решение о нежелательности пребывания, согласно Порядку, просто «доводится до сведения» лица (в случае его пребывания (проживания) на территории Российской Федерации), в отношении которого оно принято.
Решение о нежелательности пребывания (проживания) в соответствии с пунктом 7 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ влечет за собой пожизненный (бессрочный) запрет иностранному гражданину на въезд в Российскую Федерацию.
Кроме того, у федеральных органов исполнительной власти, вынесших решение о нежелательности пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации, нет полномочий по его отмене - даже в случае, когда основания для запрета на въезд в Российскую Федерацию отпали.
Вопрос отмены решения о нежелательности пребывания может быть решен в судебном порядке.
При сборе материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации устанавливаются следующие факты:
-истребуются сведения из территориального органа ФМС России об отсутствии гражданства Российской Федерации, о документировании паспортом гражданина Российской Федерации, о наличии или отсутствии разрешения на временное проживание и вида на жительство.
В случае выявления фактов неоднократного привлечения иностранного гражданина к административной ответственности и не привлекавшегося к уголовной ответственности, имеющего разрешение на работу, патент, разрешение на временное проживание или вид на жительство, и при отсутствии оснований для аннулирования соответствующих разрешительных документов принятие в отношении него решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации представляется нецелесообразным;
-приобщаются сведения, содержащиеся в центральном банке данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно
24
или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, созданном на базе ФМС России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2005 г. № 186 и сведения об ограничении въезда в Российскую Федерацию.
На основании пунктов 4 и 8 статьи 26 Федерального закона въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину может быть не разрешен, если он два раза и более в течение трех лет привлекался к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации или в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехал из Российской Федерации до истечения тридцати суток со дня окончания срока временного пребывания.
Всоответствии с частью 5 статьи 25.10 Федерального закона иностранный гражданин, в отношении которого принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, обязан выехать из Российской Федерации в установленном порядке.
Вслучае если указанное лицо не покинуло территорию Российской
Федерации в установленный срок, оно подлежит депортации (часть 6 статьи 25.10 Федерального закона);
-приобщаются данные из ИЦ территориального органа МВД России
опривлечении к уголовной и административной ответственности;
-приобщаются копии решений по уголовным делам в случае, когда иностранный гражданин привлекался к уголовной ответственности.
Следует учитывать, что решение о нежелательности принимают иные министерства и ведомства, указанные в постановлении Правительстве Российской Федерации от 7 апреля 2003 г. № 199.
Так, в соответствии с пунктом 2 главы 1 приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 20 августа 2007 г. № 171 «О порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащего освобождению из мест лишения свободы» Министерство юстиции Российской Федерации в пределах установленной компетенции рассматривает вопросы о нежелательности пребывания (проживания) в России иностранных граждан, осужденных судами Российской Федерации к лишению свободы за совершение умышленных преступлений.
В этой связи в ходе сбора материалов целесообразно запросить информацию в Минюсте России о принятии распоряжения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации в отношении ино-
25
странного гражданина и характеристику из исправительного учреждения, где указанный гражданин отбывал наказание по приговору суда:
-приобщаются копии решений суда по делам об административных правонарушениях, влекущих применение административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации;
-берутся объяснения от свидетелей;
-устанавливаются место нахождения иностранного гражданина и, по возможности, получение от него письменных объяснений.
Одной из особенностей принятия решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина является возможность его принятия без опроса лица. Так, в случае невозможности установления местонахождения иностранного гражданина, в отношении которого имеются основания для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, допускается вынесение соответствующего решения заочно;
-приобщаются характеризующие данные на иностранного гражданина (по месту временного пребывания, по месту осуществления трудовой деятельности и т.д.).
Подготовленное структурным подразделением территориального органа МВД России на региональном уровне ходатайство утверждается руководителем территориального органа МВД России либо лицом, исполняющим его обязанности, заверяется печатью.
Утвержденное ходатайство и представленные к нему материалы с сопроводительным письмом за подписью указанного должностного лица незамедлительно направляются в центральный аппарат МВД России, а не в структурное подразделение центрального аппарата МВД России.
При наличии оснований для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации следует принимать во внимание международные обязательства Российской Федерации по защите прав и основных свобод человека и гражданина, личность иностранного гражданина, его родственные связи на территории Российской Федерации, а также принцип соразмерности, адекватности и пропорциональности используемых правовых средств.
Решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации в соответствии с пунктом 7 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ влечет за собой бессрочный запрет иностранному гражданину на въезд в Российскую Федерацию.
В этой связи необходимо запрашивать информацию из отдела записи актов гражданского состояния (ЗАГС) о наличии фактов рождения у него детей, установления отцовства, усыновления (удочерения), заключения или расторжения им браков, устанавливать местонахождение его близких родственников, а также их гражданство.
26
Указанные обстоятельства необходимо учитывать, так как часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такого рода ограничения должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым интересам, служить общественным интересам и не являться чрезмерными.
Таким образом, при подготовке ходатайства и сборе материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации в каждом конкретном случае необходимо тщательно устанавливать фактические обстоятельства дела, которые могли бы препятствовать принятию решения о нежелательности пребывания. При необходимости запрашиваются дополнительные документы и материалы для того, чтобы избежать принятия необоснованных решений.
На основании пункта 13 Порядка, утвержденного приказом МВД России 10 ноября 2012 г. № 1024 «О порядке представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации», поступившие в центральный аппарат МВД России ходатайства о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации (далее - ходатайство) и прилагаемые к ним материалы направляются Департаментом делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России, исходя из их содержания, в подразделения центрального аппарата МВД России (ГУОООП МВД России, ГУУР МВД России, ГУПЭ МВД России, ГУЭБиПК МВД России, УОД МВД России, Следственный департамент МВД России) для рассмотрения согласно установленной компетенции.
Мониторинг состояния данной работы показывает, что реализация названного приказа в системе МВД России осуществляется недостаточно активно, несмотря на регулярно направляемые в территориальные органы методические обзоры и указания.
Кроме того, нередко поступающие материалы возвращаются для до-
работки в территориальные органы МВД России. |
|
||
Характерными |
недостатками являются: отсутствие заключений |
||
(мотивированных |
ответов) из |
территориальных |
подразделений |
по вопросам миграции России об отсутствии у иностранных граждан и их
27
родственников гражданства Российской Федерации, сведений о семье, разрешения на работу, патента, разрешения на временное проживание или вида на жительство, информации об исполнении судебного решения об административном выдворении, о применении к иностранному гражданину решения о недопущении въезда на территорию Российской Федерации.
Основанием возврата, как правило, является отсутствие следующих материалов:
1)заключений (мотивированных ответов) из территориальных подразделений по вопросам миграции России об отсутствии у граждан и их родственников гражданства Российской Федерации;
2)информации, содержащейся в центральном банке данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению
вРоссийскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, о привлечении к административной ответственности и об ограничении въезда в Российскую Федерацию иностранного гражданина и лица без гражданства;
3)сведений о семье иностранного гражданина (в представленных в материалах данные сведения отсутствуют или их отработка осуществляется не в полном объеме);
4)информации об исполнении судебного решения об административном выдворении.
В большинстве представленных материалов информация о наличии решения о нежелательности пребывания в Российской Федерации в отношении иностранных граждан, освобожденных из мест лишения свободы, отсутствует.
Перечень случаев, когда въезд в Россию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается или может быть не разрешен по усмотрению уполномоченных органов, установлен федеральным законом.
Ситуация начинается со следующего: иностранному гражданину при пересечении границы Российской Федерации поясняют, что въезд ему запрещен, причем основания запрета на въезд в Российскую Федерацию чаще всего не известны пограничным службам.
В любом случае основанием для запрета на въезд в Российскую Федерацию служит решение о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства.
В случае если при принятии решения иностранному гражданину оно не вручалось, в зависимости от предполагаемых оснований (отбывание наказания, заболевание, опасное для населения, нарушение миграционного
28
законодательства) указанный документ следует получить в одном из органов исполнительной власти.
Вбольшинстве случаев у органов, вынесших решение о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации, нет полномочий по его отмене, даже в случае, когда основания для запрета на въезд в Российскую Федерацию отпали.
Указанное обстоятельство объясняется законодателем следующим образом: в целях недопущения коррупции в органах государственной власти. Единственно возможным способом въехать на территорию России в рассматриваемом случае является обращение в суд через своего представителя с целью обжалования решения о нежелательности пребывания.
Вслучае если основания запрета на въезд в Россию отпали, в суд подается заявление об отмене соответствующего решения о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. В случае если само решение было принято незаконно (не было оснований принятия, грубо нарушен порядок принятия решения, регламентированный соответствующими инструкциями), в суд подается заявление об оспаривании соответствующего решения о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства и об отмене указанного решения.
Суд учитывает семейное положение иностранного гражданина или лица без гражданства, нахождение его семьи на территории Российской Федерации, возможность его проживания в его родной стране, а также необходимость применения таких серьезных мер к иностранному гражданину или лицу без гражданства.
Иск подается от имени лица, которому отказали во въезде в Российскую Федерацию. К иску приобщаются все документы, подтверждающие, что причина запрета отпала, а также само решение о запрете.
Анализ статистики практики принятия решений при количестве направляемых материалов позволяет сделать следующие выводы:
1) руководители подразделений территориальных органов внутренних дел не понимают сущности оснований, необходимых для принятия решений о нежелательности пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;
2) ГУОООП МВД России при проработке оснований о принятии решений о нежелательности пребывания иностранных граждан учитываются факторы, которые в последующем могли бы вызвать отмену решения о нежелательности пребывания, что в настоящее время происходит по материалам подразделений по вопросам миграции, ФСИН России.
Так, в настоящее время участились случаи обжалования иностран-
29
ными гражданами и лицами без гражданства в судебном порядке решений ФСИН России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее - нежелательность пребывания).
Имеются также решения Европейского Суда по правам человека, которыми отменяются решения управлений по вопросам миграции России о нежелательности пребывания и депортации.
Внастоящее время также существует практика, когда решения о нежелательности пребывания и депортации признаются незаконными судами общей юрисдикции Российской Федерации.
Рассмотрение судебной практики показывает, что имеют место ситуации, когда должностными лицами территориальных подразделений по вопросам миграции России не выполнялись требования российского законодательства в части соблюдения процессуальных гарантий иностранных граждан и лиц без гражданства.
Всоответствии с пунктом 4 Положения, пунктом 6 Инструкции территориальный орган (подразделение) уполномоченного федерального органа исполнительной власти незамедлительно доводит решение о нежелательности пребывания до сведения лица, в отношении которого оно принято, в случае пребывания (проживания) этого лица на территории Российской Федерации. Аналогичное требование установлено пунктом 8 Наставления.
Таким образом, на должностные лица территориальных подразделений по вопросам миграции России возложена обязанность ознакомления иностранного гражданина и лица без гражданства под роспись с решениями о нежелательности пребывания и о депортации.
Невыполнение данного требования Положения, Инструкции и Наставления приводит к тому, что иностранные граждане не знают о принятых в отношении них решениях и, соответственно, не могут реализовать свое право на обжалование этих решений в судебном порядке.
Вместе с тем согласно абзацу 2 пункта 8 Инструкции в случае если иностранный гражданин не владеет русским языком, объявление ему решения о депортации производится при участии переводчика.
Из положения данного пункта следует, что должностным лицам территориальных подразделений по вопросам миграции России следует обеспечить участие переводчика при объявлении иностранным гражданам и лицам без гражданства решения о депортации, о чем необходимо сделать соответствующую запись, а в случае отказа иностранного гражданина или лица без гражданства от услуг переводчика - удостоверить данный факт записью и подписью иностранного гражданина или лица без гражданства.
Вцелом институт нежелательности в системе органов внутренних дел в настоящее время стал одним из значимых рычагов воздействия для
30