132
.pdfуказанного лица. Протокол подписывается составившим его сотрудником территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и участвовавшим в опросе свидетелем. В случае отказа свидетеля подписать протокол сотрудник территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции вносит в протокол соответствующую запись и удостоверяет ее своей подписью.
Для опознания иностранного гражданина сотрудник территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции предъявляет его свидетелям, которые предварительно сообщают сведения о себе, а также об обстоятельствах знакомства с данным иностранным гражданином.
Иностранный гражданин предъявляется для опознания вместе с другими лицами, по возможности внешне сходными с ним. Общее число лиц, предъявляемых для опознания, должно быть не менее трех. Перед началом опознания иностранному гражданину предлагается занять любое место среди предъявляемых для опознания лиц, о чем в протоколе опознания делается соответствующая запись.
В случае невозможности опознания иностранного гражданина непосредственно может быть проведено опознание по его фотографии, предъявляемой одновременно с фотографиями других лиц, по возможности внешне сходных с опознаваемым. Количество фотографий должно быть не менее трех.
Если опознающий указал на одно из предъявленных для опознания лиц или на одну из фотографий, ему предлагается объяснить, по каким приметам или особенностям он опознал данное лицо, а также сообщить фамилию, имя и отчество опознанного.
По результатам опознания составляется протокол опознания, в котором указываются: место и дата проведения опознания, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, фамилии, имена, отчества участвовавших в опознании лиц, а при необходимости - адреса их места жительства (места пребывания) и другие сведения о них.
Протокол опознания предъявляется для ознакомления всем участвовавшим в опознании лицам. Указанные лица могут вносить в протокол замечания о его дополнении и уточнении, которые должны быть удостоверены их подписями.
Протокол опознания подписывается составившим его сотрудником территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, а также участвовавшими в опознании лицами. В случае отказа участвовавшего в опознании лица подписать протокол сотрудник территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции вносит в протокол соответствующую запись и удостоверяет ее своей подписью.
11
В упомянутой статье подробно описывается опознание. Но законодательно опознание закреплено только в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации в качестве следственного действия, которое проводится после возбуждения уголовного дела.
Опознание - следственное действие, состоящее в предъявлении в ходе дознания или предварительного следствия свидетелю (потерпевшему, подозреваемому, обвиняемому) в установленном законом порядке человека или какого-либо объекта с целью установления их тождества или различия с тем, что опознающий наблюдал в связи с расследуемым событием, и о чем он ранее дал показания.
Из сказанного следует, что в случае, когда свидетель, потерпевший, подозреваемый либо обвиняемый дают показания о приметах какого-либо лица или предметов, следователь вправе провести опознание (статья
193Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).
ВФедеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» предусмотрено оперативно-розыскное мероприятие «Отождествление личности», однако сотрудники подразделений по вопросам миграции не являются субъектами, осуществляющими уголовно-процессуальные действия, а также оперативно-розыскные мероприятия.
Данную правовую погрешность возможно устранить путем принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, где опознание будет рассматриваться как самостоятельное административнопроцессуальное действие, результат которого может быть представлен в виде доказательства (в случае судебного производства), либо как один из этапов установления личности лица без гражданства или иностранного гражданина.
Также хотелось бы отметить, что Российская Федерация не является государством-участником Конвенции о статусе апатридов (Нью-Йорк,
28сентября 1954 г.), Конвенции о сокращении безгражданства 1961 года. Представленный законопроект не противоречит положениям между-
народных договоров Российской Федерации.
Некоторые государства добились сокращения числа лиц, не имеющих гражданства, посредством изменения правил приобретения гражданства, согласно которым апатриды автоматически рассматриваются в качестве граждан государства при условии соответствия определенным критериям, подтверждающим тесные связи с данной страной. Чаще всего эти критерии применяются к лицам без гражданства, рожденным на территории страны или проживавшим там по состоянию на определенную дату (или потомки таких лиц).
Большинство государств-республик бывшего СССР включили в свое законодательство о гражданстве положения об упрощенном порядке нату-
12
рализации или приобретения гражданства, распространяющиеся на граждан бывшего СССР, имеющих связи с данной страной, но не получивших гражданство автоматически на момент распада СССР.
ВКыргызстане Законом от 21 мая 2007 г. № 70 «О гражданстве Кыргызской Республики» предусмотрен ряд способов сокращения безгражданства, в том числе признание в качестве граждан бывших граждан СССР, являющихся апатридами, при условии, что они смогут доказать, что постоянно проживали в Кыргызстане в течение пяти лет и не сделали заявления
опринадлежности к гражданству другого государства (статья 5 указанного закона).
Кроме того, отмеченным законом был введен упрощенный порядок натурализации для лиц, способных доказать наличие связей с Кыргызстаном.
ВРеспублике Таджикистан также предусмотрен ряд мер по предотвращению и сокращению числа лиц без гражданства (Конституционный закон от 8 августа 2015 г. № 1208 «О гражданстве Республики Таджикистан»). Так, отменено Положение, в соответствии с которым граждане, проживающие за рубежом в течение пяти лет, могли быть лишены гражданства, если они не были зарегистрированы в консульских учреждениях Таджикистана.
ВРеспублике Молдова в 2011 году Закон от 16 июля 2010 г. № 200 «О режиме иностранцев» был дополнен главой X, в соответствии с которой была введена процедура определения статуса лица без гражданства. В редакции Закона содержится одна из наиболее подробно прописанных процедур определения статуса лица без гражданства, включая положения, регламентирующие ее проведение. Лицу, за которым закреплен статус апатрида, выдаются документы, после чего данное лицо будет пользоваться правами, свободами и выполнять обязательства в соответствии с законодательством Молдовы.
ВХорватии после присоединения в 2011 году к Конвенции о сокращении безгражданства 1961 года была проведена Региональная конференция по вопросам выдачи документов и регистрации актов гражданского состояния в странах Юго-Восточной Европы.
На этой конференции Босния и Герцеговина, Косово, Сербия, Хорватия, Черногория и бывшая Югославская Республика Македония приняли совместную Загребскую декларацию, в которой содержится призыв коллективными усилиями, прилагаемыми как на национальном, так и региональном уровне, улучшить положение дел с выдачей гражданских документов членам ромских общин. На региональном и национальном уровнях был принят ряд мер, способствовавших выполнению многих рекомендаций данной Декларации. К их числу относится и упрощение регистрации и выдачи документов о гражданском состоянии.
13
Подпункт «а» пункта 1 вводимой статьи 14.1 гласит о том, что лица без гражданства, имеющие временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, принимаются в гражданство Российской Федерации без учета требования о соблюдении ими условий, предусмотренных пунктами «а», «в» и «д» части 1 статьи 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», без представления разрешения на временное проживание и вида на жительство при отсутствии оснований отклонения заявлений, предусмотренных статьей 16 ФЗ № 115, в случае если данные лица без гражданства являются:
- дееспособными лицами, состоявшими на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, проживающими на территории Российской Федерации в течение десяти лет непрерывно, не приобретшими гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение календарного года.
Следует отметить, что вследствие применения данного Положения Закона могут возникнуть трудности определения непрерывности пребывания лица без гражданства на территории России (отсутствие на момент въезда миграционных карт, документа, в котором была бы проставлена дата въезда и т.д.).
Проектом предусмотрен только один критерий, указанный в этом же подпункте - если лицо не выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение календарного года.
Введение таких критериев исключает возможность получения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке для лиц, нелегально попавших в Российскую Федерацию, или недавно перешедших на нелегальное положение.
Подтверждение десятилетнего срока непрерывного проживания в Российской Федерации является, по нашему мнению, чрезмерным условием.
Также в указанном Проекте предусмотрено ежегодное продление временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства, с установлением срока для подачи заявления на продление - не позднее, чем за один месяц до истечения срока действия имеющегося временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства (пункт 3 статьи 2 данного Проекта).
14
Мы согласны с данным Положением, однако необходимо отметить следующее: для ежегодной «перерегистрации» 4,5 тыс. лиц без гражданства, как указано в Пояснительной записке, необходимы ресурсы - финансовые, информационные, трудовые, иные.
Проект заявлен в Пояснительной записке как не требующий дополнительного финансирования из бюджета. В этой связи возникает вопрос о наличии таких ресурсов и экономической оправданности таких затрат.
Пунктом 4 вводимой Проектом статьи 14.1 предусмотрено следующее: «Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, лицу без гражданства не выдается, а ранее выданный временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, аннулируется в случае, если данное лицо без гражданства представило подложные документы или сообщило о себе заведомо ложные сведения об отсутствии у него гражданства иностранного государства, а также в случае, если указанное лицо без гражданства имеет либо получило разрешение на временное проживание или вид на жительство».
Данная норма может быть широко истолкована. Граждане могут быть не осведомлены о том, что не имели, не имеют или утратили гражданство страны, из которой прибыли в Российскую Федерацию.
При этом получить в консульствах документы, подтверждающие наличие либо отсутствие гражданства стран СНГ, во многих случаях бывает невозможно: одни консульства (например, Грузии, Казахстана) отказываются выдавать такие документы гражданам, ссылаясь на то, что предоставляют их только по запросам госорганов, другие выдают документы с формулировками, не содержащими точной информации об отсутствии или наличии гражданства этой страны (например, консульства Армении, Украины).
Сведения об отсутствии гражданства той или иной страны, представляемые лицами, которые будут обращаться за удостоверениями личности лица без гражданства, могут быть ложными вследствие добросовестного заблуждения.
Также следует учитывать, что некоторые страны предоставляют гражданство по рождению, но фактически дети получают гражданство в другой стране и не имеют документов о предоставлении гражданства по рождению. Такой же неопределенной является ситуация, связанная с утратой гражданства.
Таким образом, целесообразно факт сообщения заведомо ложных сведений и представления подложных документов устанавливать не по усмотрению сотрудника территориального органа в сфере миграции, а только в судебном порядке.
15
Пунктом 4 статьи 2 Проекта вносятся следующие изменения в статью 8 Закона о правовом положении иностранных граждан:
«… в статье 8 пункт 3.5 дополнить подпунктом 3 следующего содержания:
3) лицу без гражданства, имеющему временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, в случае, если данное лицо без гражданства является:
дееспособным лицом, состоявшим на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, проживающим на территории Российской Федерации в течение десяти лет непрерывно, не приобретшим гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если оно не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение календарного года;
дееспособным ребенком лица, указанного в абзаце втором подпункта 3 настоящего пункта, достигшим возраста восемнадцати лет, если он не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;
ребенком лица, указанного в абзаце втором подпункта 3 настоящего пункта, не достигшим возраста восемнадцати лет, если он не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;
совершеннолетним недееспособным лицом, находящимся под опекой лица, указанного в абзаце втором подпункта 3 настоящего пункта, если оно не имеет действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;
лицом, имевшим гражданство бывшего СССР, получившим паспорт гражданина Российской Федерации, у которого впоследствии полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, не было определено наличие гражданства Российской Федерации, проживающим на территории Российской Федерации в течение десяти лет непрерывно, при условии отсутствия у него действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение календарного года».
Данный пункт расширяет круг лиц, которым вид на жительство может быть выдан, минуя стадию разрешения на временное проживание, среди них лица без гражданства (однако не все лица без гражданства, а только те, кто докажет, что проживал на территории Российской
16
Федерации в течение десяти лет непрерывно, их дети, опекаемые ими недееспособные лица, а также граждане СССР, получавшие российские паспорта без получения гражданства и также доказавшие непрерывный десятилетний срок проживания в Российской Федерации).
Данное положение имеет смысл распространить на всех лиц без гражданства, получивших временное удостоверение личности.
Что касается ограничений, связанных с наличием судимости, нежелательности и запрета на въезд, наличия ВИЧ, было бы обоснованно сохранить лишь при приеме в гражданство в Российской Федерации.
Видится, что единственным способом сокращения числа лиц без гражданства в Российской Федерации было бы предоставление возможности получения вида на жительство, минуя стадию разрешения на временное проживание всем лицам без гражданства, имеющим удостоверение личности, включая тех, у кого есть неснятая (непогашенная) судимость, решение о нежелательности пребывания или запрет на въезд, положительный статус ВИЧ.
Пунктом 9 статьи 2 Проекта вносятся изменения в пункт 4 статьи 35.1 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан; предлагается изложить этот пункт в следующей редакции: «4. Содержание
(пребывание) иностранного гражданина в специальном учреждении осуществляется до его административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации, передачи Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии либо его выезда за пределы Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, либо выдачи ему в порядке, предусмотренном статьей 5.2 настоящего Федерального закона, временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации».
Следует отметить, что действующей редакцией Федерального закона о правовом положении не предусмотрено установление личности лиц, которые содержатся в центрах временного содержания иностранных граждан (ЦВСИГ), подлежащих депортации (выдворению), реадмиссии.
Необходимо закрепить в упомянутом законе о правовом положении иностранных граждан полномочия сотрудников ЦВСИГ при поступлении лиц без документов, удостоверяющих личность, уведомлять территориальный орган в сфере миграции. Сотрудников территориального органа в сфере миграции обязать, в свою очередь, в кратчайшие сроки начинать процедуру установления личности.
Пункт 4 статьи 10.1 Закона о правовом положении иностранных граждан дополняется подпунктом 5 следующего содержания:
«5) направлять запросы в дипломатические представительства и
17
консульские учреждения иностранных государств в Российской Федерации и международные организации в установленном законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации порядке».
Таким образом, статья 10.1 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан, которая регулирует процедуру установления личности, в связи с необходимостью урегулирования правового положения лиц без гражданства дополняется вышеуказанным подпунктом, что наделяет территориальные органы правом при установлении личности иностранцев и лиц без гражданства направлять запросы в дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств и в международные организации.
В концепции рассматриваемого Проекта процедура установления личности имеет ключевое значение.
Практика применения статьи 10.1 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан выявила ряд проблем:
- во-первых, это неточная формулировка пункта 4 статьи 10.1 «В целях установления личности иностранного гражданина территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции вправе: ….». Целесообразно в данном пункте слово «вправе», заменить на слово «обязан».
Таким образом, направление запроса в дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств в Российской Федерации и международные организации должно быть не правом, а обязанностью;
-во-вторых, следует учитывать, что процедура установления личности требует от сотрудников территориальных органов в сфере миграции более высокой квалификации, больших затрат времени и сил, чем многие другие исполняемые ими функции. В случае принятия законопроекта количество проводимых процедур по установлению личности значительно увеличится, а значит, увеличится и нагрузка на сотрудников, что потребует увеличения штатной численности подразделений в сфере миграции;
-в-третьих, нарушение трехмесячного срока проведения процедуры установления личности, установленного пунктом 13 статьи 10.1 указанного закона о правовом положении иностранных граждан.
Нарушение указанного срока носит массовый характер. Были случаи, когда процедура установления личности затягивалась на годы.
Нарушение трехмесячного срока нередко бывает обусловлено объективными причинами: трудностями, которые испытывают заявители при сборе документов и поиске свидетелей, несвоевременным поступлением ответов на запросы (в особенности из-за границы).
18
Чтобы избежать необоснованного затягивания процедуры установления личности, и, как следствие, нахождения длительное время лица без возможности урегулировать свой правовой статус, полагаем необходимым предусмотреть возможность официального продления срока этой процедуры.
Следует отметить, что Проект не охватывает лиц без гражданства, отбывающих наказание в местах лишения свободы.
Практика показывает, что лиц такой категории немало, но попадают они в поле зрения сотрудников территориальных органов в сфере миграции только при поступлении в ЦВСИГ с решением о депортации. У многих уже имеются на руках ответы из консульств государств исхода о непринадлежности к гражданству.
Необходимо предусмотреть Проектом обязанность для сотрудников ФСИН России в случае выявления (поступления в исправительное учреждение) лица с потенциальными признаками лица без гражданства (без документа, удостоверяющего личность) либо получения отрицательного ответа из консульства государства исхода уведомлять территориальный орган в сфере миграции. Сотрудников территориальных органов в сфере миграции, в свою очередь, обязать проводить процедуру по установлению личности лица, отбывающего наказание в местах лишения свободы,
споследующим документированием лица без гражданства.
2.ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ВЫНЕСЕННЫХ РЕШЕНИЙ О НЕЖЕЛАТЕЛЬНОСТИ ПРЕБЫВАНИЯ (ПРОЖИВАНИЯ)
ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
ИЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА, ПОДЛЕЖАЩИХ ОСВОБОЖДЕНИЮ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
Важнейшими задачами, стоящими практически перед всеми странами мира в области регулирования миграционных потоков, являются минимизация стихийного развития данных процессов, снижение их негативного влияния.
Зачастую миграция носит незаконный характер. Согласно российской правоприменительной практике незаконными (нелегальными) мигрантами считаются лица, нарушившие правила въезда на территорию страны либо правила пребывания на ее территории. К этой категории причисляют также тех, кто занимается в России незаконной (нелегальной) трудовой деятельностью.
Легче всего незаконные мигранты «растворяются» среди населения российских мегаполисов. Основная нагрузка ложится на Москву и Мос-
19
ковскую область, так как сюда направлена половина всего российского миграционного потока.
Проверки предприятий и организаций Москвы на предмет того, как в них соблюдается порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы, показали, что на одного «законного» трудового мигранта приходится от двух до пяти «незаконных».
Одним из звеньев механизма решения данной проблемы является институт нежелательности пребывания (проживания), закрепленный в статье 25 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее - Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ)1. Ранее в законодательстве Российской Федерации были предусмотрены такие принудительные мероприятия в отношении иностранных граждан, как депортация в результате аннулирования разрешения на временное пребывание, либо на временное проживание, либо вида на жительство, а также административное выдворение.
Вусловиях возрастающих угроз обществу (терроризма, распространения СПИДа и других инфекций, наркотизации) основными направлениями государственной политики становятся обеспечение безопасности общества, защита нравственности, прав и законных интересов граждан.
Вэтой связи в 2003 году Федеральным законом от 10 января 2003 г.
№7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» принята законодательная новелла, которую можно рассматривать в качестве свидетельства «смещения» интенсивности и акцента государственной защиты от частного интереса личности (иностранного гражданина) в направлении публичного интереса (Российской Федерации и граждан Российской Федерации как сообщества).
Так, в статью 25 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ был внесен ряд существенных изменений и дополнений, в частности, введен принципиально новый институт «нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» (статья 25.10).
Статья 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ устанавливает, что в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение
1 О Порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. от 17 июня 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.rulaws.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
20