132
.pdf
МВД России
Федеральное государственное казенное учреждение дополнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Центр подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка
И.А. Адмиралова, А.В. Елисеев
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПО ВОПРОСАМ МИГРАЦИИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ЛИЦАМИ, НЕ ИМЕЮЩИМИ ПРАВОВОГО СТАТУСА, В ТОМ ЧИСЛЕ ОСВОБОДИВШИМИСЯ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
Аналитический обзор
Домодедово ВИПК МВД России
2019
ББК 67.400.31 А 31
Рецензенты: Т.В. Обыденова, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент; А.А. Чеботарева, заведующий кафедрой «Административ-
ное право, экологическое право, информационное право» федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Российский университет транспорта», кандидат юридических наук, доцент.
А 31 Адмиралова И.А., Елисеев А.В. Организация работы подразделе-
ний по вопросам миграции органов внутренних дел Российской Федерации с лицами, не имеющими правового статуса, в том числе освободившимися из мест лишения свободы [Текст]: аналитический обзор. - Домодедово: ВИПК МВД России, 2019. - 39 с.
Аналитический обзор подготовлен на основе анализа нормативных правовых актов Российской Федерации и зарубежных государств, касающихся деятельности подразделений по вопросам миграции с лицами, не имеющими правового статуса, в том числе освобожденными из мест лишения свободы.
В работе рассмотрены особенности правового статуса лиц без гражданства в Российской Федерации, проблемы исполнения вынесенных решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы; сформулированы предложения по решению указанных вопросов.
Издание предназначено для сотрудников подразделений по вопросам миграции, работающих по направлению гражданства, а также для преподавателей и слушателей образовательных организаций системы МВД России.
ББК 67.400.31
© ВИПК МВД России, 2019
2
ВВЕДЕНИЕ
8 декабря 1991 г. Россия, Белоруссия и Украина подписали Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (для России вступило в силу с 12 декабря 1991 г.).
В соответствии со статьей 11 данного Соглашения с момента его подписания на территориях подписавших его государств перестало допускаться применение норм третьих государств, в том числе бывшего Союза ССР.
Подписанию документа предшествовало принятие в 1990 году деклараций всеми союзными республиками о государственном суверенитете, устанавливающими приоритет своих законов над законами Союза ССР.
6 февраля 1992 г. вступает в силу Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации»1, в соответствии с частью 1 статьи 13 которого2 было предусмотрено, что гражданами России признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.
Распад СССР, сопровождаемый национальными конфликтами, не подкрепленный гарантиями в отношении основных гражданских прав, в том числе имущественных и трудовых, привел к увеличению вынужденной миграции, имеющей ярко выраженную этническую окраску: в начале 1995 года в России зарегистрировано более 700 тыс. беженцев из странучастников СНГ.
Вцелях установления экономических, социальных и правовых гаран-
тий защиты прав и законных интересов беженцев 19 февраля 1993 г. принят Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах» № 4528-13.
Вто же время граждане стран-участников СНГ прибывают в Россию без виз в рамках подписанных соглашений о взаимных поездках по одному из документов, удостоверяющих личность, указанных в приложениях к соглашениям, например, по паспорту гражданина СССР образца 1974 года с отметкой о прописке на территории Республики Таджикистан или свидетельству о рождении (для детей, не достигших возраста 16 лет).
С учетом того, что в Российской Федерации до 2002 года не принят закон о правовом положении иностранных граждан, четко определяющий
1 О гражданстве Российской Федерации: закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 от 28 ноября 1991 г.
2Действовала до 1 июля 2002 г.
3О беженцах: федеральный закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. от 26 июля 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL: http:// www.legalacts.ru (дата обращения: 19 августа 2019 г.).
3
понятие иностранного гражданина в России, паспортные службы МВД России прописывали, а после введения регистрации регистрировали по месту жительства лиц, прибывших из СНГ с паспортами гражданина СССР
образца 1974 года в таком же порядке, как и граждан России.
Принятый и вступивший в силу в 2002 году Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 четко определил понятия «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», а также правовое положение указанной категории лиц в Российской Федерации.
Однако в рамках поэтапной замены паспортов граждан СССР на паспорта граждан Российской Федерации, осуществляемой согласно постановлению Правительства Российской Федерации до 1 июля 2004 г.2, немалое число лиц, зарегистрированных после 6 февраля 1992 г. по паспортам
СССР, также документируется российскими паспортами без прохождения процедуры приема в гражданство Российской Федерации.
В связи с этим в рамках определения наличия гражданства Российской Федерации и проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо об отсутствии гражданства Российской Федерации в соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации3, было выявлено огромное количество лиц, которым российские паспорта были выданы необоснованно.
Для того чтобы урегулировать правовой статус отдельной категории лиц, находящихся на территории Российской Федерации, Федеральный
1О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL:http://www.normativ.kontur.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
2Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828 (в ред. от 20 ноября 2018 г.) [Электронный ресурс] // URL:http://www.consultant.ru (дата обращения: 22 сентября 2019 г.).
3Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325 (в ред. от 19 сентября 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL:http://www.legalacts.ru (дата обращения: 22 сентября 2019 г.).
4
закон «О гражданстве Российской Федерации»1 был дополнен главой VIII.1, действующей изначально до 1 января 2017 г., затем данное действие было продлено до 1 января 2020 г.
В указанной главе определяются условия и порядок приема в гражданство Российской Федерации для следующих лиц:
-дееспособных, состоявших на 5 сентября 1991 г. в гражданстве
СССР, прибывших в Российскую Федерацию для проживания до 1 ноября 2002 г., не приобретших российского гражданства в установленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве, а также их дееспособных детей, достигших возраста восемнадцати лет, и несовершеннолетних детей, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;
-совершеннолетних недееспособных, находящихся под опекой вышеуказанной категории дееспособных лиц, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;
-имевших гражданство бывшего СССР, получивших паспорт гражданина Российской Федерации до 1 июля 2002 г., у которых впоследствии полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, не было определено наличие гражданства Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, при условии отсутствия
уних действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.
При этом в настоящее время в поле зрения территориальных органов МВД России остается более 4 тыс. человек этой категории.
Число таких лиц может быть значительно больше по нескольким причинам, в том числе с учетом ежегодного количества выносимых заключений об отсутствии российского гражданства у лиц, получивших ранее паспорта граждан Российской Федерации; также с учетом лиц, не имеющих места жительства в России и определенного рода занятий, не социализированных, в том числе вследствие отсутствия возможности легализоваться в стране; с учетом осужденных лиц.
Таким образом, таких лиц может быть несколько десятков тысяч человек.
1 О гражданстве Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL:http://www.normativ.kontur.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
5
Какого подхода следует придерживаться государству в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства?
Один из возможных подходов основан на идее универсальности прав человека и подразумевает, что различия между гражданами и иностранцами в тех правах, которые не обусловлены политико-правовой связью с государством, являются недопустимой дискриминацией.
Противоположный подход опирается на концепцию государственного суверенитета, что позволяет государству защищать себя от иммиграции и,
вконечном счете, решать, какие иностранцы ему желательны, а какие - нет.
Государство свободно в установлении своей миграционной политики,
втом числе в определении оснований разрешения въезда иностранцев и прекращения пребывания указанных лиц. При этом государство может руководствоваться самыми разнообразными факторами: экономическими, демографическими, сохранением национальной безопасности или национальной культуры.
На практике эти теоретические подходы воплощаются в стремлении найти компромисс и обеспечить баланс прав человека и суверенитета государства, с одной стороны, отдавая дань уважения универсальности прав, с другой стороны, защищая интересы самого государства.
Конституция Российской Федерации закрепляет принцип равенства всех перед законом (статья 19), не исчерпывая перечень дискриминационных оснований. Часть 3 статьи 62 устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных законом или международным договором Российской Федерации.
Как указал Конституционный Суд, в названном Положении исключения из принципа равенства предполагаются лишь применительно к правам
и обязанностям гражданина, а личные права должны быть гарантированы иностранцам без какой-либо дискриминации1.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации в части 3 статьи 55 оставляет за государством возможность ограничивать права для защиты конституционных ценностей.
Эта возможность, как пояснил Конституционный Суд, реализуется в том числе средствами миграционного законодательства, в частности, посредством введения запретов и ограничений на въезд на территорию Рос-
1 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»: федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2003 г. № 7-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.legalacts.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
6
сийской Федерации и пребывание на территории Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства, создающих угрозу национальной безопасности, не умаляя и не отменяя прав указанных лиц.
1. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Всоответствии со статьей 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г.
№62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»1 гражданство - это устойчивая политико-правовая связь, которую субъект (физическое лицо) приобретает по отношению к России как к государственному образованию. Указанная связь проявляется во взаимоотношениях государства и человека, находящегося под его защитой.
Россия, как и любое другое государство, обеспечивает своим гражданам реализацию гарантированных прав и свобод и предоставляет покровительство, когда они находятся за пределами страны, за что те берут на себя обязательства исполнять законы и другие правила и предписания, продиктованные государством. Совокупность указанных прав и обязанностей отличает иностранца и субъект без подданства (или без гражданства) от гражданина страны.
Подавляющее большинство людей становятся гражданами России при рождении от родителей-россиян или же от иностранцев, но на российской территории (статья 12 указанного закона о гражданстве).
Однако закон предусматривает и другие способы установления правовой связи с Российской Федерацией, в частности, натурализацию, восстановление в гражданстве, оптацию и другие.
Далеко не все лица обладают такой правовой связью, поэтому необходимо выделить категорию лиц, не имеющих гражданства и подданства. Такие субъекты имеют статус лиц без гражданства, или апатридов.
Юридические словари дают разные определения этим двум понятиям, что отнюдь не меняет их юридического смысла в статье 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2.
1 О гражданстве Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. (в ред. от 26 июля 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://www. normative.kontur.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
2 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.normativ.kontur.ru (дата обращения: 6 августа 2019 г.).
7
Таким образом, законодатель не рассматривает указанных лиц в качестве иностранцев, выделяя в отдельную группу субъектов права. При этом за ними не признается особого «гуманитарного» статуса, а термин «апатриды» используется для обозначения лиц, оставшихся в статусе без гражданства в силу собственного волеизъявления.
Отсутствие гражданства, по данным ГУВМ МВД России на 2018 год, зафиксировано более чем у 4,5 тыс. человек, проживающих в России - это:
-лица, освобожденные из мест лишения свободы, имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение преступления, а также в отношении которых вынесены решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации, которых депортировать за пределы Российской Федерации не представляется возможным ввиду отсутствия у них гражданства иностранного государства;
-лица, состоявшие на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию для проживания после 1 ноября 2002 г., не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленном порядке и не имеющие другого гражданства, либо у которых изъят паспорт гражданина Российской Федерации;
-лица, в отношении которых принято решение об отмене решения о признании гражданином Российской Федерации или о приеме в гражданство Российской Федерации, не имеющие места жительства в Российской Федерации;
-лица, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, либо судом вынесено постановление о назначении административного наказания в виде админи-
стративного выдворения за пределы Российской Федерации, либо МВД России или его территориальным органом вынесено решение о депортации за пределы Российской Федерации, либо принято решение о передаче лица без гражданства иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, однако отсутствует государство, готовое принять такое лицо;
- дети, родившиеся после 5 сентября 1991 г., прибывшие вместе с родителями после 1 ноября 2002 г., не приобретшие гражданство Российской Федерации в установленном порядке.
В России апатридам гарантирован легальный статус, а именно: лицо без гражданства может законно не только временно пребывать, но и постоянно проживать на территории Российской Федерации. Обязательное условие для такого проживания - получение соответствующего статуса и подтверждающего его документа (визы, разрешения на временное пребывание или вида на жительство).
8
Кроме того, после прохождения всех этапов легализации, включающих длительное проживание, сдачу теста на знание языка и ряд других аспектов, тот, кто считается апатридом, может оформить российское гражданство.
Все, кто подпадают под понятие лица без гражданства, обладают тем же объемом прав и обязанностей, что и граждане Российской Федерации, за исключением:
-политических и избирательных прав (апатрид не имеет права участвовать в выборах);
-возможности занимать государственные должности и работать на государственной службе;
-возможности иметь в собственности отдельные виды недвижимого имущества, например, земли в приграничных территориях;
-необходимости нести военную службу.
Востальном права лиц без гражданства идентичны правам и обязанностям граждан России. С другой стороны, на апатридов возлагаются некоторые дополнительные обязанности, связанные с их статусом.
Впервую очередь апатридам требуется удостоверение личности. Без названного документа указанные лица даже теоретически не имеют шансов легально попасть на территорию России, равно как и находиться в стране на законных основаниях. Если таким лицам это все же удалось, без удостоверения личности они будут находиться в бесправном положении. Фактически отсутствие документов лишает вообще какого-либо статуса и «парализует» процесс реализации общегражданских прав и свобод.
Документы, удостоверяющие личность без гражданства, указаны в пункте 2 статьи 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»:
- документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;
- разрешение на временное проживание (РВП); - вид на жительство (ВНЖ);
- иной документ, удостоверяющий личность в соответствии с отечественным законодательством или международным договором.
На последнем пункте остановимся подробнее.
ГУВМ МВД России разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства», где, по нашему мнению, предложен ряд необходимых новаций, которые позволят решить проблему нахождения лиц, не имеющих правового статуса, на территории Российской Федерации.
9
Вчастности, предложение в пункте 1 статьи 2 ФЗ № 115 дополнить абзацем седьмым следующего содержания: «Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации - документ, выданный лицу без гражданства в подтверждение его права временно пребывать на территории Российской Федерации. Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность».
Временный документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, выдается лицу без гражданства территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции на основании заключения об установлении личности лица без гражданства.
Входе анализа данного пункта было отмечено следующее: в статье
10.1Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусмотрена процедура установления личности иностранного гражданина (лица без гражданства).
Вцелях установления личности иностранного гражданина территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции вправе:
1) требовать от иностранного гражданина предоставления в письменной форме информации, необходимой для установления его личности;
2) проводить соответствующие проверки, опрашивать лиц, указанных иностранным гражданином в качестве свидетелей по месту жительства или месту пребывания иностранного гражданина, а также проводить его опознание по свидетельским показаниям;
3) использовать сведения об иностранных гражданах, содержащиеся в государственной информационной системе миграционного учета;
4) использовать дактилоскопическую информацию, полученную при проведении государственной дактилоскопической регистрации.
Опрос лиц, указанных иностранным гражданином в качестве свидетелей, проводится сотрудником территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции.
Результаты опроса оформляются протоколом опроса свидетеля, в котором указываются: место и время проведения опроса, должность, фамилия, имя, отчество лица, проводившего опрос, персональные данные свидетеля, а также документ, удостоверяющий личность свидетеля.
Протокол опроса свидетеля предъявляется для ознакомления участвовавшему в опросе свидетелю. Свидетель может вносить в протокол замечания о его дополнении и уточнении, которые удостоверяются подписью
10