Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

502

На прошедших 4 мая 2014 г. парламентских выборах политический расклад в Законодательной ассамблее несколько изменился (таблица 44).

Таблица 44.

Президентские выборы проводились в один день с парламентскими. В результате голосования Хуан Карлос Варела получил 39,07 % голосов избирателей, кандидат от правящей Партии за демократические перемены Хосе Доминго Ариас – 31,40 %, Хуан Карлос Наварро от Демократической революционной партии – 28,16 %. Поскольку на президентских выборах уже в первом туре применяется мажоритарная система относительного большинства, то Хуан Карлос Варела был объявлен победителем. На посту Президента Панамы он будет до 2019 г. Примечательно также и то обстоятельство, что политические партии наряду с участием в выборах используют и иные каналы влияния на формирование и реализацию государственной политики. В частности, разработанный в 1995 г. панамскими партиями при участии академических кругов и представителями гражданского общества в последующем принятый документ «Национальная перспектива – 2020» сформулированы главные принципы и направления конституционного развития страны. Реализация идей документа направлена на упрочение конституционной стабильности в стране, создание устойчивой атмосферы нормального диалога власти и организаций граждан в разрешении конфликтных ситуациях в социальной и иных областях жизнедеятельности. Ключевым элементов преобразований – укрепление демократических институтов, основ рыночной экономики с учетом задач в социальной области. Принципиальные положения документа реализуются во внутренней политике панамских правительств независимо от их партийной окраски и обеспечивают сравнительно высокий уровень внутриполитической стабильности в стране. Весьма внушительный комплекс норм Конституции регулирует различные аспекты избирательного права и избирательного процесса. Тем самым избирательная система страны имеет прочные консти- туционно-правовые основы. В частности, активное избирательное право гражданам Панамы предоставляется с 18 лет; при этом в выборах могут принимать участие проживающие за рубежом панамцы.

Определены виды (типы) избирательных систем, применяемых при проведении конституционно предусмотренных выборов. Так, депутаты Законода-

503

тельной ассамблеи избираются по одномандатным и многомандатным избирательным округам простым большинством и на основе системы пропорционального представительства. При этом Конституция детально определяет порядок образования избирательных округов (ст. 141)1. Президент и вицепрезидент избираются по единому общенациональному округу простым большинством голосов без права переизбрания в течение двух сроков.

Условием для выдвижения депутатов Парламента: возрастной ценз – 21 год, ценз оседлости – проживание в соответствующем избирательном округе не менее одного года до момента выдвижения.

Конституционно установлено, что государство предоставляет политическим партиям средства на расходы по проведению избирательной кампании. Порядок финансового инспектирования избирательной процесса и его финансирования определяется законом, гарантирующим равный подход в предоставлении средств ко всем партиям и кандидатам (ст. 133)2.

Для обеспечения свободных, честных и действительных выборов Конституцией предусмотрено учреждение автономного трибунала (Избирательного трибунала). Его основная функция – толкование и применение положений закона о выборах, осуществление руководства и надзора в сфере регистрации актов гражданского состояния, выдача на период выборов «удостоверения личности и удостоверения кандидатов». При этом юрисдикция избирательного трибунала распространяется на всю территорию Республики3.

Трибунал состоит из трех судей (квалификации которых отвечают квалификация судей Верховного суда), назначаемых на 10-летний срок законодательным органом, исполнительным органом и Верховным судом по одному от каждого из них. За нарушения или преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей, судьи Избирательного трибунала несут ответственность перед Верховным судом (ст. 136).

Кроме отмеченных положений о предназначении Избирательного трибунала, он также вправе: издавать регламенты к закону о выборах, толковать и применять его положения, а также разрешать разногласия, возникающие в связи с их применением; налагать, в соответствии с законом, санкции за нарушения и преступления, направленные против свободы и чистоты выборов; составлять списки избирателей; осуществлять организацию, руководство и контроль в отношении регистрации избирателей, а также рассматривать споры, жалобы и заявления, связанные с избирательной кампанией; принимать к рассмотрению заявления по вопросам миграции и натурализации.

Избирательный трибунал полномочен назначать членов избирательных комиссий, при этом гарантируя представительство политических партий.

Решения Избирательного трибунала могут быть обжалованы «только перед ним самим, и после выполнения всех законных формальностей являются окончательными, неотменяемыми и обязательными к исполнению». Конституционная оговорка указывает на то, что «исключение составляют решения, относящиеся к обжалованию по мотивам их неконституционности».

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 765–768.

2Там же. С. 761–762.

3Там же. С. 762.

504

Конституционно предусмотрено, что для оказания содействия Избирательному трибуналу в реализации его юрисдикционных полномочий «прокуратурой по делам выборов является агентство по независимым расследованиям». При этом правительством с одобрения Парламента назначается на десять лет прокурор по делам выборов. В функции Прокурора по делам выборов входит: (а) осуществление защиты политических прав граждан; (б) осуществление надзора за соблюдением государственными служащими прав и обязанностей, относящихся к избирательному процессу; (в) проведение расследований по случаям преступлений и правонарушений, совершаемых в сфере избирательного процесса и выполнение иных функций, предписываемых ему законом (ст. 138)1.

§6. Конституционный статус высших органов государства

§6.1. Организация законодательной власти. Законодательная ассамблея

Законодательный орган именуется Законодательной ассамблеей, ее члены избираются посредством выдвижения со стороны политических партий и прямого народного голосования (ст. 140)2. Депутаты избираются на пропорциональной основе в многомандатных локальных округах в густонаселенных районах и по мажоритарной системе в других округах. Количество депутатов может изменяться с ростом численности населения. Вместе с депутатом избираются два заместителя. Современный Парламент состоит из 122 депутатов.

Для занятия должности депутата необходимы следующие квалификации: гражданство Панамы по рождению или по натурализации; ценз оседлости – постоянное проживание в стране в течение 15 лет с момента получения гражданства а также проживание в соответствующем избирательном округе не менее одного года на момент выдвижения кандидатуры; обладание всеми гражданскими правами; достижение на дату проведения выборов 21-летнего возраста; отсутствие судимости за совершение преступления против публичной администрации, влекущего назначение наказания в виде лишения свободы, либо, Избирательным трибуналом за совершение преступления против свободы и прозрачности выборов3.

Члены Законодательной ассамблеи избираются на пять лет; днем голосования является день проведения очередных выборов Президента и Вицепрезидента Республики.

По Конституции «депутаты действуют в интересах страны и представляют в Законодательной ассамблее свои политические партии и избирателей своих избирательных округов». При этом, как отмечалось, политические партии, с соблюдением предусмотренных ст. 145 Основного закона требований, вправе лишать полномочий своих депутатов или их заместителей4. Кроме то-

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 763–765.

2Здание Латиноамериканского Парламента в Панаме – это одно из самых известных строений в городе. В нем располагаются представительства двадцати трех государств Карибского бассейна и Латинской Америки. Парламент был создан для сохранения прав человека, социального и экономического развития стран, а также для поддержания и развития отношений с европейскими странами. Здание Латиноамериканского Парламента было сооружено в 1964 г. Недавно оно было реконструировано. Современное двухэтажное строение имеет широкие окна прямоугольной формы. С фасадной части его находятся широкие колонны. Рядом со зданием Латиноамериканского Парламента располагается работающий круглый год фонтан.

3Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 770–771.

4Там же. С. 768–769.

505

го, политические партии вправе лишить полномочий тех из своих депутатов и их заместителей, которые «устно или письменно заявили о выходе из партии».

В отношении членов Законодательной ассамблеи действует механизм «неответственности» (ст. 148), применяемый в конституционной практике всех без исключения современных государств1. Конституционно предусмотрены гарантии неприкосновенности, хотя и в ограниченных пределах: члены Законодательной ассамблеи пользуются иммунитетом в период за пять дней до начала каждой легислатуры, во время сессий Законодательной ассамблеи и в течение пяти дней по их завершении. В течение этого срока им нельзя предъявлять обвинения в суде и нельзя подвергать аресту в связи с возбуждением против них уголовных дел или выдвижением обвинений в совершении иных правонарушений без предварительного разрешения Законодательной ассамблеи2. В конституционных формах предусмотрено пользование депутатами индемнитетом (ст. 151).

Законодательную ассамблею возглавляет председатель и пленум. Основными постоянными органами Законодательной ассамблеи являются постоянные комиссии, которые, согласно Конституции, назначаются «на основании системы, гарантирующей пропорциональное представительство меньшинства»3. Конституционно определено обязательное учреждение в структуре легислатуры Постоянной комиссии Национальной ассамблеи и Комиссий по расследованию, правомочных рассматривать любые вопросы, представляющие общественный интерес, в целях информирования Пленума Ассамблеи и принятия последним мер, которые он сочтет необходимыми4.

Законодательная ассамблея проводит очередные сессии, которые длятся восемь месяцев в течение одного года; каждая сессия делится на два очередных созыва продолжительностью по четыре месяца. Очередные созывы проводятся в период с 1 сентября по 31 декабря и с 1 марта по 30 июня. По требованию Президента могут быть созваны внеочередные сессии; при этом продолжительность такой сессии определяется исполнительной властью.

Конституция предписывает Законодательной ассамблее выполнение следующих функций: законодательной, судебной и административной. На контрольную функцию, вообще-то типичную для Парламента, среди определяемых Конституцией функций, не указывается.

Законодательная функция осуществляется Законодательной ассамблеей и заключается в издании законов, необходимых для достижения целей и выполнения функций государства, провозглашаемых настоящей Конституцией.

Законодательная ассамблея правомочна: издавать, изменять или отменять на-

циональные кодексы; принимать по предложению исполнительной власти закон о заработной плате; одобрять или отклонять до их ратификации заключенные исполнительной властью международные договоры и соглашения; принимать участие в утверждении государственного бюджета и др.

1Члены Парламента не несут юридической ответственности за высказываемые ими мнения и позицию, занимаемую при голосовании, при исполнении своих обязанностей.

2Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 771.

3Там же. С. 781.

4Там же. С. 779.

506

Ксудебным функциям Законодательной ассамблеи отнесено рассмотрение на «судебных сессиях»1: (1) обвинений выдвигаемых против Президента Республики и судей Верховного суда, предание их суду, если их противоправные действия совершены в период исполнения служебных полномочий;

(2)обвинений, выдвигаемых против депутатов Законодательной ассамблеи, и принятие решения о наличии оснований для судебного преследования.

Кадминистративной функции относится осуществление ряда полномочий: а) кадрового характера (проверка полномочий своих членов; одобрение или отклонение назначений на должности судей Верховного суда правосудия, Генерального прокурора Республики, Прокурора Публичной администрации и других назначений, осуществляемых исполнительной властью; назначение Генерального контролера Республики и его заместителя, судьи Избирательного трибунала и его заместителя; предоставление Президенту Республики по его просьбе отпуска и выдача ему разрешения выезжать за пределы государственной территории и некоторые др.) и контрольного характера.

Специфика формы правления (приближающаяся к президентской моде-

ли) указывает на ограниченный набор форм парламентского контроля за деятельностью правительства. В этом проявляется, можно сказать, рационализированный президенциализм, поскольку что-либо подобное в конституционной практике США невозможно.

Поэтому, как и для большинства стран Латинской Америки, для Парламента Панамы характерно отсутствие принципа парламентской ответственности правительства. Однако допускается ограниченная форма конституционной ответственности – вынесение вотума недоверия госминистрам. По Конституции (п. 7 ст. 155) «к административным функциям Законодательной ассамблеи относится: вынесение вотумов недоверия государственным министрам в случаях, когда они, по мнению Ассамблеи, несут ответственность за вредоносные или незаконные действия или серьезные ошибки, нанесшие значительный ущерб государству. Для внесения вотума недоверия требуется, чтобы он был внесен в Ассамблею за шесть дней до его обсуждения минимум половиной депутатов и одобрен 2/3 членов Ассамблеи.

Это также рассмотрение и утверждение при содействии Генерального контрольного управления Республики общего отчета Государственного казначейства, представляемого исполнительной властью; вызов на заседание чиновников, государственных министров, генеральных директоров или управляющих всех автономных или наделяемых частичной автономией учреждений, децентрализованных учреждений, государственных торговых или про-

мышленных предприятий для представления ими в письменной или устной форме отчетов по вопросам, входящим в их компетенцию2; утверждение, внесение изменений или отмена декретов о введении чрезвычайного положения и

1По Конституции судебными сессиями именуются сессии, которые посвящаются осуществлению юрисдикционных полномочий Законодательной ассамблеи (ст. 146); форма созыва и время проведения таких сессий определяются в каждом конкретном случае Ассамблеей «индивидуально».

2Примечательна в этой связи конституционная оговорка о том, «…что необходимо Законодательной ассамблее для наилучшего выполнения ее обязанностей либо для ознакомления с деятельностью Администрации…» (п. 9 ст. 155). «Урезанный» характер контрольных полномочий Законодательной ассамблеи данная оговорка подтверждает достаточно определенно.

507

приостановлении действия конституционных гарантий в соответствии с положениями Конституции1.

Конституционно установлен запрет, которым определен круг действий и решений, запрещенных Законодательной ассамблее.

В частности, ей запрещается: издавать законы, противоречащие духу и букве настоящей Конституции; вмешиваться посредством издания резолюций в дела, относящиеся к исключительной компетенции иных органов государственной власти; взыскивать в пользу Государственной казны предварительно не одобренные компетентными органами возмещения и утверждать финансирование, предназначаемое на выплату стипендий, пенсий, пособий, вознаграждений и иных отчислений, не установленных на основании ранее действовавших законов; издавать акты об объявлении вне закона или преследовании физических или юридических лиц; побуждать или принуждать государственных служащих принимать определенные меры; производить назначения, отличные от тех, которые она вправе осуществлять согласно положениям Конституции и законов; требовать от исполнительной власти предоставления информации относительно распоряжений, даваемых дипломатическим представителям, или отчетов о ведущихся переговорах, имеющих секретный характер; предписывать или разрешать к исполнению иные, чем предусмотренные государственным бюджетом, статьи расходов и программы, кроме чрезвычайных случаев, объявляемых исполнительной властью; издавать вотумы одобрения или недоверия в отношении действий Президента Республики и др.2

Перечень, предусмотренных запретов, носит закрытый характер.

Законодательное производство

Конституция дифференцированно подходит к определению круга субъектов права законодательной инициативы. В том, случае, если инициатива касается органических законов, то соответствующие законопроекты могут быть внесены: постоянными комиссиями Законодательной ассамблеи; государственными министрами с согласия Совета министров; Верховным судом правосудия, Генеральным прокурором Республики и Прокурором Публичной администрации, если касаются принятия или изменения национальных кодексов

Законопроекты, касающиеся «обыкновенных» законов могут быть внесены «любым из членов Ассамблеи, Государственным министром или Председателями Провинциальных советов (los Consejos Provinciales) с согласия Совета министров и соответствующего Провинциального совета»3.

Законы принимаются в трех чтениях, «проводимых в разные дни» при их одобрении большинством присутствующих на пленарном заседании Парламентариев. При этом конституционно третье чтение имеет субсидиарное значение. Принятием законопроекта в первом чтении считается его одобрение в одной из постоянных комиссий. Согласно установленным Конституцией процедурам, законопроект может быть рассмотрен во втором чтении, когда по просьбе одного из членов Законодательной ассамблеи большинство отменит решение Комиссии (revocare el dictamen de la Comision) и одобрит за-

конопроект4.

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 779–781.

2Там же. С. 781–782.

3Там же. С. 783.

4Там же. С. 785.

509

§ 6.2. Организация исполнительной власти

Конституционный статус Президента. Институт вице-президента

По Конституции Панамы исполнительная власть осуществляется Президентом Республики и государственными министрами (ст. 170). В этой конституционной формуле можно усмотреть модель организации исполнительной власти в США, однако, лишь со значительными оговорками. Взаимосвязанный анализ ряда фундаментальных положений Конституции (ст. 170, 171, 194) указывает на то, что Президент является главой государства и одновременно возглавляет исполнительную власть.

Президент выполняет полномочия «исключительно сам лично», либо совместно с министром соответствующей отрасли или со всеми министрами (Советом министром). В первом случае издаваемые им указы не требуют утверждения; во втором случае издаются в порядке контрасигнатуры (ст. 181).

Форма государственного правления одновременно указывает на высокую степень легитимности Президента: он избирается народом прямым голосованием сроком на пять лет. Одновременно с Президентом Республики в таком же порядке и на такой же срок избираются первый и второй вице-президенты, заменяющие Президента в его отсутствие. С 2009 г. предусмотрено избрание только одного вице-президента. Действует запрет на переизбрание в течение последних двух конституционных сроков соответствующих полномочий.

Для занятия поста Президента или Вице-президента Республики требуется быть панамцем по рождению и достичь 35-летнего возраста. Лица, осужденные за совершение преступления против публичной администрации, не могут быть избраны Президентом или Вицепрезидентом Республики.

По Конституции избранный Президент (и Вице-президент) вступает в должность 1 сентября; вступлению в должность предшествует процедура приведения к присяге. Предшествующие последним президентские выборы в Панаме проводились в 2009 г. Тогда жители страны отдали свое предпочтение предпринимателю, кандидату от консервативной партии «Демократический выбор» Риккардо Мартинелли. За него проголосовали около 60 % избирателей. Его конкурент, кандидат от левоцентристов Бальбина Эррера, набрала менее 40 % голосов1.

На президентских выборах, которые проходили в мае 2014 г. победил оппозиционер Хуан Карлос Варела Выборы прошли 4 мая 2014 г.; в них приняли участие 75,73 % избирателей, имеющих право голоса, что превысило показатель избирательного процесса 2009 года, когда он составил 73,9 %.

В соответствии с Основным законом Президенту предоставлен широкий круг полномочий.

1 Особо к «заслугам» экс-президента Мартинелли относят то, что за время его нахождения у власти в стране появился первый в Центральной Америке метрополитен. Его строительство началось еще в 2010 году, а закончилось в апреле 2024 г. года. Длина панамского метрополитена составляет 14 километров, а поезд от начальной до конечной станции добирается за 23 минуты (наземный общественный транспорт тратит на эту дистанцию около 2 часов).

510

При этом значительная часть таких полномочий осуществляется им лично: по собственному усмотрению он назначает и увольняет государственных министров; координирует деятельность Администрации и государственных учреждений; в начале каждой легислатуры – в первый день каждой очередной сессии – представляет послание о деятельности Администрации; председательствует в Совете министров; наблюдает за соблюдением общественного порядка; аннулирует приказы или распоряжения, издаваемые государственными министрами; осуществляет командование силами полиции.

К полномочиям Президента относится руководство исполнительной властью; осуществление внешней политикой; прерогативы в законодательном процессе; открытие сессий Законодательной ассамблеи (ст. 178, 194, 305) и др.1

К совместным полномочиям Президента и министров отнесено:

одобрение, обнародование и исполнение законов; обеспечение безопасности нации; назначение руководителей и офицеров полиции согласно штатному расписанию и руководство полицией; контроль за поступлением и расходованием государственных доходов; назначение и смещение с должностей губернаторов провинций; руководство внешними сношениями; заключение международных договоров и соглашений, подлежащих рассмотрению Законодательным органом, а также выдача аккредитации и прием дипломатических и консульских представителей; назначение руководителей, управляющих и директоров государственных автономных и наделяемых частичной автономией учреждений и предприятий согласно положениям соответствующих законов; издание указов о помиловании за политические преступления, сокращение срока назначенного наказания и предоставление условного освобождения за иные уголовные преступления.

Кроме того, с участием государственных министров Президент присваивает воинские звания; упорядочивает порядок применения законов для наилучшего их исполнения, «ни в каком случае не отклоняясь от их духа и буквы» и др.

Конституция оставляет перечень таких полномочий открытым (п. 16 ст. 179).

Акты, издаваемые Президентом, за исключением тех, которые он вправе издавать во исполнение полномочий, реализуемых лично, не имеют юридической силы, если не будут подписаны (контрассигнованы) соответствующим министром в порядке контрасигнатуры. «Визирование» такого акта делает соответствующего министра ответственным за его исполнение.

Президент и вице-президенты Республики могут оставлять занимаемые должности с разрешения Совета министров на срок, не превышающий 90 дней. Если срок превышает 90 дней, требуется разрешение Законодательной ассамблеи. Временно исполняющим обязанности Президента является, как правило, Первый Вице-президент2.

Широким является перечень конституционных оснований для привлечения к конституционной и иной юридической ответственности Президента и Вице-президентов. К таким основаниям отнесено:

(1)выход за пределы конституционных полномочий (злоупотребление правом). «Наказание» – смещение с поста и лишение права занимать госдолжности в течение установленного срока;

(2)совершение правонарушений или применение принуждения в ходе избирательных процессов; создание препятствий созыву Законодательной ас-

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 790, 800,

846.

2Там же. С. 794.