Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

431

§ 6. Конституционный статус высших органов государства

§ 6.1. Конституционный статус Президента и организация высшей исполнительной власти. Совет министров

Как отмечалось, Конституция 1998 г. наделяла Президента Республики титулом «правителя» и обладателя «наивысшей верховной власти в стране» (ст. 42). Статус Президента, согласно действующей Конституции, определен в части третьей «Национальная исполнительная власть», глава I «Национальное Правительство и его полномочия». По Конституции Президент и Национальный совет министров образуют Национальное правительство, которое «осуществляет исполнительную власть, установленную в Приложениях А и D, наравне с Приложениями Е и F настоящего документа, и полномочия, возложенные на него Конституцией» (ст. 49). Для уяснения природы статуса Президента необходимо обратить внимание на введенную конституционным законодателем конструкцию «президентство». Как следует из Конституции, «Президентство Республики должно состоять из Президента Республики и двух Вице-президентов» (ч. 1 ст. 51). Введение данной конструкции конституционный законодатель аргументирует следующим образом: «необходимо партнерство и коллегиальное принятие решений в рамках Президентства в целях обеспечения стабильности страны

иреализации Всеобъемлющего мирного соглашения» (п. 2 ст. 51)1. Таким образом, конструкция президентства, введенная в Конституцию, призвана была усилить демократические начала в функционировании института Президента, адаптировав данный институт к существующим реалиям страны. Предполагалось тем самым способствовать интеграции Южного и Северного Судана в единое целостное государство.

Конституционно установленному статусу Президента соответствует способ его избрания: он избирается всеобщими и прямыми выборами. Согласно Конституции, кандидат на пост Президента должен быть: суданцем по национальности; в здравом уме; быть образованным, а также не должен иметь судимости по обвинению, связанному с честностью и аморальностью. Предусмотрен

ивозрастной ценз – «не младше сорока лет» (ст. 53). Понижение возрастного порога с 45-ти (как это следовало из Конституции 1998 г.) до 40 лет связано, повидимому, с тем, что аналогичная норма уже получила закрепление в Конституционном акте Южного Судана (в такой же редакции она помещена в последующем и в Конституцию Южного Судана 2011 г.).

По Конституции для победы в первом туре необходимо набрать абсолютное большинство голосов избирателей от общего количества поданных голосов.

Вступление в должность (инаугурация) сопряжена с «должностной присягой» перед Национальным Законодательным Органом2.

1Конституции государств Африки и Океании : сборник. Т. 1. Северная и Центральная Африка. С. 271.

2Текст присяги конституционно закреплен: «Я ... клянусь Всемогущим Богом, что в качестве Президента Республики Судан я буду нести истинную верность и преданность Республике Судан и буду сознательно и честно исполнять свои обязанности и обязательства в консультативном порядке в целях развития и благосостояния нации; что я буду соблюдать, защищать и охранять Конституцию, подчиняться законам Республики; буду защищать суверенитет страны, способствовать ее единству, укреплять демократическую децентрализованную систему управления и охранять целостность и достоинство народа, и Бог мне свидетель» (ст. 55).

432

Как известно, Конституция 1998 г. содержала несколько иной текст. Изменения коснулись, прежде всего, освобождения содержания присяги от чрезмерной его исламизации. Собственно, чрезмерный «крен» в сторону ислама являлся титульной особенностью прежней Конституции. Данное обстоятельство в немалой степени способствовало радикализации той части Судана, в котором проживало население, принадлежавшее к иным конфессиям.

Конституционный срок полномочий Президента составляет пять лет с момента инаугурации; одно и то же лицо «может быть избрано на повторный срок лишь один раз» (ст. 57).

Президент осуществляет стратегическое и оперативное управление страной. Он назначает должностных лиц на ключевые должности, по существу самостоятельно формирует Национальный Совет министров и является его председателем (п. «d» ст. 58). Президент назначает двух Вице-президентов, одного из Южного Судана, а другого из Северного Судана (ст. 62). Оба Вицепрезидента – члены Совета министров (ст. 63). При вакансии поста Президента его занимает Первый вице-президент. Он также назначает своих ассистентов и советников и определяет их старшинство и обязанности (ст. 44).Обширны полномочия в сфере законодательной власти: Президент созывает Парламент, наделен прерогативой его роспуска, обладает правом законодательной инициативы, в том числе по конституционным вопросам (п. «h» ст. 58). По Конституции Президент – Главнокомандующий Вооруженными силами, наделен чрезвычайными полномочиями: по согласованию с Первым вице-президентом «объявляет» о введении исключительных правовых режимов – военного и чрезвычайного положения.

Как видно, по сравнению с Конституцией 1998 г. объем полномочий Президента несколько уменьшен, хотя и остается достаточно значительным. Президент осуществляет стратегическое и оперативное управление страной. Он назначает должностных лиц на ключевые должности, по существу, играет ключевую роль при формировании Правительства Национального единства.

На переходный период существовала договоренность о том, что Главнокомандующим Вооруженными силами Судана должен быть Президент, а первыми вице-президентами – председатель правительства Южного Судана и главнокомандующий Народно-освободительной армией Судана (ст. 65). На этот же период распространялось действие ст. 66, согласно которой, при условии вакансии поста Президента, функции главы государства будет исполнять совет в составе: спикера Национального собрания, двух вице-президентов; при этом председательствовать на заседаниях Совета будет спикер Национального собрания, а все решения будут приниматься консенсусом. Если же вакантным станет пост первого вице-президента, то Народно-освободительное движение Судана в течение двух недель с момента образования вакансии должно предложить новую кандидатуру.

На довыборный период предусматривалось создание правительства национального единства, формируемого Президентом (ст. 79). Отношения в нем должны были быть распределены между представителями Севера и Юга соответственно в пропорции 70:30 (ст. 80 и 81). Резервировались и квоты: 52% – для

435

§ 6.3. Организация законодательной власти

До принятия действующей Конституции функция законодательствования была возложена на однопалатное Национальное собрание. Последовавшие конституционные реформы существенно переформатировали федеральный законодательный орган власти. Законодательный орган страны именуется На-

циональным законодательным органом, состоит из двух палат – Националь-

ного собрания и Совета штатов. Действует принцип несовместимости – невозможность избираться определенным категориям, запрет на совмещение постов министра, члена законодательного собрания штатов или членом Совета штатов, в том числе регионального уровня.

Вместе с тем значительными законодательными полномочиями, включая механизмы делегированного законодательства, конституционно наделены и Президент, и Совет министров. Законодательной властью на региональном уровне обладают легислатуры штатов. Согласно п. «e» ст. 139 законодательная власть возлагается на Национальное собрание или собрания штатов в соответствии с их компетенцией; Президент Республики и губернаторы штатов также участвуют в осуществлении законодательной власти в пределах своих соответствующих компетенций. Кроме того, «законодательная власть осуществляется посредством общих референдумов, проведенных в соответствии с Конституцией и законом».

Срок полномочий каждой Палаты Национального законодательного органа

– пять лет (ст. 90). Кандидаты в парламентарии должны быть не моложе 21 года, грамотными, не иметь за последние семь лет судимостей за преступления, связанные с мошенничеством или аморальными проступками (ст. 86). Действует принцип несовместимости – невозможность избираться определенным категориям, запрет на совмещение постов министра, губернатора, члена законодательного собрания штатов или членом Совета штатов, в том числе регионального уровня.

Первоначально, в соответствии с Конституцией переходного периода, Президент утвердил депутатами 450 чел. (вместо 360 депутатов прошлого однопалатного парламента). В новой Национальной ассамблее голоса распределились так: 52% – партия Национальный конгресс (ПНК), 28% Суданское на- родно-освободительное движение (СНОД), 15% – другие представители северных регионов, 6% – другие представители южных районов. В Совет штатов вошли по 2 представителя от каждого штата.

На прошедших 23 августа 2017 г. парламентских выборах в Национальное собрание было избрано 426 депутатов; большую часть представляют депутаты от Национального конгресса Судана (323 мандата); все иные партии вместе с беспартийными получили в нижней палате Парламента 103 места (мандата).

Палаты юридически неравноправны. Все обычные для Парламента функции осуществляет Национальное собрание.

Совет штатов формируется сроком на 5 лет по следующему принципу: по 2 представителя от каждого из штатов, избираемых законодательными органами государственной власти штата. Область Абьей имеет в Совете штатов 2-х наблюдателей. К полномочиям палаты относится: реализация права зако-

436

нодательной инициативы по вопросам децентрализации, утверждение кандидатур судей конституционного суда и некоторые другие.

Обе палаты на первом заседании из числа своих членов выбирают спикера и его заместителей. Спикер представляет палату как внутри, так и за пределами Судана. Порядок избрания глав, председателей и членов специализированных комитетов и любых других комитетов определяются внутренними правилами (регламентами) палат.

Конституционно установлено, что каждая палата, в соответствии со своими внутренними правилами, имеет постоянные специализированные комитеты и специальные комитеты. Обе палаты могут образовывать межпалатные постоянные или специальные комитеты по конкретным вопросам, которые представляют интерес для обеих палат (ст. 95)1.

Компетенция палат раздельная. Совместные заседания проводятся: (а) для обсуждения поправок в конституцию; (б) для повторного обсуждения законопроекта, вотированного президентом; (в) применение процедуры импичмента Президенту или первому вице-президенту.

Кворум обычных заседаний Национального законодательного собрания должен составлять более половины его членов; однако внутренние правила могут установить меньший кворум, который не может применяться окончательным представлениям законопроектов (ст. 97 Конституции).

Резолюции Законодательного органа или любой из его палат должны, при любой возможности, приниматься единогласно или консенсусом. В качестве альтернативы резолюции должны приниматься простым большинством голосов присутствующих, за исключением случаев, когда настоящая Конституция предусматривает иное (ст. 99).Для преодоления вето Президента требуется проведение совместного заседания палат и одобрения законопроекта 2/3 голосов членов обеих палат2.

§ 6.4. Законодательное производство

По Конституции правом законодательной инициативы обладают Президент Республики, президентство, Национальный совет министров, национальный министр или комитет Национального законодательного органа. Член Национального законодательного органа может внести частный законопроект на рассмотрение палатой, к которой он принадлежит в области, находящейся в пределах компетенции этой палаты (ст. 106).

При этом если законодательная инициативы исходит от члена Национального собрания, то законопроект не передается на изучение Национального собрания до тех пор, пока данное предложение не будет рассмотрено соответствующим комитетом, который примет решение о том, касается ли оно важных общественных интересов.

Обсуждение законопроектов проходит в форме четырех чтений. В первом чтении на изучение палаты Национального собрания или Совета штатов) представляется название законопроекта (очевидно, имеется в виду цель принятия данного закона, его основная идея, или концепция). Во втором чтении

1Конституции государств Африки и Океании : сборник. Т. 1. Северная и Центральная Африка... С. 287.

2Там же. 288.

438

чрезвычайная ситуация, Президент Республики, заручившись рекомендациями Совета министров (либо без таковых), вправе издавать временные постановления, имеющие силу закона. Принятое таким образом постановление представляется на рассмотрение Национального собрания «так скоро, как только его члены снова соберутся на сессию» (ст. 109). В случае если Национальное собрание утверждает данное постановление, оно приобретает силу закона, а если отклоняет, то оно становится недействительным. Согласно конституционному запрету Президент не вправе издать временное постановление, касающееся основных прав и свобод человека, взаимоотношений между федерацией и штатами, всеобщих выборов, уголовного или налогового права.

Конституционно может применяться институт делегированного законодательства (ст. 115).

§ 6.5. Организация судебной власти Конституционное правосудие

Действующая Конституция устанавливает, что судебные полномочия в Республике Судан принадлежат Национальной судебной системе. Национальная судебная система является независимой от законодательной и исполнительной власти и обладает достаточной финансовой и административной независимостью.

Судебный орган осуществляет руководство над осуществлением правосудия путем вынесения судебных решений относительно споров и принятием судебных заключений в соответствии с Конституцией. Структура судебной власти (т. е. ее судебная система) состоит из высшего суда, апелляционных судов и судов первой инстанции. В состав судебной системы страны входит также Конституционный суд.

Национальная судебная система включает: Национальный Верховный суд, национальные апелляционные суды, другие национальные суды. Главой Национальной судебной системы и председателем Национального Верховного суда является Главный судья Республики Судан. Он подотчетен Президенту по вопросам исполнения национальной судебной власти.

По Конституции (ст. 125) Национальный Верховный суд: является судом кассационной инстанции при рассмотрении любых вытекающих уголовных, гражданских и административных дел или в соответствии с национальными законами или личными вопросами; имеет уголовную юрисдикцию в отношении судей Конституционного Суда; пересматривает смертные приговоры, вынесенные любыми судами согласно закону в отношении совершенных преступлений и в соответствии с национальными законами; имеет иную юрисдикцию, как определено в Конституции.

Судебная система судов общей юрисдикции состоит из двух основных категорий судов – общих и специальных. Последние включают мусульманские суды (их юрисдикция охватывает решение главным образом брачно-семейных дел среди мусульман, они действуют в 13 северных штатах). Действуют и военные трибуналы. Соответственно судебная система страны представлена: Верховным судом (в его составе верховный кади – глава всех мусульманских судов), а также общих и мусульманских судов, апелляционных, провинциальных и районных судов).

439

Существует система военных судов. Согласно Конституции организация, структура, юрисдикция, полномочия и порядок судопроизводства военных судов и военных юридических служб регулируются законом.

Президент Республики после проведения консультаций в рамках Президентства обязывается Конституцией создать Национальную комиссию по вопросам судебной системы. Ее назначение – осуществление общего руководства Национальной судебной системой; при этом состав и функции Комиссии должны быть предписаны законом в соответствии с положениями Всеобъемлющего мирного соглашения.

Все судьи несменяемы, занимают свои должности до достижения 65-летнего возраста.

Контроль за деятельностью всех судебных органов осуществляет главный судья – председатель Верховного суда. Конституция предусматривает, что Президент назначает главного судью и его заместителей, а также всех других судей в соответствии с рекомендациями Верховного совета судей.

Дисциплинарные наказания служащих правосудия и судей должны осуществляться Главным судьей в соответствии с законом. Служащие правосудия и судьи могут быть смещены с должности: а) только указом Президента Республики за грубое правонарушение, некомпетентность и неспособность исполнять свои обязанности; б) в соответствии с законом, по рекомендации Главного судьи и с одобрения Национальной комиссии по вопросам судебной системы.

§ 6.6. Конституционное правосудие

Согласно Конституции (ст. 119) в Республике учреждается независимый Конституционный суд. Его состав – девять судей, «имеющих достаточный опыт, оправдавших свою компетентность, честность, доверие и беспристраст-

ность». Срок полномочий судей – семь лет с правом переназначения на новый срок. Председатель назначается Президентом с согласия первого вицепрезидента, он подотчетен Президенту и вице-президенту, остальные судьи предлагаются Президентом и утверждаются 2/3 членов Совета штатов. Досрочно могут быть смещены только за грубые нарушения при исполнении своих полномочий. Решение Президента о смещении (импичменте) председателя или другого члена должно получить поддержку 2/3 членов Совета штатов.

Юрисдикция Конституционного суда определена Основным законом (ст. 122).Конституционный суд является хранителем данной Конституции, Конституций Южного Судана и штатов; его решения являются окончательными и обязательными, и он должен согласно упомянутой статье:

(a)толковать конституционные положения по запросам Президента Республики, Национального Правительства, Правительства Южного Судана, правительства любого штата, Национальной Ассамблеи или Совета штатов,

(b)иметь исключительную юрисдикцию разрешать споры, возникающие

врамках настоящей Конституции и конституций Северных штатов, по запросам Правительства, юридических и физических лиц,

(c)защищать права человека и основные свободы,

(d)выносить решения о конституционности законов или положений в соответствии с данной Конституцией, Промежуточной Конституции Южного

440

Судана или соответствующими Конституциями штатов,

(e) выносить решения по конституционным спорам между уровнями и органами власти в отношении вопросов исключительной, параллельной или остаточной компетенции1.

Кроме того, Конституционный Суд «имеет уголовную юрисдикцию» над Президентом Республики, Первым вице-президентом в соответствии со статьей 60 (2) данного документа, он должен также иметь уголовную юрисдикцию над Вице-президентом, спикерами Национального законодательного органа и судьями Национального Верховного суда и Верховного суда Южного Судана выносить решения о конституционности законов или положений в соответствии с данной Конституцией, Промежуточной Конституции Южного Судана2.

Принципиально важное в этом разделе Конституции положение о профессии юриста: «Профессия юриста выражает ценности справедливости и законности, примирения между спорящими сторонами, делает все возможное, чтобы обеспечить справедливость, удержать от правонарушений и предоставить юридическую помощь всем, кто в ней нуждается в соответствии с Конституцией и законом».

§ 7. Государственно-территориальная организация страны. Отказ от принципа федерализма

Считается, что одной из причин принятия Промежуточной Национальной Конституции 2006 г. была необходимость отказа от воспринятой Конституцией 1998 г. федеративной структуры государства и переход к децентрализации. Это обстоятельство получило отражение уже в начальных положениях Конституции. Согласно ст. 1 Конституции «Республика Судан… это демократическая, децентрализованная, мультикультурная, многоязычная, многонациональная, мультиэтническая и многоконфессиональная страна, где сосуществует такое многообразие»3.

Судан, как это можно было сделать вывод из Конституции 1998 г. (ст. 2), следовало бы квалифицировать в качестве федеративной республики, которая на высших уровнях власти управляется в соответствии с принципами федеральной системы, основанной на Конституции, а на местных уровнях ею руководят местные органы самоуправления, действующие в соответствии с законом. При этом федеративная структура государства согласовывалась с этническим составом населения, который в Судане отличается большой сложностью и насчитывает 56 этносов: 52% населения страны составляют негроидные племена (нилоты), 39% – арабы, 6% – беджа (кушиты), 3% – остальные народы. До образования государства Южный Судан (2011 г.) Южный регион входил в состав единого государства и включал 10 штатов; в соответствии с соглашением от 1972 г. имел статус автономного региона. Это положение бы-

1Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 1. Северная и Центральная Африка... С. 294-295.

2Там же. С. 295.

3Там же. С. 257.