Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

501

Принципиально важно то обстоятельство, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод в Дополнительном протоколе к ней использует понятие «разумная периодичность»; тем самым «разумная периодичность» представлена в качестве одного из важнейших условием свободных выборов. В этом смысле распространенная в современном отечественном государствоведении характеристика периодичности выборов как принципа «второго эшелона», относящегося главным образом к организации проведения выборов»1, а не собственно к носителям избирательных прав, представляется по меньшей мере ошибочной.

Страноведческий подход к проблеме позволяет обратить внимание на те специфические особенности, которые присущи каждой из стран или группе таковых при отражении принципов избирательного права в национальном праве.

§ 4. Статус избирателей и кандидатов на выборные должности (страноведческая характеристика)

Статус избирателей. Избиратель – это носитель активного избирательного права и иных избирательных прав. Справедливо замечено, что «только избиратели в совокупности решают главный вопрос избирательной кампании – кто будет представлять их интересы в выборных органах государственной власти и местного самоуправления. Поэтому избиратель в полном смысле этого слова является центральной фигурой избирательного процесса»2.

Правовой статус избирателя выражается в совокупности предусмотренных норами избирательного права прав и обязанностей, преимуществ, ограничений, которыми они наделяются в связи с участием в выборах. С этим обстоятельством связана и регистрация (учет) избирателей, существующий в разных странах правовой режим составления списков избирателей.

Принцип избирательного права, причем не только всеобщего избирательного права, указывает на то методологически значимое обстоятельство, что статусные характеристики избирателя должны получить конституционное признание. Юридические формы такого признания могут быть различными – позитивация в национальной конституции или посредством конвенциональных норм. Даже самый общий анализ конституционных текстов указывает на то, что конституции современных государств не обходят вниманием эту проблему.

1См.: Головин С. А. Указ раб. С. 111.

2Биктагиров Р. Т. Субъект избирательного права России: теоретико-правовое исследование. Казань, 2009. С. 88.

502

Абсолютное большинство из них закрепляет общую избирательную (электоральную) правосубъектность: возраст, с которого она приобретается, пределы активного избирательного (реже всего) и конституционные основания ограничения права, а равно принадлежность права гражданам страны.

Более углубленный взгляд на проблему позволяет обнаружить группу стран, конституции которых с принципиально иных позиций представляют конституционный образ избирателя (равно как и кандидатов на выборные должности)

Статус кандидатов на выборные должности. Очевидно, что в том виде, как пассивное избирательное право закреплено в конституционном тексте, оно может быть квалифицировано лишь в качестве элемента избирательной (электоральной) правосубъектности каждого гражданина. Соответственно и титул кандидата на выборную должность носитель данного права может приобрести лишь при определенных условиях, которые исчерпывающе предусмотрены национальной конституцией или законодательством о выборах. Не должны вводить в заблуждение утверждения вроде тех, что все конституционные права с момента их закрепления в конституции являются субъективными правами. Это утверждение легко опровергается внимательным анализом конструкции пассивного избирательного права. Систематическое истолкование всех требований, предъявляемых избирательным законодательством к носителю пассивного избирательного права позволит составить точное представление относительно данной конструкции. Этот вывод основан на различении права, закрепленного в норме, и права, реализуемого в конкретном поведении.

Следовательно, для получения статуса кандидата на выборную должность необходимо соответствовать тем условиям (квалификациям), которые оговорены законом. Кроме того, даже при отсутствии юридических препятствий к получению данного титула требуется удостоверение факта признания данного лица в качестве кандидата. Таким юридическим фактом является процедура регистрации.

Квалификации для приобретения статуса кандидата закрепляются в национальных конституциях (базовые требования) и в законодательстве о выборах. Конституции целого ряда государств содержат в своих установлениях исчерпывающий набор тех требований, которым должен соответствовать кандидат на выборную должность. Лишь в отдельных конституциях можно найти указания на права и обязанности кандидата; некоторые конституции устанавливают гарантии статуса кандидатов.

503

В частности, Конституция Эквадора в разделе IV «О демократическом участии» (глава 1 «О выборах») устанавливает ряд требований, предъявляемых к кандидатам на выборные должности. Согласно ст. 101 Конституции не могут быть кандидатами ни на какую выборную должность те, кто в рамках уголовного процесса за преступления, предусматривающие лишение свободы, осуждены или чье дело было рассмотрено на пленарном заседании, даже если во втором случае был вынесен оправдательный приговор; публичные должностные лица свободного назначения и перемещения и служащие, назначенные на определенный срок и др.1

§ 5. Конструкция избирательной системы в контексте эволюционирующего конституционализма

§ 5.1. Смена парадигмы в оценке природы избирательных систем2

Как показывает анализ проблемы, традиционное понимание избирательной системы основывается на двух посылках: либо на абсолютизации одного из признаков данного феномена (так называемое понимание избирательной системы в узком смысле), при котором ему придается прагматический смысл – использование в качестве критерия типологизации избирательных систем; либо придании данному понятия чрезмерно абстрактного значения, сводя его к совокупности возникающих в связи с проведением выборов отношений (понимание избирательной системы в широком значении).

Несмотря на различие отмеченных позиций, есть то общее, что объединяет эти подходы: избирательная система рассматривается вне связи, во-первых, с электоральной правосубъектностью, реализацией избирательных прав граждан и, во-вторых, с феноменом свободных выборов – важнейшим конструктом конституционного строя. Формальные характеристики избирательной систем заслонили ее действительное социально-ценностное предназначение. Между тем никакие избирательные системы, отмечает известный американский конституционалист Д. Горовиц, не отражают механически и пассивно предпочтения избирателей, существующую социальную стратифика-

1См.: Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 1118– 1119.

2Утверждение новой парадигмы в понимании избирательной системы представлено в работе: Червонюк В. И. Конструкция избирательной системы в контексте конституционно гарантированных свободных выборов и утверждения представительных начал в практике российского конституционализма // Вестник Московского университета МВД России. – 2016. – № 7. – С. 43–47.

504

цию или распределение влияния между политическими партиями. Напротив, каждая избирательная система, обладая своим набором «предвзятостей», способна сформировать и изменить «эти особенности окружающей среды», в том числе характер выбора, осуществляемого электоратом. Иными словами, избирательная система может оказать решающее воздействие на развитие политического процесса и соотношение сил в нем, на содержание и структуру социальных запросов, отображаемых в результатах голосования1. Именно при таком подходе к данному феномену избирательная система приобретает реальное конституционное звучание, раскрывается ее действительный, конституционный смысл. Как следует из решения ЕСПЧ по делу Ма- тье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клейферт (Clerfayt) против Бельгии (Страсбург, 2 марта 1987 г.), «перед избирательными системами стоят порой почти несовместимые задачи: с одной стороны – более или менее точно отражать мнение народа, с другой – объединять различные идейные движения и содействовать формированию достаточно логичной и ясной политической воли» (п. 54)2.

Таким образом, для формирования принципиально иной парадигмы и соответствующей ей конституционной конструкции избирательной системы необходимо исходить из следующих посылок.

Во-первых, являясь механизмом воспроизводства властных пуб- лично-правовых институтов, избирательная система органично связана с существующей системой власти, отражая взаимосвязь порядка (способа) проведения в стране на различных уровнях власти выборов и сложившейся социальной структуры общества, его партийной системы. Избирательная система тем самым является «продуктом» публично-правовой власти, ее инструментом. В то же время формирование избирательной системы, ее применение в отдельно взятой стране в той или иной мере подчинено существующим международным избирательным стандартам. Существующий в стране политический (государственный) режим вынужден эти стандарты учитывать.

Во-вторых, устройство избирательной системы характеризует все, что так или иначе связано с проведением выборов в отдельно взятой стране: способ назначения выборов, особенности формирования избирательной инфраструктуры (система избирательных органов, порядок их формирования, объем полномочий, связь с государственной

1См.: Червонюк В. И., Мелехова А. Ю., Калинский И. В. и др. Конституционное право

:курс лекций: в 10 вып. Вып. 5. Избирательное право. М. 2017. С. 137–153.

2Гартцкий Л. Избирательные права в практике Европейского Суда по правам человека // Сравнительное конституционное обозрение. – 2005. – № 1. – С. 89.

505

властью и др.; способы «нарезания» избирательных округов и формирования избирательных участков; система учета и регистрации избирателей), способы выдвижения кандидатов, партийных списков и их регистрации; порядок проведения предвыборной агитации, информирования избирателей, финансирования избирательной кампании, порядок голосования, дизайн избирательных бюллетеней; способы подсчета голосов, подведения итогов голосования и проводимых выборов; механизмы защиты избирательных прав граждан и разрешения избирательных споров и множество других аспектов реализации гражданами избирательных прав, особенности применяемых избирательных процедур и др. Понимание избирательной системы не может быть отвлечено ни от одной из ее составляющих.

В-третьих, избирательная система одновременно отражает национальные, социокультурные, конфессиональные и иные цивилизационные характеристики страны, отличается социальной обусловленностью и конституционно заданными ей целями.

В-четвертых, к выбору избирательных систем все современные демократические государства в принципе подходят с одинаковых методологических позиций, обычно ставя перед собой несколько целей: а) обеспечение представительного парламента; б) обеспечение доступности и значимости выборов; в) создание условий для обеспечения гражданского мира и согласия, а равно примирения конфликтующих между собой социальных групп населения; г) содействие созданию стабильного и эффективного правительства; д) обеспечение подотчетности правительства и представителей гражданскому контролю; е) поощрение парламентской оппозиции.

Д. Горовиц выделяет шесть целей, которым должна соответствовать избирательная система. Это: «1) получение мест пропорционально голосам – избирательная система должна приносить пропорциональные результаты, т. е. если политическая партия получает 20 % всех голосов, то она должна получить 20 % всех мест в представительном органе; 2) подочетность избирателям – избирательные системы, которые предполагают ограничение полномочий руководящих партийных лидеров или отбор кандидатов, делают кандидатов более отзывчивыми к нуждам избирателей; 3) устойчивые правительства – если представительный орган оказывается расколотым на мелкие группы и ни одна из партий не имеет необходимого большинства мест для того, чтобы сформировать правительство, возникает необходимость образования коалиции; 4) выигрыш «победителя Кондорсе» – «кандидат, который мог бы получить большинство голосов в парном или двустороннем (один к одному) состязании с любым другим кандидатом», им является «более популярный кандидат», чью победу, как предполагается, следует предпочесть; 5) межэтническое и межрелигиозное примирение – избирательная система должна способствовать возникновению компромисса между этническими и религиозными группами; 6) предоставление постов меньшинству – избирательная система не должна приводить к политической изоляции меньшинства»1.

1 Цит. по: Кененова И. П., Троицкая А. А., Шустров А. Г. Сравнительное конститу-

507

господствующего взгляда на проблему; принципиально важно определить те характерные особенности, которые позволяют отграничить одну избирательную систему от другой, как можно более точно отобразить ее соответствие (или, напротив, несоответствие) существующим международным избирательным стандартам в этой сфере. Сами по себе выделенные в структуре избирательной системы такие ее составляющие, как избирательная организация и избирательные отношения, не отражают сущностные характеристики данного феномена. Правильно сказано: «избирательная система по своему предназначению призвана быть важнейшим политическим институтом, определяющим партийно-политическую инфраструктуру общества и, одновременно, политической технологией, призванной обеспечить реализацию политической правосубъектности граждан, общественную коррекцию качества властвующей элиты, что способствует устойчивости функционирования политической системы»1.

Особое значение имеет не собственно компонентный набор избирательной организации – государственные органы власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, политические организации общественные объединения, поскольку все это многообразие компонентов так или иначе характерно для каждой страны, воспринявшей ту или иную модель избирательной системы. Принципиально важен сам по себе состав избирательной организации, характер ее легитимности, соответственно способы формирования избирательных органов, их статус, указывающий на возможность их идентификации с так называемой избирательной властью, степень включенности в нее различных ассоциаций избирателей и др. Избирательные правоотношения – это не некая данность. Они являются результатом устоявшихся форм поведения участников избирательного процесса, их культуры, особенностей используемого ими инструментария. Избирательные системы отличаются особым, присущим только определенным их моделям, типом электорального поведения электоральной культуры, используемым набором избирательных технологий и пр.2

С рассматриваемых позиций избирательная система интерпретируется как многосоставное и многоуровневое политико-правовое образование (конституционная конструкция), характеризующее особую организацию и характер проведения выборов в той или иной

1Сосина И. А. Современные избирательные системы в аспекте политической компаративистики : автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2003. С. 11.

2См.: Червонюк В. И. Конституционное право России: Общая и Особенная части : учебник для магистрантов. 2-е изд., пересм., перераб. и доп.. М. : ИРЭ, 2015. С. 450.

508

стране. Избирательные системы включают как избирательную организацию, так и избирательные отношения, но далеко к ним не сводимы. Это конструкция, которая охватывает своим содержанием избирательное законодательство, устойчиво проявляющую себя избирательную (конституционную) практику. При этом для характеристики избирательной системы характерно не само по себе законодательство о выборах, но его особенности, включая особенности так называемого «партийного» права. Имеется в виду юридическая сила актов о выборах, наличие кодифицированных актов в данной сфере (избирательных кодексов), технико-юридическая особенность строения норм законов о выборах и соответственно прямой или ссылочный способ их действия, соответствие принципу правовой определенности; стабильность или неоправданный динамизм избирательного законодательства и др., что находится в непосредственной связи с реализацией избирательных прав граждан1.

Избирательную систему отдельно взятой страны отличают , прежде всего, фундаментальные, или базовые, принципы организации и проведения выборов, существующие во внутригосударственном праве ограничения активного и пассивного избирательного права. Оценка национальным законодателем характера таких ограничений может и не совпадать с позицией в международном, в частности в европейском праве.

Специфика (типологическая особенность) избирательной системы заключена и в особенностях формирования избирательной инфраструктуры, предполагающей специфику формирования избирательных округов, применяемые технологии их «нарезки» и их соотносимость с принципом равного избирательного права; особенности составления списков избирателей в контексте принципа всеобщности избирательного права; применяемую национальным законодательством страны методологию формирования и наделения статусом избирательных органов в ее соотнесении с конституционным принципом народовластия (народного суверенитета).

Несомненно, сущностной особенностью избирательной системы является совокупность сложившихся в конституционной практике

1 В этой связи популярное среди западных исследователей понимание избирательной системы как «совокупности правил голосования на выборах в представительные органы и распределения мандатов депутатов», думается, что может быть принято лишь отчасти, выполняя роль своего рода операционального понятия. (Цит. по: Берлявский Л. Г. Сравнительное избирательное право : монография. М. : Юрлитинформ,

2013.С. 80–81).

509

страны специфических характеристик, черт применения избирательной процедуры или осуществления избирательного процесса (собственно порядка проведения выборов). Таким образом, речь идет не о собственно компонентном составе избирательного процесса (что применительно к существующим международными избирательным стандартам более или менее стандартизировано для абсолютного большинства стран), а главным образом, об особенностях избирательного процесса в его технолого-юридическом контексте. В данном случае для исследователя представляют интерес те компоненты избирательного процесса, которые являются своего рода его идентифицирующими характеристиками. Обобщенно к таковым следует отнести:

1)установленные национальными законодательством способы выдвижения кандидатов, списков кандидатов, способы их регистрации (денежная форма выражения избирательного залога, количество подписей избирателей в поддержку кандидата, списка кандидатов, определенные законом основания отказа в регистрации и юридические средства носителя пассивного избирательного права преодолеть такой отказ и др.); наличие или отсутствие у граждан (избирателей) права непосредственно, вне институциональных форм выдвигать кандидатов, списки кандидатов;

2)наличие или отсутствие у избирателей права влиять на состав партийных списков на этапе их формирования (к примеру, через процедуру «праймериз» или первичные выборы), а равно во время процедуры голосования (в частности, через механизмы панаширования, применение преференциальных списков и др.);

3)наличие или отсутствие законодательно признанных способов консолидации избирательных объединений (интересов) или, иными словами, возможности создания избирательных альянсов;

4)устанавливаемые законодательством посредством так называемых процентных оговорок («заградительного барьера») способы консолидации избирательных объединений, а равно механизмы, ограничивающие доступ в парламент миноритарных политических партий;

5)предусмотренный законодательством порог явки избирателей, являющийся в значительной мере показателем легитимности выборов;

6)существующие в стране способы государственной поддержки политических партий во время избирательных кампаний; законодательно признанные способы голосования. Это и целый ряд других особенностей проводимых в стране выборов или, иными словами, обеспечения механизма реализация избирательных прав граждан,

510

включая особенности существующей в стране так называемой избирательной юстиции1.

Несомненно, одной из значимых характеристик избирательной системы является законодательно признанный способ распределения так называемых вакантных депутатских мандатов. В последнее время данная проблема стала чрезвычайно актуальной, в том числе для Российской Федерации. Многократно возникающие в этой связи избирательные споры разрешались в том числе с участием Конституционного Суда Российской Федерации. Понятно, что важно не только само по себе разрешение такого рода споров, но и разрешение их в контексте соотнесения с представительным характером законодательного органа власти2.

При этом, безусловно, титульной особенностью избирательной системы является способ определения результатов голосования, отражающий, пусть и в завершающий, но, вместе с тем, принципиально важный этап выборов, тип и вид избирательной системы. Понятно также, что способ определения результатов голосования оказывается зависимым от типа и вида избирательной системы и даже от особенностей сложившейся в стране партийной системы.

Изложенное позволяет предложить следующее определение избира-

тельной системы: это институционализированная и социально обусловленная система конституционных органов и учреждений, гарантирующая организацию и проведение свободных выборов в соответствии с природой избирательных прав, принципами избирательного права, предпочтениями избирателей, установление их (выборов) результатов на основании действительного волеизъявления избирателей (воли народа).

Вобоснование истинности отстаиваемого подхода к пониманию избирательной системы обратим внимание на компетентную зарубежную и отечественную литературу, в которой представлен подобный взгляд на эту действительно сложную проблему доктрины и практики современного конституционализма.

Вэтой связи представляет интерес позиция западного исследователя Д. Рэя, который при анализе понятия избирательной системы выделяет следующие ее «три основных параметра (переменных)»: 1) способ го-

лосования избирателей (в оригинале – balloting as a specification of the voter,s role in deciding the election; при этом Д. Рей разделяет категори-

1См.: Червонюк В. И., Мелехова А. Ю., Калинский И. В. и др. Конституционное право : курс лекций : в 10 вып. Вып. 5. Избирательное право. М., 2017. С. 156.

2См.:Червонюк В. И. Избирательные системы и представительная законодательная власть современного государства // Актуальные проблемы развития конституционализма : материалы научно-практического семинара. Рязань, 2017. С. 71–79.