Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf
491
Существуют и иные подходы. В частности, в Чешской Республике в рамках проведения косвенных выборов, в том числе избрания президента и (или) вице-президента из состава депутатского корпуса парламента, кандидат (кандидаты) должен отвечать требованиям, предъявляемым конституцией и законодательством о выборах к депутатам парламента.
Наряду с возрастным критерием, для реализации пассивного избирательно права предъявляются и иные требования: возраст носителя пассивного избирательного права («возрастной порог»); избирательная правосубъектность (право-, дееспособность); гражданство; ценз оседлости; судимость за совершение тяжких преступлений; образовательный ценз и др. Качественные и количественные параметры таких квалификаций имеют существенное страноведческое своеобразие.
Кроме того, реализация пассивного избирательного права ограничена дополнительными требованиями (цензами): прохождение обязательной военной службы (Кипр, Франция, Турция); наличие места жительства на территории данного региона или органа местного самоуправления (Норвегия, Швеция, Дания, Бельгия, ФРГ, Австрия, Швейцария и др.); владение государственным языком (Кыргызстан, Молдова, Казахстан), принадлежность к определенной религии (не только мусульманские страны) и др.1
Примечательны дополнительные (несколько «усиленные») квалификации, которым должен соответствовать кандидат на выборные должности в Сингапуре, в особенности при выборах президента страны.
По общему правилу приобретение пассивного избирательного права в государствах – членах ЕС зависит от уровня выборов. Праву быть избранным соответствуют следующие возрастные цензы: 18 лет – на муниципальных, кантональных и региональных выборах; 23 года – на президентских и парламентских выборах; 24 года – на выборах в Сенат.
При этом требование о наличии гражданства не устанавливается применительно к муниципальным и европейским выборам, для участия в которых заявителю достаточно иметь гражданство любого государства – члена Европейского союза.
В абсолютном большинстве стран фактором, ограничивающим реализацию пассивного избирательного права, является часто конституционно (либо законодательно) декретируемый принцип несовместимости и неизбираемости – нормативно установленные правила
Корея. М. : РЦОИТ, 2013.
1 См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Европей- ско-Азиатский регион. Вып. 4. М., 2015. С. 46.
492
(требования), исключающие возможность получения мандата и делающие недействительным сам факт избрания такого лица. Как отмечается в решении ЕСПЧ по делу Гитонас и другие против Греции
(Case of Gitonas and v. Greece; Страсбург, 1 июля 1997 г.), институт неизбираемости известен многим государствам – членам Совета Европы; он преследует двоякую цель – способствовать надлежащему функционированию и укреплению демократического строя, чтобы, с одной стороны, кандидаты различных ориентаций обладали равными возможностями влияния на избирателей, поскольку лица, занимающие государственные должности, могут в ряде случаев иметь преимущества перед другими кандидатами, с другой – чтобы избирательный корпус был защищен от давления, оказываемого теми должностными лицами, которые в силу своего положения призваны принимать многие, в том числе важные, решения и в связи с этим пользуются значительным авторитетом у рядовых граждан, выбор которых в таких условиях может оказаться необъективным1.
В конституционном праве зарубежных стран различают абсолютную и относительную неизбираемость. Под абсолютной обычно понимается невозможность баллотироваться ни в одном из избирательных округов, тогда как относительная неизбираемость распространяется на конкретные избирательные округа, с которыми потенциальный кандидат связан особыми служебными отношениями2. Если исходить из конституционного смысла неизбираемости (назначение данного принципа избирательного права в конституционном инструментарии), то его следует интерпретировать как юридическую невозможность избираться (В. В. Маклаков). Тогда под это понятие подпадает широкий круг обстоятельств, препятствующих занятию выборной должности в государстве.
Что касается несовместимости, то она означает невозможность для избранного лица обладать мандатом3.
1См.: Червонюк В. И. Конституционное право зарубежных стран : курс лекций : в 10 вып. Вып 5. Избирательное право. М., 2017. С. 79–82.
2По утверждению М. Амеллера – автора классического исследования «Парламенты», «если целью закрепления абсолютной неизбираемости является обеспечение независимости члена представительного органа, то относительная неизбираемость направлена на охрану свободы избирателя, ограничение возможностей кандидата использовать служебное положение при проведении избирательной кампании» (Аммеллер М. Парламенты. М., 2010. С. 111).
3См.: Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть : учебник для студентов юридических вузов и факультетов. 4-е изд., доп. и перераб. М.
:Волтерс Клувер, 2015 С. 474.
493
Примером абсолютной неизбираемости являются положения ст. 58 Конституции Белиза:
1) никто не может быть избран в качестве члена Палаты Представителей, если он:
a)по своим действиям может быть признан подданным, подчиненным или гражданином какого-либо иностранного государства или правительства;
b)является банкротом по решению суда или иным образом провозглашен банкротом в соответствии с законом, имеющим юридическую силу в любой части Содружества;
c)признан согласно закону душевнобольным или имеющим иные психические расстройства;
d)приговорен судом к смертной казни в любой части Содружества или отбывает наказание в виде лишения свободы (вне зависимости от его разновидности) сроком свыше 12 месяцев по приговору суда, либо его тюремное заключение заменено на другое наказание по решению компетентного органа, либо он приговорен к тюремному заключению с отсрочкой исполнения наказания;
e)по закону был смещен с поста члена Палаты Представителей, если он занимал должность или исполнял обязанности должностного лица, в круг полномочий которого входили:
i)ответственность за проведение выборов или полномочия, связанные с проведением каких-либо выборов;
ii)ответственность за составление или пересмотр избирательных списков;
f)на основании закона был смещен с поста члена Палаты Представителей в случае, если он обвиняется в совершении правонарушения в сфере избирательного права;
g)по закону был смещен с поста члена Палаты Представителей по той причине,
что он:
i)занимал должность или исполнял обязанности по должности, которая несовместима с депутатским мандатом (посредством указания как конкретной должности, так и вида должностей) в соответствии с таким законом;
ii)служил в Вооруженных силах Белиза или принадлежал к определенной группе лиц, входящих в состав Вооруженных сил; или
iii)служил в полицейских силах или принадлежал к определенной группе лиц, входящих в состав полицейских сил; или является стороной по договору, или партнером фирмы, или директором либо менеджером компании, которая является стороной по договору с Правительством либо осуществляет платные публичные услуги, если по меньшей мере за 1 месяц до дня выборов он не объявил публично и не опубликовал в газете, распространяемой в избирательном округе, кандидатом от
которого он является, информацию о характере такого договора и собственной заинтересованности или заинтересованности такой фирмы или компании1.
Статья 91 Конституции Перу устанавливает круг лиц, которые не могут быть избраны конгрессменами, если не уйдут с занимаемой должности за шесть месяцев до выборов (государственные министры
иих заместители, Председатель Счетной палаты и должностные лица региональных органов власти; судьи Конституционного суда, члены Национального совета магистратуры, судебной власти, Прокуратуры
идр.) 2. Аналогично сформулировано положение ст. 198 («Об относи-
1См.: Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 1. Государства Северной и Центральной Америки. С. 102.
2См.: Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 811–812.
494
тельном ограничении возможностей на занятие должностей сенаторов и депутатов») Конституции Парагвая1.
Иная технико-юридическая конструкция для формально-юриди- ческого оформления принципа несовместимости используется в Конституции Колумбии. Конституционный законодатель предпочел заведомо избежать в правоприменительной практике столкновения закона и интересов избирателей, предложив в п. 8 ст. 179 Конституции классическое изложение данного принципа: «Никто не может быть избран более чем в один выборный государственный орган или более чем на одну выборную государственную должность, если срок соответствующих полномочий совпадает, в том числе частично. Уход с какой-либо из должностей не дает возможности занять другую»2.
Если в приведенных выше случаях применяется такой прием законодательной техники конструирования установления, как метод казуального (конкретного) регулирования, то конституционный законодатель Колумбии предпочел ему метод абстрактного изложения нормы права, что, несомненно, имеет свои преимущества3.
§2.4. Электоральная правосубъектность
Впонимании исследователей к общим чертам, присущим всем субъектам избирательного права, или, как представляется, составляющим избирательной (электоральной) правосубъектности отнесены: 1) неразрывная связь праводееспособности указанных субъектов
среализацией конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления; 2) ограниченность их избирательной правосубъектности временными рамками избирательного процесса по формированию выборных органов публичной власти; 3) свободный, самостоятельный и публичный характер их деятельности (за исключением случаев, когда совершение тех или иных избирательных действий прямо вменено в обязанность соответствующего субъекта избирательного права); 4) возможность обжалования решений и действий любых других субъ-
ектов избирательного процесса и гарантированность рассмотрения
1Там же. С. 745.
2Там же. С. 600.
3См. об этом: Червонюк В. И. Теория государства и права. М. : ИНФРА-М, 2009 ; Его же. Методология подготовки научного исследования в юридической отрасли науки : учебное пособие. М. : Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, 2017. С. 412.
495
избирательного спора в административном и судебном порядке в рамках установленных процессуальных правил1.
Избирательная (электоральная) правосубъектность присуща не только индивидам, представленных в качестве физических лиц (это, кстати, не только избиратели и кандидаты на выборные должности, а также иные участники избирательного процесса – доверенные лица, уполномоченные политических партий, наблюдатели и др.), но и коллективным образованиям как субъектам права. С этой точки зрения и политические партии, равно как и иные избирательные объединения – политические движения, группы избирателей – наделены свойством избирательной (электоральной) правосубъектности. Иными словами, субъекту избирательного права и избирательного процесса имплицитно присуще свойство избирательной (электоральной) правосубъектности. Можно сказать и несколько иначе: обладание избирательной (электоральной) правосубъектностью позволяет лицу (физическому или юридическому) выступать субъектом избирательного права и избирательного процесса.
С рассматриваемых позиций правомерно вести речь об общей и специальной правосубъектности в избирательном праве. Носители специальной правосубъектности, обладая общими признаками, характерными для общей правосубъектности, вместе с тем, наделены и иными статусными особенностями.
Как правильно замечено, специфические черты отдельных видов субъектов избирательного права» (это и есть носители специальной избирательной, или электоральной, правосубъектности) обусловлены назначением и характером выполняемых ими функций. Таковыми являются: а) независимость в рамках своей компетенции и от органов исполнительной власти, политических партий и иных организаций при осуществлении своих функций и полномочий, обязательность принятых актов для всех участников избирательного процесса (избирательные комиссии); б) обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан, других участников избирательного процесса (избирательные комиссии, суды общей юрисдикции, иные субъекты
1 Биктагиров Р. Т. Субъект избирательного права Российской Федерации: консти- туционно-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 23– 24; Шапиев С. М., Биктагиров P. T, Шапиев А. С. Участники избирательного процесса: статус, полномочия, ответственность. Грозный, 2011. С. 47–48; Буравченко И. Л. Конституционно-правовой статус избирателя в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010 ; Смирнова М. А. Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2012.
496
права с правоохранительными полномочиями); в) целевой, сравнительно узкий характер избирательной праводееспособности большинства субъектов избирательного права (наблюдатели, доверенные лица, уполномоченные представители кандидата, избирательного объединения по финансовым вопросам, командиры воинских частей, руководители дипломатических представительств и консульских учреждений и др.); г) возникновение праводееспособности у ряда субъектов избирательного права (кандидатов в депутаты, на выборные должности, их доверенных лиц, уполномоченных представителей избирательных объединений и кандидатов по финансовым вопросам) лишь после прохождения установленных законом регистрационных процедур1.
Таким образом, субъекты избирательного права и процесса наделены особой, титульной, характеристикой, в соответствии с которой они представлены в электорально-правовом пространстве в общем и специальном статусе.
§ 3. Принципы избирательного права
Принципы избирательного права представляют собой совокупность закрепленных в законодательстве требований, следование которым обеспечивает демократический характер выборов, реализацию избирательных прав граждан в соответствии с подлинным их назначением. В соответствии с законодательством всех без исключения зарубежных стран избирательное право является всеобщим, равным, прямым, осуществляется добровольно и путем тайного голосования. Кроме того, избирательное законодательство к числу таких принципов относит и другие (свобода выборов, альтернативность, обязательность, периодичность выборов). Такой подход к пониманию принципов избирательного права вполне соответствует существующим международным избирательным стандартам. Как справедливо отмечается (Е. И. Колюшин), Венецианская комиссия достаточно четко сформулировала в 2002 г. Руководящие принципы относительно выборов: «В основе избирательного наследия Европы лежат сле-
дующие пять принципов: всеобщее, равное, свободное, тайное и пря-
мое избирательное право. Кроме того, «выборы должны проводиться
1 Червонюк В. И., Калинский И. В., Мелехова А. Ю. и др. Конституционное право зарубежных стран : курс лекций : в 10 вып. Вып. 5. Избирательное право. М., 2017. С.
102.
497
регулярно, т. е. речь идет о принципе обязательности и периодичности выборов»1.
Всеобщее избирательное право означает, что все граждане (а при определенных условиях – и иностранцы) независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, достигшие совершеннолетия, вправе избирать, а по достижении возраста, установленного законом, могут быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Вреальной конституционной практике даже демократических государств наблюдаются многочисленные отклонения от данного принципа. Так, «в США избиратель, имеющий судимость или находящийся в день выборов вне пределов страны, реализовать избира-
тельное право не может. Отмечается, что по этому основанию в ноябре 2016 г. в выборах не участвовало от 4 до 10 млн граждан»2.
Равное избирательное право означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях. Формула принципа равенства: «один человек – один голос» (равное количество голосов), «каждый депутат представляет одинаковое число голосов». Иногда существующая в ряде стран практика так называемой избирательной географии, или геометрии (в США она определена как джерримендер – от англ. gerrymander), при «нарезании» округов нарушает этот принцип. Суть этой неправовой акции в том, что при образовании части избирательных округов допускается значительное отклонение от единой нормы представительства. Тем самым определенные силы получают искусственно завышенное представительство в парламенте.
Всоответствии с национальным законодательством равное избирательное право означает, что все избиратели, у которых отсутствуют препятствия для реализации их избирательных прав, участвуют в выборах на равных основаниях.
Относительно реализации активного и пассивного избирательного права избиратели находятся в одинаковых условиях на всех стадиях избирательного процесса, начиная с внесения их данных в список избирателей, выдвижения кандидатов, участия в избирательной кампа-
1Голубок С.А. Право на свободные выборы: правовые позиции Европейского Суда по правам человека и формирование международно-правовых стандартов Содружества Независимых Государств : автореф. дис … канд. юрид. наук. СПб., 2010.
2Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция» / под ред. В. В. Еремяна. М. : ЮНИТИ ДАНА, 2017. С. 189.
498
нии, а также во время волеизъявления в процессе голосования и определения результатов голосования. Принцип равенства избирательного права по законодательству Чешской Республики означает также, что «все избиратели имеют одинаковое количество голосов, и голос каждого имеет одинаковый вес, то есть одинаково воздействует на определение результатов выборов»1.
Принцип равного избирательного права требует наделения каждого избирателя de jure одинаковыми возможностями воздействовать на деятельность избранного органа. Указанный принцип включает два элемента: равное количество голосов у всех избирателей и одинако-
вый вес их голосов. Первое требование в одномандатных избирательных округах выражается формулой «один избиратель – один голос»; вес голосов избирателей предполагает, что каждый депутат должен представлять примерно одинаковое число населения (а в некоторых странах – избирателей). Это достигается установлением для выборов нормы представительства, в соответствии с которой образуются избирательные округа. Норма представительства – это количество населения (избирателей), приходящееся на одного депутата, иначе говоря, численность населения (избирателей) в избирательных округах, от которых избирается одинаковое число депутатов, должно быть тоже примерно равным. Избирательное законодательство устанавливает предельно допустимые отклонения от нормы представительства. Так, «при проведении выборов в Бундестаг отклонение численности населения от нормы представительства в одномандатных избирательных округах не должно превышать 33,33 %. Таким образом, количество депутатов, непосредственно избираемых от различных избирательных округов, должно быть пропорциональным численности населения (избирателей) этих округов»2.
Принцип равного избирательного права означает также юридическое равенство избирательных прав мужчины и женщины.
В специальной литературе отмечается, что «первой страной, принявшей закон, касающийся достижения равенства между мужчинами и женщинами в политической жизни, является Франция. Это Закон от 6 июня 2000 г. № 2000-641 об обеспечении равного доступа женщин и мужчин к депутатским мандатам и избирательным функциям. Впервые нововведения, установленные им, были применены в ходе муниципальных выборов в марте 2001 г. Нормы названного закона внесли изменения в Избирательный кодекс Франции и исходят из двух основных положений.
1Орлов А.Т., Мещерякова М.А., Павлов С.Я. и др. Современные избирательные системы. Вып. 8. Бразилия, Франция, Чехия, Южная Корея. М. : РЦОИТ, 2013. С. 185.
2Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция» / под ред. В.В. Еремяна. М. : ЮНИТИ ДАНА, 2017. С. 189.
499
Согласно первому положению принцип равенства мужчин и женщин стал обязательным для голосования на выборах всех уровней власти (во всех избирательных списках). Этот принцип реализован двумя различными способами: каждый список должен содержать как минимум по одному кандидату каждого пола (на выборах в Сенат и Европейских выборах); порядок избирательного списка должен быть представлен путем группировки по шесть кандидатов каждого пола в равном количестве (на муниципальных выборах в городах с населением более 3500 жителей, региональных выборах, а также выборах в Территориальную ассамблею о. Корсика).
Второе положение касается учета равенства между количеством мужчин и количеством женщин, представленным от каждой партии на выборах депутатов Национального собрания.
Оба положения указанного Закона от 6 июня 2000 г. не распространяются на выборы по одномандатным округам, то есть на муниципальные выборы в коммунах с населением менее 3500 жителей, кантональные выборы, выборы сенаторов в департаментах, где число таких сенаторов не превышает одного или двух»1.
С этим принципом связан принцип добровольности выборов, оз-
начающий, что участие (или неучастие) в выборах, голосование за или против того или иного кандидата (партийного списка) является исключительно правом избирателя. Противоположным данному принципу является обязательный вотум – обязанность участия в голосовании.
Прямое избирательное право означает, что граждане голосуют на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления за или против кандидатов непосредственно. В отличие от этого непрямые выборы предполагают иную технологию и имеют две разновидности: 1) косвенные выборы, когда выборное лицо избирается посредством института выборщиков (применяется только в США) или посредством избирательной коллегии (применяется в большинстве парламентарных стран при выборе президента); 2) многоступенчатые, когда избранный населением нижестоящий представительный орган избирает вышестоящий и т. д. (к примеру, выборы депутатов Всекитайского Собрания народных депутатов).
Прямые выборы согласно избирательному праву зарубежных стран означают, что избиратели голосуют за выдвинутых кандидатов лично, т. е. существует прямая зависимость между голосующим избирателем и мандатом избранного депутата. Воплощение данного принципа в избирательном процессе конкретной страны обеспечивает то, что избрание конкретных лиц в качестве депутата осуществляется непосредственно голосами избирателей.
Отмечается, что принцип прямых выборов не противоречит голосованию избирателей за списки кандидатов, представленные конкретными политическими партиями. «Список представляет собой конкретный перечень кандидатов, расположенных в опре-
1 Орлов А.Т., Мещерякова М.А., Павлов С.Я. и др. Современные избирательные системы. Вып. 8. Бразилия, Франция, Чехия, Южная Корея. М. : РЦОИТ, 2013. С. 321.
500
деленном порядке. Решение о внесении той или иной кандидатуры в список кандидатов принимает соответствующая политическая партия или политическое движение накануне выборов. Это вовсе не означает, что некто посторонний делает выбор за избирателя. В данном случае список, представленный партией на суд избирателей, носит рекомендательный характер, т. е. политическая партия предлагает список, по ее мнению, достойных кандидатов в представительный орган»1.
Можно ли согласиться с такой аргументацией или в данном случае имеет место отступление от одного из фундаментальных начал, характеризующих и собственно процедуру голосования (выборов) и саму избирательную правосубъектность носителя активного избирательного права?
Тайное голосование исключает возможность какого-либо контроля со стороны любых органов или должностных лиц, а также общественных объединений и граждан за волеизъявлением избирателей.
Очевидно, что действие данного принципа предполагает наличие соответствующих тайне волеизъявления гарантий.
Как представляется, на фоне иных базовых принципов избирательного права (избирательных прав) данный принцип, с точки зрения его подверженности определенным рискам, не относится к числу тех, которые, обременены разного рода цензами, правомерными и неправомерными ограничениями.
Свобода выборов (свободные выборы») означает, что при их орга-
низации и проведении абсолютно исключается какое-либо принуждение относительно как участия в выборах, так и непосредственно голосования. Данный принцип означает, что никто не может (не должен) оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а равно на его свободное волеизъявление. В действительном, конституционном смысле, с точки зрения интерпретации «свободных выборов» конвенциональным европейским правом в контексте Дополнительного протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод свободу выборов (свободные выборы») следует квалифицировать как «свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Тем не менее, в ряде государств (Австралия, Бельгия, Греция, Италия, Турция) участие в голосовании является обязательным для всех граждан. Соответственно неучастие в голосовании морально порицается либо преследуется законом (применение штрафов и даже лишение свободы).
Периодичность выборов – это обязательность ротации выборного органа власти в установленные законом сроки путем проведения очередных выборов. Это значит, что выборы должны проводиться в установленные сроки и через определенный законом период времени. Периодичность выборов гарантирует сменяемость (ротацию) должностных лиц и является условием легитимности существующей власти.
1 Современные избирательные системы. Вып. 8. С. 261.