Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

111

В глазах юристов государство унитарное и федеральное – это два качественно совершенно различных типа, смешение которых невозможно, как невозможно смешение основных категорий гражданского права. От их внимания, конечно, не укрылось, что, так сказать, степень федерализации может быть весьма различной: в одних странах главная и большая часть государственных функций осуществляется центральной властью, в других – правительствами отдельных штатов или кантонов. С другой стороны, и в унитарном государстве распределение власти бывает весьма различным: иногда все сосредоточено в центре, иногда многое предоставляется местным учреждениям, действующим более или менее самостоятельно. Очевидно, что с политической точки зрения – для познания реального характера власти в данном государстве – эти различия имеют величайшую важность, но юридический метод не останавливается на таком постепенном переходе понятий. Как бы далеко ни шла в данном унитарном государстве децентрализация, его качественное, генетическое различие от федеративного сохраняется для юриспруденции в полной силе. Но, естественно, в определении того, где должна проходить демаркационная линия, мы не встречаем среди юристов особенного единогласия.

По теории Прейса, различие между децентрализованной частью единого государства, например общиной, и зависимым государством, входящим в федерацию, состоит в том, что первая не имеет права располагать своей территорией, а вторая имеет. Но этому, очевидно, противоречит действительность: в Америке и в Германии, например, ни штаты, ни отдельные государства не могут располагать своей территорией. По Лабанду, только государство может иметь собственные державные права: община всегда осуществляет их, лишь представляя, так сказать, государство. По Еллинеку, государство имеет эти права само по себе, община же или область получает их от государства. Согласно этому взгляду, Болгария, например, не могла бы называться государством. Розин и Мейер указывают на различие целей государства и общины: очевидно, они уже исходят со строго юридической почвы. Борель кладет в основу различия известное участие в создании высшей государственной воли, которое принадлежит штатам или кантонам в федеративных государствах и которого лишены провинции и общины. По-видимому, вообще юристами в этом вопросе еще не сказано последнего слова. С этими затруднениями мы встречаемся и при юридической характеристике отдельных конкретных государств: Венгрия (вследствие своего соединения с Кроацией) рассматривается то как унитарное, то как федеративное государство, то даже как реальная уния.

Русскому читателю известны горячие споры, которые возбуждал вопрос о природе юридической связи России с Финляндией. Впрочем, сам Иеллинек, весьма настаивавший на необходимости не упускать из виду генетического различия между самоуправляющейся частью унитарного государства и государством, входящим в федерацию, должен был для истолкования переходных политических форм создать теорию так называемых «государственных фрагментов», приложенную им, между прочим, к объяснению связи России с Финляндией и Венгрии с Кроацией.

С политико-морфологической точки зрения децентрализация и федерализация суть явления, отличающиеся количественно, а не качественно: все зависит от степени распределения власти между центром и отдельными частями. В этом распределении можно различать два момента: компетенцию власти, т. е. содержание ее функций, и ее самостоятельность. Нельзя сказать, что эти два момента всегда параллельно возрастали, но, в общем, неоспоримо, что чем обширнее круг ведения местных учреждений в самом широком смысле этого слова, тем больше у этих учреждений и самостоятельности. Таким образом, с точки зрения политической морфологии мы можем расположить государства по степени увеличивающейся самостоятельности их отдельных частей относительно общего целого.

112

Здесь нам прежде всего приходится начать с государств, бесспорно унитарных, но отличающихся известной, большей или меньшей, долей децентрализации. При этом заметим, что практический интерес для нас имеет не административная децентрализации (т. е. передача особых полномочий агенту центральной власти на месте), а децентрализация в форме самоуправления. Первый вид децентрализации относится, в сущности, к административной технике, но не меняет политического положения – существа распределения власти; при этой системе местные интересы не получают ни большей самостоятельности, ни большего признания. Ирландия и Индия не становятся менее подчиненными Англии от того, что во главе их стоят лорд-лейтенант и вицекороль, а наличность штатгальтера не уменьшает зависимости Эльзас-Лотарингии от имперского правительства. Совершенно другое политическое значение имеет децентрализация в форме самоуправления: при ней известная часть государственной власти действительно переносится на местные органы, на местное самоуправление, при ней есть известное противоположение центра и периферии.

К странам, наиболее строго выдерживающим тип централизованного государства, надо причислить прежде всего Францию. Вся ее история, начиная с победы короны над феодальной аристократией, способствовала созданию сильной центральной власти, не встречающей противовеса в местной самостоятельности. Короли, объединившие Францию, опирались на опытную и энергичную бюрократию; революция, уничтожившая старые провинции, создавшая совершенно искусственное деление на департаменты, продолжила их дело Наполеон завершил его, введя сплоченную и организованную административную иерархию. О силу этих централистических тенденций разбились противоположные попытки жирондистов. Истинным распорядителем судеб французской провинции стал префект, него власть переживала всяческие перемены в государственном устройстве. Круг дел муниципальных и департаментских советов

(…) крайне ограничен, обложение и расходование средств введено в строгие нормы, местные бюджеты утверждаются администрацией, она может приостановить деятельность и генерального, и муниципального совета, причем генеральные советы вообще имеют право заседать лишь весьма короткое время. Наконец, у генеральных советов нет своих исполнительных органов вроде наших земских управ, решения их приводятся в исполнение администрацией; мэры, хотя и избранные, могут быть удалены от должности на время префектом и министром и окончательно – президентом. Сами выборы в местные органы всегда могут быть кассированы государственным советом

(…). Недоверие к местной самостоятельности проникает всю новейшую политическую историю Франции; характерно, что Париж не имеет даже собственного мэра: он по своему влиянию был бы неудобен администрации. Только в последнее время растет сознание всех пагубных следствий этой централизации, идущее рядом с несомненным оживлением французской провинции – политическим и культурным - вообще; но нелегко реформировать веками привитые навыки.

Организация итальянского местного самоуправления была скопирована с Франции; хотя традиции страны гораздо более благоприятствовали местной самостоятельности и мысль о федерации итальянских государств пользовалась известной популярностью, но устроители объединенной Италии боялись дать простор местным различиям, которые могли бы поколебать только что завоеванное единство. Реформа 1888 г. несколько расширила компетенцию и самостоятельность местных учреждений, да и при наличности известного местного патриотизма, при значительности культурных различий, особенно Севера и Юга, Италия не могла сделаться страной столь же централизованной, как Франция.

В этом отношении особенно поучителен контраст Франции и соседней с ней, родственной по языку, религии и культуре Бельгии. Здесь ни испанский, ни австрийский абсолютизм не могли вытравить духа муниципальных и провинциальных вольностей. Мэр бельгийского города – это действительно первое лицо в нем, более влиятельное,

113

чем провинциальный губернатор. И именно бельгийские муниципальные учреждения провели целый ряд замечательных социальных реформ. Вообще, в 75-летней истории Бельгии как самостоятельного государства эти учреждения играли едва ли меньшую роль, чем центральное представительство. Составители бельгийской конституции были проникнуты традициями местной самостоятельности и поставили муниципальную власть как бы наряду с законодательной, исполнительной и судебной (§ 31 и 108). Весьма широко организованы права и компетенции местных учреждений по нидерландской конституции, что также, несомненно, связано с глубокими историческими традициями местной самостоятельности; до конца XVIII в. Нидерланды представляли собой лишь союз самостоятельных областей.

Среднее место в смысле децентрализации занимает Пруссия. Здесь реформы 1872-1883 гг. расширили местное самоуправление, основанное в настоящее время на совместной службе представителей профессионально-бюрократических и представителей общественных, причем весьма искусно установлено равновесие этих двух элементов. С местным самоуправлением связана административная юстиция. Напротив, в Венгрии новейшие реформы, особенно закон 1891 г., значительно уменьшили местную самостоятельность: до 70-х гг. это была страна с чрезвычайно широкой децентрализацией, связанной с исторически упрочившимся делением на комитеты.

Английская система местного самоуправления весьма сложна даже после реформ 1888 и 1894 гг., перестроивших ее и перенесших центр тяжести власти на местах от мировых судей к демократически составляемым советам графств и приходов: децентрализация идет здесь не менее далеко, чем в Бельгии и Голландии, и опирается на еще более глубокие исторические традиции: достаточно вспомнить, что нынешние английские графства как территориально-общественные единицы сложились до норманнского завоевания.

Правительственный контроль исчерпывается надзором «главного управления по местным делам» (Local Covernmtnt Board); здесь именно есть лишь надзор, а не регламентация - полная противоположность французской системе.

Несомненно, одним из весьма децентрализованных государств в Европе является Австрия: ее децентрализация связана с крупными областями, в которых действуют особые сеймы. Этнографические, географические, экономические и культурные различия – все располагает Австрию к федеративному строю, и попытки сохранить в ней централизацию всегда приводили к острой реакции в областях; особенно поучителен в этом отношении несчастный опыт министерства Шмерлинга в 1860 г., – к сожалению, немецкие партии до сих пор не отказались от надежды централизовать Австрию. Даже Основной австрийский закон говорит лишь «о королевствах и землях, представленных в рейхсрате». Первоначально даже представителей в рейхсрат выбирали местные сеймы: прямые выборы были установлены лишь в 1873 г.

Основной закон 1867 г. перечисляет дела, вошедшие в компетенцию рейхсрата (§ 11); все остальное предоставляется компетенции ландтагов; в последнюю входят всякие экономические интересы, заведование местными имуществами, в значительной степени руководство народным образованием, благотворительность, а также многочисленные дополнения к общим законодательным нормам: история школьного закона 1868 г. наглядно показала, как трудно центральной власти провести эти нормы вопреки желанию сеймов. Наконец, сеймы сами с согласия 2/3 их членов могут изменять собственную организацию и собственные избирательные законы (конечно, здесь, как и для законодательных решений рейхсрата, требуется утверждение императора). Однако провинциальные власти ответственны за исполнение местных законов лишь перед рейхсратом, а не местными ландтагами: благодаря этому юридически за австрийскими провинциями может быть признана лишь автономность, но не федеративный характер. Но все заставляет думать, что эта широкая децентрализация Австрии будет

114

лишь увеличиваться, если вообще не произойдет распадения разноплеменной монархии Габсбургов.

Нельзя не сказать здесь нескольких слов о России. И по распределению бюджета между центральной властью и органами местного самоуправления, и по зависимости этих последних от первой она должна быть отнесена к государствам строго централистического типа; но нельзя забывать, что распределение власти здесь сложилось в эпоху, когда в центре не было никакого представительства и когда грань, разделяющая область правительственной и земско-городской компетенции, являлась в то же время гранью между сферой бюрократического полновластия и сферой, где до известной степени осуществлялась общественная самодеятельность. В настоящее время России предстоит широкая реформа местного самоуправления в смысле решительного перемещения и власти, и материальных средств из центра на места. Это вытекает уже из размеров империи, а также из ее экономического, географического и племенного разнообразия.

Переходя к политическим образованиям федеративного характера, мы встречаемся со следующими типами, установленными государственным правом; рассмотрим их в порядке уменьшения связи между отдельными частями. Во-первых, сюда принадлежит союзное государство (…). Здесь над отдельными государствами стоит центральная власть: по определению Рема, «это есть государство, составленное из нескольких государств, которые все участвуют в его державной воле». Такое союзное государство является субъектом права, и этим оно отличается от простого союза государств, представляющего лишь правовое отношение». Союз государств есть лишь постоянное соединение отдельных государств; при этой форме в ее чистом виде требуется единогласие всех входящих в союз государств для изменения его устройства и, следовательно, право выхода в случае несогласия. Союз государств вообще уже не есть государство,

игрань, отделяющая его от союзного государства, есть та самая, которая разделяет области государственного и международного права. Между этими двумя формами, приближаясь, однако, более к союзу государств, лежит так называемая реальная уния

–постоянный союз двух или нескольких государств, имеющих общего монарха. За постоянными союзами идут уже временные и специальные международные соглашения. Таковы основные юридические категории; хотя политическая действительность далеко не вполне укладывается в них, мы можем воспользоваться ими как руководящими типами.

Несомненно, из этих трех типов союзное государство является в настоящее время господствующим. В Европе оно представлено Германией и Швейцарией. Сфера имперского законодательства по германской конституции весьма обширна; она охватывает натурализацию, приобретение прав гражданства, гражданское и уголовное право

исудопроизводство, постановления об обществах и печати, банки, таможенные пошлины, охрану патентов на изобретения, пути сообщения, почту и телеграфы, охрану торговых интересов империи, вопросы армии и флота. Если не считать общего надзора за народным образованием, эта компетенция несколько меньше, чем у австрийского рейхсрата. Что же касается центральной власти, то она чрезвычайно усиливается тем обстоятельством, что за ней стоит прусская гегемония: германский император совершенно не имел бы настоящей власти в империи, если бы он не был королем прусским, если бы прусский министр иностранных дел не вел имперской внешней политики. Это неравенство политического веса отдельных государств в империи весьма усиливает сосредоточение власти в центре. Представительством отдельных государств является союзный совет (…) из 58 членов, где Пруссии принадлежит 17 голосов, а следующей за ней Баварии – лишь 6; эти 17 голосов могут остановить всякую попытку изменить имперскую конституцию, для чего достаточно несогласия 14 голосов; сверх того, специально представителям Пруссии принадлежит право абсолютного уеш на всякие законопроекты, касающиеся изменений в армии, флоте и имперских налогах. Нечего

115

прибавлять, что если имперский закон и законы какого-либо отдельного государства вступают в противоречие, то получает силу первый; при неисполнении же со стороны какого-либо государства этих законов у союзного совета, в котором преобладающее влияние имеют представители Пруссии, есть еще средство: назначить против непослушного члена экзекуцию.

Такое сосредоточение власти отчасти смягчается двумя обстоятельствами: вопервых, вообще говоря, имперские законы в значительной степени применяются должностными лицами, находящимися на службе у правительств отдельных государств, и, во-вторых, не вся перечисленная компетенция принадлежит исключительному ведению центрального правительства: в некоторых статьях – путях сообщения, почте, военной организации – имперское законодательство конкурируется законодательством – отдельных государств – Баварии, Вюртемберга, Бадена. Здесь опять характерные особенности Германии: и помимо Пруссии другие входящие в нее государства пользуются неравными правами. Всего больше таких особых прав у Баварии: она сама устанавливает правила о переселении и оседлости, не подлежит действию имперского законодательства о железных дорогах, имеет самостоятельную в мирное время военную организацию, хотя и согласованную с имперской, собственную почтовотелеграфную службу и не облагается имперским акцизом на пиво и водку. Вюртемберг имеет также некоторую самостоятельность (хотя меньшую) военной организации, собственную почту и телеграф и свободу от имперских акцизов на напитки; Баден пользуется лишь последней льготой. Таким образом, можно сказать, что Бавария меньше зависит от центральной власти, чем Вюртемберг, Вюртемберг – меньше, чем Баден, и т. д.

Сравнительно с этой сложной организацией, государственный механизм Швейцарии представляется до крайности простым. Все кантоны политически равноправны, и выражением этого равенства является то, что они посылают поровну по два представителя в совет кантонов. Тем не менее компетенция союзного правительства все возрастает: она расширялась и конституцией 1848 г., и конституцией 1874 г., и позднейшими прибавлениями к этой последней, а также общим направлением законодательства: достаточно указать на выкуп всех железных дорог в ведение союзного правительства. По своему содержанию эта компетенция даже шире, чем область имперского законодательства в Германии, так как союзное правительство регулирует производство и продажу спиртных напитков, ведает воды и леса, более важные пути сообщения и т. п. Хотя гражданский и уголовный кодексы пока остаются различными в разных кантонах, но федеральному правительству предоставлено право создать общий кодекс для всей Швейцарии. Сверх того федеральная власть охраняет конституцию и территорию кантонов и восстановляет нарушенный в них порядок даже помимо их воли; это и естественно, так как в ее руках находятся вооруженные силы Швейцарии: отдельным кантонам запрещается держать более 300 человек постоянного войска. Вообще конституция признает суверенитет кантонов постольку, поскольку они не ограничены федеральным правом.

8. Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи

§ 7. Территория Российского государства. Отдел III

Россия представляет собой единое государство. Это положение ясно выражено в статье I новых Основных законов, которые гласят: «Государство Российское едино и нераздельно». Кажущиеся сомнения может вызывать ст. 26 тех же Основных законов, как бы предусматривающая в составе империи еще два особых государственные тела – Царство Польское и Великое княжество Финляндское. […] Привилегированность

116

Финляндии удостоверяется наравне со значением ее, как части империи, ст. 2 Основных законов: «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних делах своих управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства». Что касается привилегированного положения тех частей бывшего Герцогства Варшавского, которые по Венскому трактату отошли к России, то, получив наименование Царства Польского, они приобрели волей императора Александра I конституционное устройство. Тем же монархом было установлено коронование особой польской короной. Однако несмотря на такие внешние признаки особой государственности, Царство Польское, как создание русской государственной власти, и притом зависевшее от нее, в действительности и тогда не могло представлять собой самостоятельного государственного тела. По верному замечанию Еллинека с 1815 г., со времени дарования Царству Польскому конституционного устройства, по 1832 год, когда вследствие восстания польская конституция была отменена, Польша находилась в отношении России в том же юридическом положении, как Канада с дарованной английским парламентом конституцией в отношении Великобритании. В 1832 г., несмотря на отмену конституции, за польскими губерниями была сохранена значительная административная автономия; восстание 1863 г. повлекло за собой уничтожение этих последних остатков прежней привилегированности, и Царство Польское вполне слилось с остальными областями империи.

Широкие привилегии Финляндии, в особенности ее конституционное устройство, при отсутствии такового в недавнее время в самой империи, заставляли предполагать в условиях юридического существа Великого княжества Финляндского наличность некоторой государственной самостоятельности. Не только финляндские, но даже русские государствоведы Энгельман и Романович-Славатинский признавали Финляндию государством, находящимся с Россией в реальной унии. Но уже в дореформенную эпоху, наряду с русскими учеными, придерживавшимися противоположного взгляда, лишь привилегированной провинцией признавал Финляндию такой крупный авторитет в области государственного права, как Еллинек.

[…] Из единства империи, представляющей собой единое государственное тело, вытекает единство территории Русского государства. Существующие деления империи имеют лишь административный характер, за исключением Финляндии, как указано выше, обладающей своеобразным привилегированным положением.

9. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки

Сложные государства

Сложные государства суть те, в которых несколько государств соединяются вместе, не теряя, однако, своей самостоятельности. Их можно разделить на две категории: соединения и союзы. Первые состоят в том, что несколько государств соединяются под властью одного монарха, сохраняя каждое свое особое устройство. Во-вторых, напротив, устанавливается в некоторых отношениях общее устройство.

Соединение (unio) может быть двоякое: личное и реальное; первое - когда верховная власть в двух государствах случайно соединяется в одном лице; второе – когда престол одного государства, на основании общего закона, связывается неразрывно с престолом другого. В первом случае, в обоих государствах может существовать различный порядок престолонаследия, вследствие чего соединенные государства могут опять разделиться. Примеры представляют Англия и Ганновер, а в недавнее время – Голландия и Люксембург. Разделение может произойти и в случае пресечения династии; тогда каждое государство имеет право избирать своего монарха. Так соединены Австрия и Венгрия по Прагматической Санкции, распространившей право наследования на женскую линию Габсбургского дома. При реальном соединении, напротив, не только закон престолонаследия один, но и в случае пресечения династии престолы

117

остаются нераздельными. Так, по закону, соединены Швеция и Норвегия, а также Россия и Финляндия.

[…]Подобные соединения возникают различными путями: вследствие законного порядка наследования, вследствие избрания одного государя на престол другого государства, наконец вследствие завоевания, оставляющего покоренному государству самостоятельные политические учреждения. При самодержавии такое устройство не представляет затруднений, ибо вся верховная власть соединяется в одном лице. Но при установлении в обоих государствах представительного порядка могут возникнуть столкновения, ибо верховная власть распределяется по разным центрам, которые надобно приводить к соглашению […]. Эти противоборствующие стремления составляют источник постоянных затруднений для Австрии; они повели к распадению Дании.

Союзы можно также подвести под две главные категории: союз государств и союзное государство (Statenbund и Bundestaat). Первый есть постоянное соединение самостоятельных государств для известных общих целей; второе есть слияние нескольких государств в одно, но так, что члены сохраняют часть своей самостоятельности. В первом преобладает раздельность, во втором – единство.

[…]На практике могут, впрочем, встречаться уклонения от тех или других из этих начал. Жизненные формы, вообще, не слагаются по чисто логическим категориям; всегда есть смешения и переходы. Но это не мешает существованию противоположных типов, различающихся качественно, а не только количественно, как полагают некоторые новейшие исследователи. Всего лучше это выяснится при рассмотрении устройства сложных государств.

10. Алексеев Н. Н. Очерки по общей теории государства.

Основные предпосылки и гипотезы государственной науки

Современная наука о государстве смотрит на территорию, как на границу государственной власти над подданными. Защищаемое нами воззрение является необходимым последствием этой теории, которая, обычно, не продумывается до конца юристами. Мы понимаем тех, которые обосновывали свой взгляд на территорию, как на необходимый самостоятельный момент в понятии государства, исходя из воззрений, что состояние территориального верховенства есть некоторое особое отношение, – нечто среднее между dominium и imperium. Для них территорриальность выливалась в целый ряд совершенно специфических определений, которые ни в коем случае не совпадали с определениями государственной власти над лицами и со свойствами государственного суверенитета. Для них, стало быть, территориальность поднималась на степень момента самостоятельного. Но когда утверждают противоположное, когда говорят, что о территории нельзя сказать более того, что уже сказано о власти, – тем самым низводить территориальность на степень момента более или менее случайного и в родовой сущности государства не содержащегося. Момент территории есть момент фактический, a не эндетический, идея государства столь же безразлична к этому моменту, сколь безразлична она к тому, существует ли на земле одно государство, или несколько, или просто ни одного.

11. Ильин И. А. Общее учение о праве и государстве

Основы государства: народ; территория; власть

[…] b) Территория. Если государство невозможно без входящего в его состав множества подданных граждан, образующих в целом то, что называется народом, то оно невозможно и без территории. Государство есть не кочующий, а оседлый союз

118

людей. Эту оседлость следует понимать не в том смысле, что граждане фактически сидят неподвижно на месте или не имеют права переменять свое местожительство; коммивояжеры, бродячие музыканты, богомольцы-странники, цыгане и целые кочевые племена в Средней Азии всю жизнь переезжают и переходят с места на место; и тем не менее они, как граждане, сохраняют свою юридическую оседлость, которая определяется припискою к той или другой местной общине, входящей в состав государства. Однако оседлость государства как публично-правовой корпорации не следует сводить только к тому, что все граждане обязаны приписаться к какой-нибудь местной общине; государство сохранило бы свою территориальность и в том случае, если бы граждане не имели такой обязанности.

Связанность государства с территорией есть правовая связанность. Она состоит в том, что государство уполномочено властвовать надо всеми теми и требовать подчинения ото всех тех, кто живет или находится временно в пределах его территории; всякий, кто переступает, или переезжает, или перелетает через указанную в правовых нормах черту (сухопутную или морскую границу), подпадает всецело или до известной степени (если он иностранный подданный) правовым велениям господствующего здесь государства. Это означает, что поверхность земли и воды, именуемая «государственной территорией», определяет, кто из людей подчинен власти данного государства. Отсюда уже ясно, что не следует представлять себе дело так, будто государственный союз есть собственник своей территории. Обычно дело обстоит так, что вся поверхность земли, входящая в состав государства, принадлежит на праве собственности по частям отдельным гражданам, корпорациям и учреждениям; большие участки принадлежат нередко на праве собственности и государственной казне. Однако право собственности есть частное право, а связь государства с территорией устанавливается публичным правом. Это не значит, что между государственным союзом и территорией имеется публичное правоотношение; территория - не человек и участвовать в правоотношении не может. Публичное правоотношение имеется между государственным союзом, с одной стороны, и всяким человеком, находящимся на его территории, с другой стороны. Граница территории есть пространственный предел, за которым кончаются властные полномочия одного государства и начинаются властные полномочия другого.

Итак, территориальность государства состоит в том, что его полномочие на власть имеет предел в пространстве; отсюда ясно, что государство может потерять свою территорию только в том случае, если оно потеряет самое свое полномочие на власть. Поэтому если на войне другое государство, без всякого полномочия на власть, силой, временно займет его территорию своими войсками и будет властно распоряжаться над чужими подданными, то угнетенное государство не утратит от этого свой территориальный характер; его полномочие властвовать над жителями его территории временно будет неосуществимо, и только.

12. Лабанд Государственный строй Германской империи

[Государственное устройство империи]

Новая Германская Империя не есть восстановление старого Германского союза. Последний был главным образом международным союзом государств с одинаковым для всех местным законом. Наоборот, Германская Империя – единое государство, состоящее из нескольких частей, не союз государств, а союзное государство. Вошедшие в состав его государства отказались от своего суверенитета и последний перешел к империи. Империя есть единое целое, имеющее свою самостоятельную волю, независимую от воли составных частей, и проявляющее ее в виде имперских законов, обязательных для всех государств и не нуждающихся в их одобрении. В случае столкновения местных законов государства с законами имперскими первые не имеют никакой

119

силы. Для установления своей воли империя имеет свои собственные органы. Закон, принятый рейхстагом, не нуждается в одобрении ландтагов отдельных государств; соглашение всех ландтагов или всех правительств не имеет никакой силы без закона Рейхстага и Союзного совета. Даже для изменения конституции требуется имперский закон, а не согласие отдельных государств, и этот закон действителен даже вопреки их воле. «Вся сфера прав отдельных государств, говорится в пар 78 Reichsvervassung подчиняется правильно выраженной воле империи».

Однако старые государства не исчезли; они лишь отказались от суверенитета в пользу вновь образованной над-государственной власти. Поэтому Германскую Империю можно назвать юридическим лицом, слагающимся из 25 членов – государств.

Отношение этих членов-государств к империи таково-же, как отношение органов самоуправления к государству. В некоторых вопросах государствам предоставлена империей полная автономия, т.е. и установление законов, и их исполнение; в других нормы устанавливаются империей, исполнение же их возложено на государства и подлежит имперскому контролю; наконец, некоторые отрасли империя совершенно изъяла из круга ведения отдельных государств (таковы: внешние сношения и консульства, морское дело, высшее управление почт и телеграфов, отчасти судопроизводство, отчасти финансовое управление и нек. др.). Входящие в состав империи государства обязаны повиноваться имперским законам, за чем следит император, по постановлению Союзного Совета, может прибегнуть к военной экзекуции. Со своей стороны, империя обязана защищать подданных всех государств дипломатическим путем и оружием, одинаково заботиться о благосостоянии всех, всем предоставлять участие в Рейхстаге и Союзном Совете, одинаково допускать подданных всех государств к занятию имперских должностей; взамен этого она возлагает на отдельные государства военные и финансовые повинности.

Имперским законом может быть расширена компетенция империи, так и автономии государств. Конституция дозволяет империи свести автономию государств путем законодательства до полной фикции и, таким образом, идти к дальнейшему объединению; но при этом должен соблюдаться принцип равенства; можно сократить автономию вообще, но не автономию того или другого отдельного государства.

[…] Основателями Германской Империи были Германские государства (кроме Австрии) в их совокупности. Поэтому верховная власть в империи принадлежит совокупности германских государств (и 3 вольных городов), понимаемой как единое целое, в лице носителей их верховной власти. Органом имперской верховной власти является Союзный Совет (Bundesrath), составляющийся из уполномоченных всех государств и вольных городов. Число голосов, предоставленных отдельным государствам, неодинаково. Пруссия имеет их 17, Бавария – 6, Саксония и Вюртемберг по 4, Баден и Гесен по 3, Мекленбург-Шверин и Брауншвейг по 2, остальные 17 государств по 1, а всего их в Совете 58 голосов. Не представленные голоса не считаются. Уполномоченные получают от своих правительств «легитимацию», которая проверяется самим Советом. Такая легитимация делает действия и решения уполномоченных обязательными для пославших их государств, даже если они идут вразрез с данными им инструкциями. Вообще инструкция имеет значение только по местному государственному праву и нарушение ее вызывает ответственность только по местным законам, но не имперским. – Число уполномоченных каждого государства не определено и не должно лишь превышать числа предоставленных ему голосов; однако все уполномоченные одного государства подают голоса за одно, или за, или против. При дворе Прусского короля уполномоченные пользуются положением посланников.

В особом положении находятся три южных государства: Бавария, Вюртемберг и Баден. Присоединившись позже других и при более благоприятных для себя условиях, они выговорили себе особые льготы; такова для всех – доля автономии в налоговом

120

обложении пива и вина, для двух первых – в управлении почтами, телеграфами, железными дорогами и (особенно для Баварии) в военном деле.

[Высшие органы империи]

Bundesrath – носитель суверенитета и потому его компетенции подлежит все, что не изъято из нее конституцией. Прежде всего – это орган законодательной власти, даже преимущественно перед Рейхстагом, не имеющим права санки законов. Затем это орган власти правительственной, так как ему в принципе предоставляется право издания правительственных распоряжений для приведения законов в исполнение, ему-же принадлежит право исправления открывающихся при этом недостатков, право толкования законов и право участия в назначении чиновников. Наконец, Союзный Совет – это орган судебный, поскольку он является иногда административным судом, судом для решения споров между государствами Империи, высшей инстанцией при отказе в правосудии и судьей в : 1) при объявлении войны, 2) при заключении договоров с иностранными государствами по предметам, отнесенным к имперскому законодательству, 3) при постановлении экзекуции против какого-либо государства, нарушившего законы, 4) при роспуске Рейхстага до истечения срока его избрания; кроме того, одобрение его требуется при некоторых административных распоряжениях.

8. […] Президентсво в Союзе принадлежит Пруссии в лице ее короля. Как президент империи, прусский король носит титул Императора. Однако положение его не соответствует титулу. Ему не принадлежит суверенитет; носителем суверенитета является совокупность германских государств и вольных городов. Поэтому он правит «во имя Империи», а по отношению к Рейхстагу действует во имя соединенных правительств. С другой стороны, положение германского императора отличается и от положения президента. Прусский король, как таковой, занимает императорский престол по собственному праву и не нуждается в назначении со стороны суверенной власти; он не сменяем; он ни перед кем не ответственен, так как ответственность падает на Канцлера, подпись которого обязательна для всякого изъявления воли императора. Ввиду неразрывной связи императорской короны с прусской не существует особых имперских законов о занятии престола и о престолонаследии; сообразно же прусским законам «королевская корона наследственна в мужском поколении по праву первородства и агнатическому порядку родства». В силу той же связи германский император носит двойной титул: «император германский и король прусский» и, причем первая часть не покрывает и не уничтожает второй, так как обозначает лишь положение ее носителя , но не указывает на владение определенной территорией. Во внутренних прусских отношениях употребляется только титул «король прусский». Императорская корона не дает также никаких имущественных прав; имперского цивилиста не существует; тем не менее ежегодно в имперский бюджет входит определенная сумма, предоставляемая в распоряжение императора – Dispositionsfonds».

Императору принадлежат в существенном такие же права по управлению, как и всякому управляющему делами юридического лица.

[…]Права участия в законодательстве императору не предоставлено; он не пользуется правом Veto и закон, принятый Союзным Советом и Рехстаг, не нуждается в его одобрении.

[…]Если в замещении императорской власти выразилось преобладание Пруссии,

ав составе Союзного Совета автономия и сравнительное значение отдельных частей империи, то ничего подобного не замечается в устройстве второго законодательного органа – Рехстаг. Рехстаг – представительство всего Германского народа, а не законодательных собраний отдельных государств.

«Рейхстаг, говорится в 20 § конституции, составляется путем общих и прямых выборов при закрытой подаче голосов». К избранию допускается всякий гражданин германского государства, достигший 25 летнего возраста, за исключением лиц подопечных, состоящих под конкурсом, пользовавшихся в течение последнего года об-