Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf
71
что совершенствование механизма реализации административно-правового статуса гражданина должно осуществляться в направлении развития элементов,
обеспечивающих реализацию прав граждан в так называемом бесконтактном режиме. Речь идет о предоставлении гражданину возможности воспользоваться принадлежащим ему правом в случаях, когда должностное лицо не обеспечило принятие решения в установленном порядке и в установленные сроки80.
Исходя из вышеприведенных тезисов, можно заключить, что верно также и утверждение В.В. Полянского о том, что сущность административно-правового статуса гражданина выявляется в процессе реализации прав и свобод и выражается в их гарантиях, которые материализуются в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти81.
Н.Н. Волчанская все гарантии прав человека объединила в государственные гарантии, под которыми понимает систему политических, организационных,
специально-юридических средств (инструментов и технологий), которые непосредственно выражают назначение, компетенцию (правомочия и обязанности) и ответственность государства в сфере обеспечения защиты прав человека и осуществляются в правозащитной деятельности его органов и должностных лиц82.
С данной точкой зрения можно согласиться, поскольку ответственность государства за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей перед гражданином весьма существенно нарушает его права.
В связи с эти возможно закрепление в КоАП РФ целого ряда составов административных правонарушений, которые будут предусматривать административную ответственность органов государственной власти, которые
80См.: Килясханов И.Ш. Конституционно-правовые основы административно-правового статуса гражданина и механизм его реализации // Актуальные вопросы административного и финансового права. М., 2004. С. 34.
81См.: Полянский В.В. Исполнительная власть и гражданин: проблемы гарантирования административно-правового статуса гражданина // Административно-правовой статус гражданина. М., 2004. С. 18.
82См.: Волчанская А.Н. Государственные гарантии защиты прав человека в России: теоретикоправовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов. 2013. С. 8.
72
выступают как юридические лица публичного права, за неисполнение своих обязанностей, а также нарушение прав граждан в различных сферах государственного и муниципального управления.
Поэтому вполне логично, что юридические гарантии занимают важное место в содержании административно-правового статуса гражданина, эти гарантии достаточно формальны, имеют свою форму и процедуру реализации. Однако необходимо помнить, что добиться должного поведения со стороны гражданина исключительно с помощь правовых гарантий, а также иных административно-
правовых средств достаточно сложно. Как верно писал в свое время Н.В. Витрук, «юридические гарантии прав и обязанностей личности не исчерпываются средствами борьбы с нарушением этих прав и обязанностей. Они включают закрепленные в праве средства, обеспечивающие реализацию прав и обязанностей личности»83.
За последние годы административное законодательство пополнилось значительным количеством самых различных запретительных и ограничительных предписаний, весьма серьезно ужесточены административные наказания и др.
Однако ужесточение административной политики не повлекло за собой кардинальных изменений в деле укрепления правопорядка, а также повышения законности и дисциплины в российском обществе. Также не вырос и уровень правовой культуры граждан. Это еще раз говорит о том, что юридические гарантии прав и исполнения возложенных обязанностей должны находиться во взаимосвязи с экономическими, политическими, культурными, а также организационными гарантиями. Относительно последних необходимо сказать отдельно.
Является аксиомой тот факт, что надлежащим образом организованная управленческая и полицейская деятельность напрямую способна обеспечить правомерное поведение со стороны гражданина, когда тот, например,
максимально быстро и качественно получит необходимую ему государственную
83 См.: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 205.
73
услугу и соответственно быстро и без бюрократических проволочек исполнит возложенную на него фискальную или иную штрафную обязанность. В настоящее время, к сожалению, приходится говорить о том, что государство зачастую само провоцирует гражданина нарушать правовые предписания вообще и административно-правовые предписания в частности. Излишняя формализация процесса управления, слабая процессуальная регламентация порядка предоставления государственных услуг, а также запоздалые, а часто и непродуманные управленческие решения – все это нивелирует положительную практику управленческой и полицейской работы, снижает правоохранительный потенциал, в том числе и в деятельности полиции. В этой связи организационные гарантии в обеспечении статуса граждан как субъектов административного права имеют весьма существенное значение. Для обеспечения прав и свобод граждан создаются различные органы государственной власти, каждый из которых в пределах своей компетенции обязаны и должны обеспечивать правовой статус гражданина.
Граждане в силу особенной организации государственной власти наиболее часто взаимодействуют, а также общаются с представителями исполнительной власти, в компетенции которой сосредоточены основные финансовые,
организационные, а также информационные ресурсы, особое место в системе исполнительной власти занимает полиция. Значение полиции в системе государственного управления, а также в жизнедеятельности общества очень велико. Полиция располагает достаточно серьезными полномочиями в деле противодействия преступности, а также административным правонарушением.
Полиция обладает всеми возможностями для того, чтобы непосредственно обеспечить соблюдение прав граждан, кроме того, полиция обязана предпринимать должные меры для обеспечения личной и имущественной безопасности физических и юридических лиц. В отличие от других органов исполнительной власти, которые также осуществляют полицейскую деятельность,
российская полиция обеспечивает права граждан посредством весьма специфических методов, а именно: административного надзора, прямого
74
административного принуждения, а также иных материальных и процессуальных средств, которые реализуются в соответствующей форме. Принуждение полиции,
а также иные методы, посредством которых обеспечиваются политические,
экономические, личные, социальные, а также иные права граждан в сфере государственного управления, могут достигнуть своей цели только тогда, когда они основываются на предписаниях закона, кроме того, такое воздействие должно выдерживать необходимый ему материальный и процессуальный режим.
Принуждение как средство обеспечения прав и законных интересов граждан играет, безусловно, важную роль в этом вопросе. Однако сотрудникам полиции в своей профессиональной деятельности нужно учитывать и другие средства воздействия на волю и сознание людей, а именно – использовать меры разъяснительного, информационного воздействия, насколько это возможно,
вовлекать граждан в мероприятия по охране общественного порядка, особенно целесообразно проводить такую работу участковым уполномоченным полиции, а
также сотрудникам патрульно-постовой службы. Нужно отметить, что ряд прав граждан в сфере обеспечения общественной безопасности просто не может быть реализован без предоставления государственных услуг органами внутренних дел,
например, по лицензированию частной детективной и охранной деятельности, а
также по контролю за ее осуществлением.
Необходимо подчеркнуть, что без полиции граждане не могут полноценно реализовать свои политические и социально-культурные права. Так, при проведении различных публичных, а именно политических или спортивно-
зрелищных мероприятий, сотрудники полиции осуществляют работу по недопущению групповых (массовых) нарушений общественного порядка.
Посредством технических и организационно-тактических приемов сотрудники полиции обеспечивают правопорядок и безопасность каждого отдельно взятого человека, присутствующего на соответствующем мероприятии. Нужно также сказать, что органы внутренних дел располагают весьма серьезными информационными ресурсами, которые используются в служебной деятельности полиции для выявления, раскрытия и расследования преступлений, установления
75
личности тех лиц, которые могут быть причастны к их совершению. Без этого представить работу современной полиции просто нельзя. Однако есть и другой аспект использования информационных ресурсов органов внутренних дел – это предоставления гражданам важной для них информации и документов, в
частности, справок об отсутствии судимости. Этот документ дает возможность гражданам реализовать свои права в сфере трудовой, например, педагогической деятельности, реализовать права в сфере усыновления (удочерения) детей,
получить визу для въезда в другую страну или получить вид на жительство в другом государстве. Помимо позитивных прав, полиция обеспечивает гражданам возможность реализовать их процессуальные права, которые им предоставляются как участникам производства по делам об административных правонарушениях.
Особо следует сказать о необходимости обеспечения прав граждан при применении мер государственного принуждения.
Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 года «О полиции»84
полиция защищает право каждого на свободу и личную неприкосновенность. До судебного решения в случаях, установленных законом, лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст.14). О задержании лица составляется протокол, в котором указываются дата, время и место его составления, должность, фамилия и инициалы сотрудника полиции,
составившего протокол, сведения о задержанном лице, дата, время, место,
основания и мотивы задержания, а также факт уведомления близких родственников или близких лиц задержанного лица. Сотрудники полиции обязаны обеспечить возможность задержанному лицу в кратчайший срок, не позднее трех часов с момента его задержания, если иное не установлено уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации,
реализовать его право на один телефонный звонок в целях уведомления близких родственников или близких людей о своем задержании и месте нахождения.
84 См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
76
Такое уведомление по просьбе задержанного лица может сделать сотрудник полиции.
В целях наиболее полного обеспечения прав граждан представляется целесообразным Закон «О полиции» дополнить предписанием о том, что задержанный за административное правонарушение также имеет право на один телефонный разговор в целях уведомления близких родственников или близких лиц о своем задержании и местонахождении. Как мы видим из вышесказанного,
органы внутренних дел в целом и полиция в частности обеспечивают различные права граждан, для этих целей используя весьма разносторонний инструментарий.
Актуальность проблемы правового положения граждан в сфере общественного порядка не вызывает сомнений. Обусловлено это тем, что без должного общественного порядка, обстановки спокойствия и стабильности в общественных местах гражданин просто не может реализовать многие из своих субъективных прав, в частности, права, касающиеся его собственности, личной свободы и т.д.
Угрозы и риски, связанные с пребыванием в общественных местах,
дезорганизуют жизнь человека. В этой связи гражданин, независимо от своего имущественного состояния и общественного статуса, просто заинтересован в обстановке стабильности и защищенности в общественных местах его пребывания. Иными словами, каждый человек нуждается в надлежащем общественном порядке. В этой связи неслучайно, что в Англии уже достаточно давно существует и эффективно работает Закон «Об охране общественного спокойствия и порядка». В нашей стране, к сожалению, такого акта нет, хотя в современных условиях необходимость в нем, безусловно, имеется.
Справедливости ради нужно отметить, что и государство, так же, как и гражданин, нуждается в должном общественном порядке. Обстановка нестабильности в общественных местах в одинаковой степени опасна как для гражданина, так и для самого государства. Обусловлено это тем, что все социальные революции, массовые беспорядки начинались именно с нарушений общественного порядка, а если быть точным, с групповых нарушений
77
общественного порядка. Как показывает опыт правоохраны, при групповых или массовых нарушениях общественного порядка осуществляются насильственные посягательства в отношении граждан, уничтожается или повреждается собственность физических и юридических лиц, причиняется иной вред охраняемым общественным отношениям. В этой связи государство предпринимает максимум усилий для поддержания общественного порядка,
формирует необходимые полицейские силы, оснащает техническими средствами места массового нахождения граждан, создает максимально удобные условия для пребывания людей в общественных местах и т.д.
Усилия государства в деле охраны общественного порядка порой незаметны для глаз обычных граждан, и если это так, то соответствующие мероприятия со стороны полицейских сил достаточно эффективны, они обеспечивают необходимый режим спокойствия и благополучия граждан, пребывающих в тех или иных общественных местах. Таким образом, можно сделать вывод, что общественный порядок сам по себе не создается и тем более не существует.
Общественный порядок – это результат большой работы самых различных органов государственной власти и управления, среди которых одно из центральных мест занимает полиция. Такова ценность общественного порядка для жизнедеятельности людей, а также для нормального социально-
экономического развития государства.
Рассмотрение правового положения граждан в сфере общественного порядка логически предполагает анализ того, что понимается под общественным порядком как в науке, так и в законодательстве.
Следует отметить, что в научной литературе по административному праву существуют различные точки зрения относительно категории значения общественного порядка. Общественный порядок рассматривается в широком и узком (специальном) значении.
В частности, М.И. Еропкин определял общественный порядок в широком смысле слова и понимал под ним обусловленную потребностями общества,
отвечающую интересам народа систему общественных отношений, которая
78
регламентируется социальными нормами в целях обеспечения неприкосновенности личности, чести, достоинства и иных прав граждан, охраны собственности, обеспечения спокойствия в общественных местах, создания нормальных условий для бесперебойной деятельности государственных и общественных организаций, для общения людей85.
В свое время А.В. Серегин рассматривал общественный порядок как в широком, так и в специальном значении (аспекте), в частности, он отмечал, что под общественным порядком как объектом правовой охраны следует рассматривать взаимосвязанную совокупность (систему) общественных отношений, установление которых обеспечивает поддержание ритмичности и слаженности наиболее значимых процессов общественной жизни, обстановки спокойствия, благоприятных внешних условий для трудовой деятельности, быта и отдыха людей, а также соблюдение требований общественной нравственности,
уважение чести и достоинства личности86.
Исходя из вышеизложенного видно, что одно из основных различий в понятии общественного порядка у этих исследователей состоит в том, что М.И. Еропкин,
определяя круг отношений в данной сфере, выделяет в качестве основного критерия место их возникновения и развития (общественные места), а А.В.
Серегин, в свою очередь, обратил внимание на содержание отношений в сфере общественного порядка.
В продолжение исследования понятия общественного порядка С.Н. Бочаров в свое время отметил, что под общественным порядком в специальном значении понимает обусловленную потребностями общества и урегулированную правовыми нормами систему публичных общественных отношений,
обеспечивающую личную неприкосновенность граждан и общественное
85См.: Еропкин М.И. Сущность и содержание общественного порядка // Проблемы теории и практики административной ответственности. М., 1983. С. 91.
86См.: Серегин А.В. Сущность общественного порядка и общественной безопасности как объектов административно-правовой охраны // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. М., 1989. С. 12.
79
спокойствие, гарантируемые принудительной силой государства, при помощи которой создаются нормальные условия для труда и отдыха людей, деятельности иных субъектов социальной действительности87.
О.Н. Горбунова также, однако значительно раньше, отмечала, что
«общественные отношения, которые создают в государстве обстановку спокойствия и безопасности, составляют систему волевых общественных отношений, совокупность которых можно назвать общественным порядком в узком смысле слова»88.
По мнению В.В. Лазарева, Л.Л. Попова, Л.М. Розина, общественный порядок – это определенное качество (свойство) системы общественных отношений,
состоящее в такой упорядоченности социальных связей, которая ведет к согласованности и ритмичности общественной жизни, беспрепятственному осуществлению участниками общественных отношений своих прав и обязанностей и защищенности их обоснованных интересов, общественному и личному спокойствию89.
В этом определении акцент делается на качество социальных связей, а также на обеспечение нормальной жизнедеятельности людей при должном общественном порядке.
Следует сказать, что существуют и иные точки зрения относительно рассматриваемого феномена. Так, отдельные авторы отмечают, что в понятие
«общественный порядок» необходимо включать и понятие общественной безопасности. Так, в частности. А.В. Готовцев придерживается мнения, что если
«общественный порядок – это обеспечение безопасности людей, то общественная безопасность – это и сохранность имущества, и нормальная работа источников повышенной безопасности, представляющих угрозу для человека и общества.
87Бочаров С.Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 40.
88См.: Горбунова О.Н. К вопросу об определении понятия «общественный порядок» в советской науке административного права // Труды Иркутского госуниверситета. Серия юридическая. Часть 2. Вып. 8. Иркутск, 1967. С. 118.
89См.: Лазарев В.В., Попов Л.Л., Розин Л.М. Правовые основы обеспечения общественного порядка. М., 1987. С. 9.
80
Отсюда следует вывод, что понятие общественной безопасности несколько шире понятия общественного порядка»90. Однако такое утверждение нельзя признать точным, поскольку даже в названии Главы КоАП России «общественный порядок» и «общественная безопасность» употребляются как равно родовые, за каждым из которых кроется самостоятельное содержание.
И.И. Веремеенко также отмечал, что «общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями общества систему общественных отношений, возникающую и развивающуюся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни»91.
На наш взгляд, общественный порядок – это нормальное функционирование социальных отношений, отсутствие рисков и угроз, которые могут нарушить нормальную жизнедеятельность людей и их прогрессивное социальное и профессиональное развитие, создающие обстановку спокойствия и защиты личности и собственности физических и юридических лиц. Общественный порядок создает все необходимые условия для обеспечения общественной безопасности, делая зависимым соответствующие правовые категории.
Подводя итог вышеизложенному, полагаем, что общественный порядок и общественная безопасность взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности92.
Исследование административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере общественного порядка, дает возможность
90 См.: Готовцев А.В. Организационно-правовые вопросы взаимодействия милиции и внутренних войск в охране общественного порядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
С. 13.
91См.: Веремеенко И.И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. 1982. № 3. С. 27.
92См.: Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 18.