Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf51
культурные права, право на отдых в парках, скверах и иных местах массового пребывания и отдыха людей. Различными профилактическими средствами обеспечивается большое количество прав и свобод человека и гражданина в социально-культурной, социально-экономической и имущественной сфере жизнедеятельности людей.
Профилактическая деятельность полиции обеспечивает не только обстановку социального благополучия, она также помогает выявлять различного рода административные правонарушения или иные отклонения от соблюдения правовых и социальных норм. Таким образом, в ходе профилактической работы сотрудники полиции вынуждены применять меры административного принуждения как специального, так и юрисдикционного характера. Такие меры уже по-иному обеспечивают права и свободы гражданина, а именно – они ограждают его от противоправного поведения других людей, создают благоприятное социальное пространство. При этом не нужно забывать и другого обстоятельства: сотрудник полиции, применяя меры административного воздействия, должен учитывать как правовой, так и социально-гуманистический аспект при его реализации, а также элементарную целесообразность, в частности,
при осуществлении доставления или административного задержания гражданина,
совершившего административное правонарушение. Далее поясним вышесказанное.
Вполне понятно, что нельзя появляться в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения, которое оскорбляет человеческое достоинство. Такое состояние, а также поведение человека, несомненно, нарушает права и свободы других людей, кроме того, человек, находясь в состоянии алкогольного опьянения, создает рискованную ситуацию для себя лично. Человек в таком состоянии может нарушить работу общественного транспорта, быть потерпевшим от имущественного посягательства и др.
В большинстве случаев сотрудник полиции обязан пресечь такое поведение человека и в установленном процессуальном порядке доставить его в территориальный отдел полиции или иное помещение для установления его
52
личности, составления протокола об административном правонарушении и др.
Однако вышесказанное будет правильно лишь в отдельных случаях.
В другом случае сотрудник полиции, подойдя к гражданину, находящемуся в состоянии алкогольного опьянения, увидев, что человек ориентируется в пространстве, целенаправленно следует домой, не создает никаких угроз общественному порядку и безопасности, может ограничиться профилактической беседой и в силу малозначительности административного правонарушения освободить соответствующего гражданина от официального административного принуждения, в частности, от административной ответственности. Как представляется, такой вариант поведения сотрудника полиции в наибольшей степени будет целесообразным, отвечать интересам обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также способствовать повышению авторитета полиции в глазах населения нашей страны. В иных сферах социальной действительности полиция также обеспечивает права и свободы граждан тем арсеналом административно-правовых средств, которые находятся в ее распоряжении как непосредственно, так и во взаимодействии с другими органами государственной власти и управления, а также институтами гражданского общества. Однако надо признать, что имеющиеся регламенты взаимодействия должной концентрации усилий взаимодействующих структур в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина пока, к сожалению, не дали. Вполне очевидно, что конституционный принцип, связанный с приоритетом прав и свобод человека и гражданина, которые ко всему прочему еще должны являться смыслом и содержанием деятельности органов государственной власти, пока так, как нужно людям, не работает.
Несмотря на реальную картину, связанную с обеспечением прав и свобод граждан, теоретические исследования в этом направлении продолжаются, и эту тенденцию следует всячески поддерживать. Вполне очевидно, что для реального действия конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе реализуемых в сфере внутренних дел, необходимо реальное действие также и конституционных гарантий, которых, как показывает изучение основного закона,
53
в действующей Конституции Российской Федерации пока явно не достает.
Основным гарантом прав и свобод граждан выступает Президент Российской Федерации, однако только лишь его усилий в рассматриваемой сфере явно не достаточно. Необходимо подчеркнуть, что права и свободы граждан станут реально работать, если к этому будут приложены усилия не только органов государственной власти и управления, а также соответствующая деятельность и самих граждан. В связи с этим Е. Н. Хазов верно отмечает, что «…механизм реализации зависит от правовой культуры носителей прав и обязанностей, в связи с чем каждый человек и гражданин должен знать свои права, свободы и обязанности, а также правильно ими пользоваться»54.
Действительно, от гражданина в деле реализации им своих прав и свобод многое зависит, однако не следует от обычного человека требовать сверх усилий,
ставить перед ним задачу обращаться в суд за защитой своих прав, требовать от него действий, связанных с защитой его прав в европейских правозащитных институтах. Такой вариант защиты под силу лишь весьма обеспеченным людям,
каковых в нашей стране не так и много. Государство в лице своих органов власти и управления должно пересмотреть качество своей работы в деле обеспечения прав и свобод граждан, а также создать максимально комфортные и удобные условия для их реализации. Как отмечает Уполномоченный по правам человека согласно опросам, в случае нарушения своих прав 62 % россиян готовы предпринимать какие-либо действия, чтобы решить возникшую проблему, но при этом до 67 % респондентов отказываются верить в готовность других россиян отстаивать свои права. Более того, 67 % всех опрошенных уверены, что большинство людей в нашей стране не знают своих прав, 74 % уверены, что люди не умеют их отстаивать55.
В настоящее время можно наблюдать развитие информационных технологий в деле представления самых разнообразных государственных услуг, в том числе и в
54Хазов Е. Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России. М., 2014. С. 312.
55Рос. газ. 2015. 7 мая.
54
сфере внутренних дел. Такой подход отвечает духу времени, дает возможность человеку, не выходя из дома получить необходимую ему государственную услугу, а также информацию и т.п. Однако в этом механизме, несмотря на его современность, а также определенную востребованность, есть и некоторые недоработки. А именно: им может воспользоваться только лишь некоторое количество, уверенно разбирающихся в современных информационных технологиях людей. В связи с этим реализация самых разнообразных прав граждан посредством современных информационных технологий в настоящее время малоэффективна.
В вопросах реализации прав и свобод граждан в сфере деятельности полиции,
по нашему мнению, необходимо использовать зарубежный опыт лишь в том аспекте, в котором он может быть адаптирован и использован в нашей стране. В
частности, весьма позитивным видится формирование небольших по своему штату отделов полиции, в которых будут нести службу только участковые уполномоченные полиции и сотрудники уголовного розыска. Эти отделения полиции могут обслуживать небольшие по площади и численности населения районы в крупных городах. Создание таких отделений позволит своевременно реагировать на различные правонарушения, которые связаны с посягательством на имущество граждан, предупреждать бытовые конфликты, а также противоречия, возникающие на межнациональной и экстремистской почве.
Представляется также важным формирование различного рода бюро жалоб. В эти структуры сможет обратиться гражданин, право которого в том или ином аспекте нарушено. Видится целесообразным и формирование правового механизма информирования людей о принятой мере воздействия в отношении виновного должностного лица. В месте работы чиновника, действия которого признаны незаконными или необоснованными, возможно следует размещать информационные стенды, на которые помещать данные о качестве работы соответствующего должностного лица с указанием, разумеется, не только положительной информации.
55
В завершении рассмотрения проблем обеспечения прав и свобод граждан в методологическом аспекте представляется возможным отметить, что решение ряда проблем в этом направлении позволит государству сделать весьма существенные шаги в деле своего социально-экономического и политического развития, а также повысить уровень доверия к государственным институтам, в
том числе и полиции, со стороны значительной части социально активных и прогрессивно мыслящих людей.
§ 3. Правовой статус граждан как предмет административной деятельности полиции
Проблема прав и свобод граждан – одна из центральных в юридической науке.
Этому вопросу посвящено много научных трудов самого различного характера56.
Традиционно для правовой науки центральным субъектом научного анализа является гражданин, а также его права, свободы, ответственность и иные общечеловеческие и гуманистические ценности. В этой связи в рамках представленного исследования раскрывается статус граждан, а также особенности его реализации при осуществлении административной деятельности полиции.
Изучая особенности статуса граждан как субъектов административного права в деятельности полиции, в работе обращается внимание на общетеоретические и конституционные положения, касающиеся статуса личности. Это продиктовано методологическим подходом к исследованию обозначенной проблемы, а также логической взаимосвязью конституционных и административно-правовых предписаний, касающихся статуса граждан в сфере внутренних дел.
56 См.: Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997; Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008; Гасанов К.К. Основные права человека: вопросы неотчуждаемости. М., 2003; Пчелинцев С.В. Проблемы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. М., 2006; Права человека и политическое реформирование / под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1997; Ростовщиков И.В. Обеспечение и защита прав и свобод личности: вопросы теории и практика органов внутренних дел: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997; Малько А.В., Субочев В.В., Шериев А.М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. М.,
2010; и др.
56
Статус граждан как субъектов административного права имеет весьма сложную конструкцию, что предполагает дифференциацию административной деятельности по его обеспечению. Исходя из этого, можно сделать вывод о том,
что вклад различных служб и подразделений полиции в дело обеспечения прав и свобод граждан далеко не одинаков, кроме того, одни и те же права граждан по-
разному обеспечиваются сотрудниками полиции, осуществляющими
административную деятельность. Необходимо отметить, что полиция как организационная структура является одной из гарантий реализации гражданином своего административно-правового статуса в сфере внутренних дел. В ходе административной деятельности полиция обеспечивает самые разнообразные права и свободы граждан. В частности, полиция обеспечивает личные,
политические, социально-экономические права и свободы граждан. При этом необходимо иметь в виду, что осуществляя свою деятельность в соответствующем аспекте, полиция не должна подменять работу других органов государственной власти и управления, на полицию не должны возлагаться не
свойственные ей функции, в том числе и в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
Особой группой прав, которые обеспечивает полиция, являются права граждан,
механизм реализации которых определяется нормами административного права.
В этой связи полиция обеспечивает право граждан на свободу и личную неприкосновенность, обеспечивает личную и имущественную безопасность граждан и др. Кроме того, полиция обязана обеспечивать целый ряд процессуальных прав, которые предоставлены гражданину в соответствующем административном производстве. При рассмотрении статуса граждан в работе большое внимание обращается на особенности его реализации в сфере охраны общественного порядка. Именно в этой сфере полиция как субъект обеспечения прав и свобод граждан проявляет себя в полной мере. Учитывая это, в работе формулируется целый ряд предложений, направленных на совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере охраны
57
общественного порядка, а также деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан, реализуемых в сфере внутренних дел.
Логика развития общественных процессов, а также практика государственного строительства обусловливает объективную необходимость обратиться еще раз к проблеме правового положения граждан в сфере действия норм административного права. Иными словами, в настоящее время весьма актуален вопрос раскрытия правового статуса гражданина в режиме административно-
правовой действительности, кроме того, первостепенной задачей представляется необходимость определения роли и значения российской полиции в обеспечении прав, свобод граждан в самых различных сферах государственного управления.
Вполне понятно, что статус гражданина – это категория весьма сложная и собирательная, поскольку гражданин как субъект права может участвовать в самых различных правоотношениях и тем самым реализовывать предоставленные ему конституционные, гражданские, а также иные субъективные права в самых различных сферах. В зависимости от того, какое право гражданин реализует, и
определяется его правовое состояние в данный момент, иными словами, зависит его правовой статус.
Исходным правовым статусом гражданина является его конституционно-
правовой статус. Такой подход во многом определяется тем, что Конституция Российской Федерации закрепляет положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Как следует из Доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2017 год, наиболее часто нарушаются права граждан в социальной сфере. Нарушение прав граждан именно в данной сфере наиболее чувствительно. Так, в 2017 г. наблюдался рост по сравнению с 2016 г. обращений к Уполномоченному по правам человека на нарушение следующих видов прав: на бесплатную медицинскую помощь,
жилище, образование57.
57 Российская газета. 2018. 17 апреля.
58
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2). В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17). Также Конституция определяет, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,
местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
Эти и ряд иных предписаний Конституции Российской Федерации, которые касаются непосредственно гражданина, определяют содержание различных его правовых статусов, которые приобретает или получает гражданин, вступая в те или иные правоотношения. Как отмечает Н.Ю. Хаманева, «…правовой статус гражданина – одна из важнейших политико-правовых категорий, неразрывно связанных с социальной структурой общества, уровнем демократии и состоянием законности в нем. Юридический статус человека и гражданина в обществе,
государстве представляет собой сложный и многосторонний конституционно-
правовой механизм»58.
Нужно отметить, что конституционные предписания относительно правового статуса личности во многом предопределены нормами международного права. В
частности, по этому вопросу, начиная с середины XX в., принят целый ряд нормативных документов: Всеобщая декларация прав человека (1948), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Международный пакт об экономических, социальных культурных правах (1966) и др.
58 Хаманева Н.Ю. Понятие и сущность административно-правового статуса гражданина // Административно-правовой статус гражданина. М., 2004. С. 3.
59
Эти акты важны для развития российского законодательства вообще и административного законодательства в частности, поскольку они содержат универсальные категории правового статуса личности. Оценивая значение норм международного права, А.П. Шергин в свое время подчеркнул, что закрепление международно-правовых стандартов прав человека в российском законодательстве является важной предпосылкой их реализации. Однако само по себе признание международно-правовых стандартов прав человека недостаточно для реального воплощения их в жизнь59.
Говоря о конституционно-правовом статусе гражданина или о его конституционных правах, можно сделать вывод о том, что несмотря на прямое действие Конституции, а также ее высшую юридическую силу, целый ряд ее положений не может быть реализован гражданином без специальной законодательной регламентации. Так, право гражданина на обращение, право на свободу передвижения, право на поступление на государственную службу, право на проведение мирных публичных мероприятий и др. не могут быть реализованы напрямую гражданином без взаимодействия с органами исполнительной власти.
Эти и некоторые другие права, которые предоставлены гражданину исходя из их содержания, а также публичного проявления, не могут быть реализованы без применения, исполнения или использования норм административного права. В
этой связи верен тезис о том, что административно-правовой статус граждан является частью их общего правового положения. Его содержание определяется тем местом, которое занимают граждане в политической, социально-культурной жизни страны, в сфере управления, и состоит из совокупности разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданином,
урегулированных нормами права. И.А. Иванова верно подметила, что специфика
59 См.: Шергин А.П. Права человека и административная политика // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел. М., 1994. С.56.
60
административно-правового статуса граждан в значительной степени определяется особенностями соответствующей управленческой сферы60.
Приведенный тезис в целом верен, сфера управленческой деятельности действительно достаточно специфична. Эта специфика определяется тем, что в ней много отношений, которые носят властный характер, для поддержания ее содержания используются императивные методы воздействия на участников соответствующих отношений. Однако надо признать, что в настоящее время возможности управленческого воздействия, в частности, на граждан существенно снизились, вместе с тем это не умаляет значения административно-правового регулирования, поэтому сейчас мы можем говорить об изменении форм и методов управленческого, а в некоторых случаях и полицейского воздействия. В этой связи вполне возможно дифференцировать такое воздействие собственно на управленческое (в узком значении этого слова) и полицейское воздействие. У
каждого из видов административного воздействия на граждан своя цель,
основания, а также правовые последствия и др. Такой подход существенно расширяет предмет административно-правового регулирования, делая его более дифференцированным, гибким, а также целенаправленным.
Как отмечал в свое время Н.И. Буденко, административное законодательство,
регулирующее правовое положение граждан в сфере государственного управления, конкретизирует права и обязанности граждан, закрепленные в Конституции, устанавливает порядок их реализации, детализирует их гарантиями.
В связи с этим в нормах административного права конституционные положения получают свое развитие в правах и обязанностях, которые прямо не установлены В продолжение этого можно также отметить, что
60См.: Иванова И.А. Административно-правовая охрана субъективных прав советских граждан в сфере общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. М., 1986. С. 26.
61См.: Буденко Н.И. Административно-правовое положение граждан в сфере общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. М., 1986. С. 27.