Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf31
осуществления целого ряда организационных мероприятий, а также без надлежащего материально-технического и кадрового обеспечения соответствующего направления работы полиции. Внутриорганизационная часть административной деятельности носит сугубо управленческий характер, она осуществляется преимущественно в специально определенных формах, а также с помощью управленческих методов воздействия. Внутриорганизационная административная деятельность не видна гражданам, вместе с тем от качества этой деятельности в конечном итоге зависит эффективность той части административной деятельности, которая носит исключительно полицейский
(внешний) характер.
Следует отметить, что внутриорганизационная административная деятельность состоит также и в управлении службами и подразделениями полиции, в
руководстве вышестоящих органов внутренних дел деятельностью нижестоящих,
нормотворческой работе. В ходе внутриорганизационной административной деятельности органов внутренних дел разрабатываются тактические приемы охраны общественного порядка, заблаговременно определяются оптимальные приемы обеспечения безопасности граждан. Внутриорганизационная административная деятельность органов внутренних дел в целом и полиции в частности необходима для обобщения, накопления и использования различного рода информации о состоянии правопорядка. Эта информация помогает принимать правильные управленческие решения, определять приоритетные направления в сфере охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, осуществлять правильный расчет сил и средств,
которые предполагаются использовать для противодействия различным формам противоправного поведения. В ходе внутриорганизационной административной деятельности проводится необходимая аналитическая работа, в ходе которой выявляются наиболее насущные вызовы и угрозы правопорядку, а также правам и законным интересам граждан. Например, аналитическая работа дает ответ на
32
вопрос: штаты каких подразделений полиции необходимо увеличить, а какие структурные подразделения необходимо реорганизовать.
Внастоящее время имеются определенные недоработки в определении количества сил и средств полиции, которые могут быть использованы для противодействия административной деликтности несовершеннолетних, а также иностранных граждан. Упущения в этом направлении административной деятельности полиции приводят к весьма плачевным последствиям, а именно – к
групповым нарушениям общественного порядка, созданию реальных угроз безопасности тех граждан, которые проживают на территории массового пребывания трудовых мигрантов из зарубежных государств.
Внастоящее время, особенно в крупных городах нашей страны, очевидна нехватка участковых уполномоченных полиции, а также сотрудников патрульно-
постовой службы полиции. В этой связи территориальные органы внутренних дел упускают важные направления профилактической работы, подразделения уголовного розыска лишаются возможности получить своевременную и необходимую информацию о лицах, которые могли бы совершить то или иное преступление. Сложившаяся практика служебной деятельности, к сожалению, не позволяет сотрудникам адекватно оценить в целом ситуацию в сфере административной деликтности той или иной группы лиц, проживающих на соответствующей территории. Подобное положение вещей не позволяет повысить эффективность административной деятельности полиции, а самое главное – это не способствует более качественному обеспечению прав и законных интересов граждан. Вышеприведенные, а также иные обстоятельства говорят о важности внутриорганизационной работы, проделываемой в ходе административной деятельности полиции, которая прямо не направлена на противодействие преступлениям, административным правонарушениям, а также на защиту прав и законных интересов граждан. Тем не менее, необходимо признать, что она создает все необходимые условия для этой деятельности. Ошибки и упущения во внутриорганизационной административной деятельности органов внутренних дел
33
неминуемо сказываются на последовательности выполнения основных задач,
которые возложены на полицию в целом.
Граждане в своей повседневной деятельности в силу целого ряда объективных и субъективных причин могут сталкиваться с различными аспектами внешней административной деятельности полиции, которая, как уже упоминалось,
проявляется в таких формах, как контрольно-надзорная, разрешительная, а также юрисдикционная деятельность. Внешняя административная деятельность полиции, также как и внутренняя, осуществляется посредством предусмотренных законом методов, эта деятельность по своей сути является логическим продолжением внутриорганизационных отношений. Тем не менее, представляется возможным отметить, что внешней административной деятельности присущ ярко выраженный полицейский характер, именно с помощью этого аспекта рассматриваемого вида деятельности непосредственно осуществляется охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также происходит защита прав и свобод граждан в той или иной сфере государственного управления.
Именно во внешнем аспекте административной деятельности полиции заинтересованы граждане, это связано и с тем, что граждане видят непосредственно работу участкового уполномоченного полиции, могут лично наблюдать службу постового полицейского и в случае необходимости имеют все возможности обратиться к нему за помощью. В этой связи совершенно верен философский тезис С.И. Котюргина, который, анализируя гегелевскую концепцию полицейской деятельности, писал, что основание полиции состоит во внешней правовой охране собственности и личности, а корпорация имеет своей целью удовлетворение внутренней системы экономических потребностей личности и представления простора для ее социальных запросов20.
Несмотря на целый ряд проблем в деятельности полиции, именно представители этих служб первыми приходят на помощь гражданам,
20 См.: Котюргин С.И. Гегель о месте и роли полиции в системе «Философии права» // Социально-экономические аспекты борьбы с преступностью. Омск. 1975. С. 176.
34
пострадавшим от преступлений, административных правонарушений, а также иных происшествий, а от качества полицейской помощи в конечном итоге зависят обеспечение прав граждан и защита их законных интересов.
Одной из форм проявления внешней административной деятельности полиции,
как уже отмечалось, является ее контрольно-надзорная деятельность. Эту деятельность (в пределах своих полномочий) осуществляет достаточно большое количество подразделений полиции. В ходе контрольно-надзорной деятельности обеспечивается выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, помимо этого большое значение рассматриваемая форма административной деятельности имеет и в обеспечении профилактики правонарушений той категорией лиц, в отношении которых судом установлен административный надзор. Контрольно-надзорная деятельность полиции является своего рода формой обратной связи органа внутренних дел с той средой, в отношении которой, собственно, контроль и осуществляется.
Следует иметь в виду, что контрольно-надзорная деятельность полиции осуществляется в установленных законом процессуальных формах, а также посредством определенных методов. Только в случае выполнения всех необходимых требований рассматриваемый вид административной деятельности может обеспечить соблюдение прав и свобод граждан. Контрольно-надзорная деятельность полиции носит упорядочивающий характер, она помогает обеспечить реализацию иных видов административной деятельности полиции,
реализуемых во внешней среде функционирования органа внутренних дел. В
частности, без регулятивных свойств контрольно-надзорной деятельности полиции невозможно обеспечить права граждан, а также в целом правопорядок в сфере функционирования разрешительной системы. Необходимо признать, что за последние годы границы разрешительной системы существенно сузились, тем не менее органы полиции продолжают осуществлять лицензирование деятельности,
связанной с оборотом гражданского оружия, осуществляют лицензирование частной детективной и охранной деятельности.
35
Названные сферы деятельности граждан и хозяйствующих субъектов, в силу их особого статуса, не могут обойтись без регулятивных аспектов разрешительной деятельности полиции. Такой подход, безусловно, оправдан,
поскольку без должного контроля в соответствующей сфере может иметь место самая непосредственная угроза безопасности граждан. Еще одной формой внешней административной деятельности полиции является ее юрисдикционная деятельность. Особенностью данной деятельности является то, что она в отличие от других рассмотренных направлений работы полиции, в большей степени носит административно-процессуальный характер. Следует подчеркнуть, что административно-юрисдикционная деятельность полиции охватывает достаточно широкий круг общественных отношений. Так, согласно Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации21 должностным лицам полиции подведомственно возбуждение большого количества дел об административных правонарушениях, а сотрудники полиции в ходе осуществления рассматриваемого вида деятельности могут применять целый ряд мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В ходе реализации административно-юрисдикционной деятельности должностные лица полиции осуществляют производство по жалобам, а также имеют право применять разнообразные меры административного принуждения.
При осуществлении административно-юрисдикционной деятельности в большей степени затрагиваются права и свободы граждан. В этой связи неслучайно, что в этом направлении деятельности сотрудники полиции просто обязаны максимально формально соблюдать установленную процессуальную форму. В
настоящее время сотрудникам полиции необходимо создавать наиболее свободные условия для обеспечения гражданину, в отношении которого применяются соответствующие меры административного принуждения,
возможности ознакомления с документами и материалами, затрагивающими
21 Далее – КоАП РФ.
36
права гражданина, особенно если это касается его личной свободы и личной неприкосновенности.
Кроме этого, объективно необходимо создавать условия для реализации гражданам тех прав, которые предусмотрены непосредственно административным законодательством. Раскрытие сущности административной деятельности полиции дает возможность заключить, что этот вид деятельности во многом предопределяет эффективность других направлений деятельности полиции и, в частности, таких как оперативно-розыскная и уголовно-
процессуальная деятельность. Связано это с тем, что при организации двух последних видов деятельности также имеет место административно-правовая составляющая. Исходя из большой значимости административной деятельности в вопросах обеспечения правопорядка, а также защиты прав и свобод граждан,
вызывает некоторое недоумение отсутствие, до сего дня, в системе административного законодательства специального закона об административной деятельности полиции. Конечно, многие вопросы организации и осуществления полицейской деятельности определены в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции»22, также ряд вопросов работы полиции регламентируется многочисленными нормативными правовыми актами МВД России. В частности,
ведомственные акты регламентируют деятельность участкового уполномоченного полиции, сотрудников патрульно-постовой службы полиции, сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних, лицензионно-разрешительной работы и др. Другие направления деятельности полиции также отчасти регламентируются Законом «О полиции», вместе с тем существует Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»23,
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации24 и др. Эти законодательные акты развивают соответствующие направления Закона «О
полиции».
22См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
23См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349.
24Далее – УПК Российской Федерации.
37
Вэтой связи представляется вполне логичной постановка вопроса о разработке проекта федерального закона «Об административной деятельности полиции». В
этом федеральном законе было вполне возможно определить принципы данной деятельности, общие методы реализации административной деятельности, ее формы, а также ее основные направления. Предписания такого закона должны носить максимально общий характер, поскольку ими будут обязаны руководствоваться все сотрудники полиции, осуществляющие рассматриваемый вид деятельности. Этот закон даст возможность освободиться от целого ряда ведомственных нормативных правовых актов, а кроме того, предлагаемый закон поможет повысить качество нормативно-правового регулирования полицейской деятельности в наиболее актуальных направлениях административно-правового регулирования общественных отношений.
Всвязи с этим для того, чтобы работа полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан была наиболее эффективна, нужно понимать обозначенную проблему максимально широко и тем самым подходить к ее решению через определенную методологию, обусловленную целым рядом социальных процессов. Как уже отмечалось, органы полиции интегрированы в систему обеспечения прав и свобод граждан и решают данный вопрос как во взаимодействии с иными уполномоченными структурами, так и самостоятельно.
При этом полиция ни в коем случае не должна подменять работу других органов государственной власти и управления, а также выполнять не свойственные ей функции, в том числе и в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
Методологический подход позволяет максимально широко посмотреть на проблему обеспечения прав и свобод граждан, увидеть наиболее глобальные и системные вопросы, которые имеют место в данной сфере. Кроме того, этот подход позволяет проследить эволюцию изменения задач и функций полиции с точки зрения ее ориентации на решение проблемы обеспечения прав и свобод граждан. Как показывает исследование, далеко не на всех этапах развития человеческой цивилизации проблема обеспечения прав и свобод граждан была для полиции ключевой. Изначально полиция обеспечивала интересы правящего
38
класса, интересы отдельных социальных групп. Но по мере развития социальных
идемократических институтов, конституционализма, а также международного гуманитарного права обозначенная проблема становится для полиции, так же как
идля других государственных структур, ключевой. Основываясь на данной платформе, в работе раскрывается содержание административной деятельности полиции в части обеспечения прав и свобод граждан как прямо вытекающих из содержания Конституции России, так и получающих свое закрепление с помощью норм административного права. Административная деятельность как определенная правовая форма функционирования полиции дает ей возможность максимально комплексно обеспечивать целый ряд прав и свобод граждан,
реализуемых в сфере внутренних дел, также помогать иным органам государственной власти в решении обозначенной проблемы. В связи с этим в работе сделан вывод о том, что совершенствование правового регулирования административной деятельности полиции качественно отразится на обеспечении прав и свобод граждан в какой бы сфере жизнедеятельности они не реализовывались.
§ 2. Методологические предпосылки исследования проблем административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и
свобод граждан
Логика анализа содержания административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан предполагает раскрытие концепции и методологии соответствующего исследования. Как утверждал Д. А. Керимов, «…методология выступает в качестве путеводной нити, руководства исследовательского процесса. Методологическое мышление призвано превращать объективное в субъективное, познание в познанное. А реальные объекты, явления,
а также процессы в их осознанные образы»25.
25 Керимов Д. А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. М., 2009.
С. 9.
39
Именно поэтому методологический подход к раскрытию обозначенной проблемы представляется весьма обоснованным. Обеспечение прав и свобод граждан – это проблема, которая решается на протяжении многих веков развития человеческой цивилизации, и только к концу XX в. некоторым государствам удалось в определенной мере приблизиться к ее решению. Однако отметим, что проблема обеспечения прав и свобод граждан в деятельности российской полиции весьма молода. Представляется возможным также заметить, что серьезные исследования обозначенной проблемы начали проводиться лишь в середине 80-х
годов XX в. Обусловлено это тем, что вопросы обеспечения прав и свобод граждан в деятельности публичной администрации стали актуальными лишь после принятия целого ряда международно-правовых актов, посвященных правам человека и гражданина. Такие акты, в частности, были приняты как на международно-правовом, так и на европейском уровне. «Достоинство и права человека, их генезис, нравственно-философское обоснование и юридическая природа, глобальные угрозы их существованию и средства их преодоления,
сравнительный анализ уровня их обеспечения, способы их имплементации в разных государствах, а также универсальный механизм их гарантий – таковы их основные проблемы, которые имеют место в настоящее время»26.
В советский период истории нашего государства содержательных исследований, посвященных непосредственно правам и свободам человека и гражданина, практически не проводилось. Научному анализу в теоретическом и конституционно-правовом аспекте подвергалось лишь правовое положение личности. Подобное положение вещей было связано с целым рядом обстоятельств, как правило, субъективного порядка. Неслучаен был тезис Ф. М.
Рудинского о том, что «…наша юриспруденция фактически отрицала глобальную значимость всеобщей концепции прав человека, которая рассматривалась в качестве «абстрактной» или «буржуазной». А зафиксированные в международных актах права человека в теории и на практике отождествлялись с урезанными
26 Рудинский Ф. М. Вузовская программа «История, теория и практика прав человека» (к итогам дискуссии) // Государство и право. 1995. № 2. С. 31.
40
правами советского гражданина, в результате чего принижалось значение гражданских прав и недооценивалось право на жизнь как первейшее право человека»27. Обеспечение прав и свобод граждан в административной деятельности органов внутренних дел исключением не являлось.
Г. В. Мальцев в 1979 г. отмечал, что «…прогресс в исследовании прав личности был настолько очевиден, что не было надобности доказывать это утверждение»28. Именно в обозначенный период развития юридической науки на основе общетеоретических исследований анализируется правоприменительная деятельность органов внутренних дел в соответствующем направлении. В
изучении проблемы обеспечения прав и свобод граждан использовался различный инструментарий, а также различная методология, диалектические и частно-
научные методы. Еще в XIX в. И. Т. Тарасов подчеркнул то обстоятельство, что
«…ввиду чрезвычайной сложности явлений, исследуемых в науке полицейского права, метод индуктивно-дедуктивный является единственно возможным в применении к этой науке»29.
В свое время И. С. Самощенко и В. М. Сырых, раскрывая методологию правоведения, отмечали, что метод диалектики являлся всеобщим методом научного познания, в связи с чем он использовался для полноты, всесторонности,
объективности познания. В свою очередь «частно-научные методы необходимы для осуществления сравнительного правоведения, применения системно-
структурного подхода, моделирования, а также историко-правового анализа и др.»30.
Учитывая общетеоретические и методологические наработки, можно проследить генезис развития учения, связанного с обеспечением прав и свобод граждан в административной деятельности органов внутренних дел (полиции).
27Рудинский Ф. М. Указ. соч. С. 22.
28Мальцев Г. В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 48.
29Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 8
30Самощенко И. С., Сырых В. М. К методологии советского правоведения // Советское государство и право. 1973. № 6. С. 29.