Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции

11

административных правонарушениях в 2012-2018 гг., а также соответствующие материалы СМИ.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на основе международно-правовых и национальных стандартов обеспечения прав и свобод человек и гражданина разработана концепция административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции, определены базисные категории рассматриваемого вида правоприменительной деятельности полиции, выявлены основные принципы административной деятельности полиции и решены проблемы их реализации в сфере обеспечения прав и свобод граждан. В исследовании раскрыт административно-правовой механизм обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции, дан теоретический анализ его элементам. Выявлены особенности обеспечения прав и свобод граждан в основных, наиболее важных для решения проблемы обеспечения прав граждан направлениях административной деятельности полиции. В исследовании определен механизм реализации ограничений прав и свобод граждан, как в обычных, так и в особых условиях, в частности, при введении военного положения. Определены критерии эффективности административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, а также разработаны положения относительно классификации административно-правовых средств обеспечения прав и свобод граждан в сфере внутренних дел.

Полученные результаты позволили разработать предложения по совершенствованию закрепления и реализации гарантий обеспечения, прав и свобод граждан в административной деятельности полиции.

Научную новизну содержат также положения, выносимые на защиту.

1. Административная деятельность полиции представляет собой исполнительно-распорядительную, подзаконную деятельность, которая направлена на организацию полицейской работы как во внутренней, так и во внешней среде функционирования органов полиции, направленную на обеспечение правопорядка и защиту прав и свобод граждан посредством материально-технических и организационных мероприятий и с помощью

12

контрольно-надзорной, разрешительной и юрисдикционной деятельности.

2.Административно-правовое обеспечение полицией прав и свобод граждан складывается из трех основных компонентов деятельности – защиты прав и свобод граждан, их охраны и создания условий для их реализации с помощью административно-правовых средств.

3.Административное право играет доминирующую роль в обеспечении прав и свобод граждан в публичной сфере, нормы которого формируют систему административно-правовых средств по созданию условий для их реализации,

порядок применения и компетенцию субъектов обеспечения.

4.Концепция административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции определена выбором в качестве стратегической установки в осуществлении комплекса мер по обеспечению прав и свобод граждан взаимодействие с гражданским обществом, общественными организациями и объединениями, опора на гражданскую активность и ответственность граждан.

5.Выстраивание партнерских взаимоотношений полиции с гражданами и институтами гражданского общества в качестве обязательного направления предполагает публичное обсуждение наиболее значимых решений, принимаемых

всфере внутренних дел, а также реальное действие общественного контроля, в

связи с чем целесообразно принять Административный регламент взаимодействия МВД России с институтами гражданского общества.

6.Наличие юридических гарантий соблюдения прав граждан и, как следствие, исполнения возложенных на них обязанностей являются недостаточными для обеспечения прав и свобод граждан, если не находятся во взаимосвязи с экономическими, политическими, культурными, а также организационными гарантиями.

7.Дифференциация административной деятельности, различных служб и подразделений полиции является необходимым условием придания обеспечению прав и свобод граждан должной конкретности и содержательности, обусловлена сложной конструкцией статусов граждан как субъектов административного права,

13

разнообразием охватываемых им прав.

8.Административно-правовые средства обеспечения прав и свобод гражданин, образуя систему, дифференцируются применительно к различным направлениям административной деятельности полиции, существуя в определенной доминирующей форме, а именно, для контрольно-надзорной деятельности они приобретают преимущественно форму наблюдения за соблюдением прав и свобод граждан, для административно-юрисдикционной деятельности – форму обеспечения процессуальных прав граждан в рамках производства по делам об административных правонарушениях, для разрешительно-лицензионной деятельности – форму обеспечения безопасности граждан.

9.Качество правоприменительного процесса в сфере обеспечения прав и свобод граждан, в силу его высокой содержательности и индивидуализированности, находится в непосредственной зависимости от наличия реальной возможности в решении вопросов действовать на основе общих принципов права, а также на основе использования усмотрения, которые призваны дополнить систему административно-правовых мер, находящихся в компетенции полиции. В данной связи целесообразно дополнить ст. 5

Федерального закона «О полиции» принципом профессионального риска и принципом служебного усмотрения в интересах реализации служебных полномочий в сфере обеспечения прав и свобод граждан.

10.Опору на международно-правовые стандарты в сфере законодательного

иправоприменительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина необходимо сочетать с тем, насколько они соответствуют Конституции России и ментальности населяющих ее народов, а также с тем, что в силу специфики современной стадии развития страны, не все из признанных прав и свобод граждан в равной степени могут быть обеспечены, в том числе и достаточным объемом гарантий. В связи с этим автор предлагает ввести в правовой оборот категории: «предельного обеспечения» и «предельного ограничения» прав и свобод граждан.

14

11. Законодательство европейских государств, имплементировав в административно-правовое регулирование деятельности полиции требования судебной практики Европейского суда по правам человека к применению основных принципов судопроизводства в рамках деятельности администрации,

поспособствовало повышению результативности в обеспечении прав граждан полицией. Учитывая данный положительный опыт, задача разумной имплементации этих требований в отечественную правоохранительную систему является одной из приоритетных.

12.Обеспечение прав граждан в области дорожного движения относится к числу наиболее сложных для реализации полицией своих контрольно-надзорных полномочий, в силу чего развитие механизмов общественного контроля является наиболее актуальным в современных условиях для повышения доверия граждан к полиции, а значит, непосредственно положительно отразится на реализации компетенции полиции в данной сфере, повысит эффективность ее административной деятельности.

13.Уровень обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции, как показывает практика, не обеспечивается в должной степени наращиванием ее нормативно-правовой базы. Более того, он снижается вследствие наращивания бюрократических процедур их реализации, чрезмерной регламентации правоохранительной деятельности полиции.

14.Серьезной проблемой в рассматриваемой сфере является постепенное превращение административной работы полиции в фискальную, свидетельством чего является количество составленных протоколов, наложенных административных штрафов. Чрезмерность административных штрафов в сочетании с недостаточно развитой системой общественного благоустройства превращают полицейские меры в средства пополнения доходов бюджетов различного уровня, чего быть не должно.

15.Подмену реализации государственно-властных полномочий в лицензионно-разрешительной области на гражданско-правовую конструкцию, как одно из средств воплощения в административной сфере сервисной модели

15

государства предоставления достаточно специфических услуг, в настоящее время нельзя считать целесообразной вследствие прежде всего недостаточной сформированности воплощений этой модели в современной России.

16. Для улучшения кадровой работы, с акцентом на обеспечение прав и свобод граждан, в системе МВД России в типовых положениях «Об органах МВД России» следует предусмотреть ответственность органа за ненадлежащее обеспечение правопорядка, за обеспечение прав и свобод граждан, а также учет при назначении на все должности в органе МВД России общественного мнения,

выражаемого при участии в данном процессе общественными аттестационными комиссиями.

17. Принцип законности реализуется в деятельности органов полиции в его направленности на защиту прав и свобод граждан в современный период в неразрывной связи с реализацией антикоррупционной политики. Анализ антикоррупционной практики показывает, что современные попытки регламентирования административной деятельности и детализации обязанностей сотрудников являются в общем неудачными попытками борьбы с коррупцией в правоохранительных органах.

Теоретическая значимость диссертации определяется тем, что разработана концепция административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции, а также определены базисные категории рассматриваемого вида правоприменительной деятельности полиции.

Полученные результаты позволили разработать предложения по совершенствованию закрепления и реализации гарантий обеспечения, прав и свобод граждан в административной деятельности полиции. Свою плодотворность доказало использование сформированной применительно к поставленной проблеме методологии раскрытия содержания основных направлений административной деятельности полиции, касающийся обеспечения прав и свобод граждан, в том числе в особых условиях, который включает как публично-правовые так частноправовые средства воздействия.

Также теоретическую ценность представляют выводы, касающиеся статуса

16

граждан в сфере осуществления административной деятельности полиции,

конструктивных составляющих механизма административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции.

Основываясь на значительном объеме эмпирических данных, а также на опыте службы диссертанта в органах внутренних дел, в работе с помощью обозначенных методов научного познания сформулированы предложения по совершенствованию административно-правового механизма обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции, что определяет практическую

значимость диссертации.

В частности, в работе сформулированы предложения в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции». Предложения, сформулированные для внесения в соответствующие нормативные правовые акты, касаются снижения возможности применения необоснованного усмотрения сотрудниками полиции при их взаимоотношениях с гражданами. Отдельные положения диссертации внедрены в практическую деятельность Департамента делопроизводства и режима МВД России и используются в практической деятельности, касающейся работы с обращениями граждан и организаций. Положения диссертации реализованы при подготовке приказа Департамента делопроизводства и режима МВД России от 16 января 2015 г. № 9 л/с «Об аттестационной комиссии».

Отдельные положения работы также реализованы в практической деятельности Департамента государственной службы и кадров МВД России и используются сотрудниками в ходе подготовки «Методических рекомендаций по организации деятельности аттестационных комиссий территориальных органов внутренних дел».

Отдельные результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс Московского гуманитарного университета и используются при преподавании курса: «Административное право России». Также результаты исследования внедрены в учебный процесс Краснодарского университета МВД России, Омской академии МВД России. Материалы диссертации используются в вышеперечисленных образовательных организациях при преподавании курса:

17

«Административная деятельность органов внутренних дел». Отельные положения диссертации применяются в практической деятельности Главного управления МВД России по Алтайскому краю. Кроме того, материалы диссертации были использованы в работе Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.

Степень достоверности и апробация результатов исследования.

Основные научные и теоретические положения диссертации обсуждались на кафедре административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, а также кафедре подготовке сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и вопросам миграции Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

Результаты исследования нашли свое отражение в опубликованных монографиях,

учебниках, учебных пособиях, а также в научных статьях, которые опубликованы в рецензируемых научных изданиях, а также журналах указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки

Российской Федерации.

Апробация результатов исследования осуществлялись в течение ряда лет в различных формах. Так, отдельные положения диссертации апробированы учебном процессе: филиала Московского государственной юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) – используются при преподавании

курса: «Административное право России»; Академии Федеральной службы

исполнения наказаний — используются кафедрой административного и финансового права при разработке программ, учебно-методических комплексов, а

также лекционного курса по дисциплине: «Административное право». Некоторые положения диссертации реализованы в практической деятельности Главного управления МВД России по Алтайскому краю.

Положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы права в XXI в.» (М.: Столичная финансово-гуманитарная академия, 2013 год); «Актуальные проблемы противодействия экономической

18

преступности» (Воронеж: Воронежский юридический институт МВД России, 2014 год); «Административное право и процесс: история, современность,

перспективы развития» (Запорожье, 2014 год); «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика»

(Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2014 год); «Теория и практика административного права и процесса », посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (Краснодар, 2015 год); Международной научно-

практической конференции, посвященной 550-летию Казахского ханства

(Караганда, 2015 год); «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (г. Краснодар Краснодарский университет МВД России, 2017 год); «Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина» (Уфа, Башкирский государственный университет, 2016 год); «Совершенствование деятельности правоохранительных органов с учетом современных реалий» (Актюбинск, 2017 год); «Актуальные проблемы теории и практики оперативно-розыскной деятельности» (г. Краснодар, Краснодарский университет МВД России, 2017 год)»; VI Международной научно-практической конференции: «Оперативно-розыскная деятельность полиции: вопросы теории и практики» (г. Хабаровск, Дальневосточный юридический институт МВД России, 2017 год).

Результаты исследования также реализованы на всероссийских научно-

практических конференциях: «Теория и практика административного права и процесса» (Небуг, 2014 год) и межвузовской научно-практической конференции

«Проблемы обеспечения общественной безопасности и противодействия незаконной миграции на современном этапе» (г. Домодедово, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, 2015 год).

Отдельные положения диссертации докладывались на научно-практической конференции «Права человека и национальное законодательство: гуманизация права» (Московский центр правовых исследований, 2015 год), а также на конференции, посвященной 95-летию Омской академии МВД России:

19

«Актуальные проблемы полицейского права» (Омск, Омская академия МВД России, 2015 год); «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (Краснодар:

Краснодарский университет МВД России, 2016 год); «Актуальные вопросы теории и практики оперативно-розыскной деятельности» (г. Москва, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2017 год); «Оптимизация формирования антикоррупционного поведения сотрудников органов внутренних дел» (г. Москва, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2017

год); «Актуальные проблемы миграции» (г. Домодедово, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, 2017); «Субъекты административного права: вопросы теории и практики», посвященной памяти Ю.М. Козлова (г. Москва, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2018 год).

Результаты диссертации апробированы на симпозиуме: «Масштабы и пределы криминализации» (г. Москва, Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста, 2018 год); седьмом Евразийском антикоррупционном форуме: «Конфликт интересов: право и этика» (г. Москва,

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018 год); «Криминалистическое обеспечение безопасности бизнеса» (г. Москва, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2018 год). На проблемном семинаре: «Современные приоритеты модернизации административного законодательства»

(г. Москва, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018 год).

Структура работы соответствуют целям и задачам исследования.

Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав,

объединяющих двадцать параграфов, заключения, списка использованных источников, литературы и приложения.

20

Глава 1. Концептуальные основы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан

§1. Понятие и сущность административной деятельности полиции

Всовременных условиях как никогда актуальна проблема совершенствования механизма административно-правового регулирования различных аспектов публичного управления, а также жизнедеятельности людей. Поэтому без регулятивных и охранительных свойств административного права невозможно представить деятельность органов государственной власти и управления, цель работы которых – обеспечение общественной безопасности, охрана общественного порядка, а также защита и охрана прав и законных интересов граждан. Административное право является уникальной отраслью в системе российского права, это направление правового регулирования позволило соединить в себе разнообразные предписания, позволяющие гибко и системно воздействовать на самые различные общественные отношения, независимо от того, где они складываются. Несмотря на универсальность предмета административно-правового регулирования, тем не менее, правовое воздействие на публичные отношения осуществляется с помощью предписаний самого разного характера.

Безусловно, центральное место в механизме правового регулирования публичных отношений занимают конституционные предписания, которые определяют приоритетные направления государственного строительства, а также защиту прав и свобод граждан. Также в механизме правового регулирования публичных отношений свое место занимают нормативные положения финансово-

правового характера без регулятивных свойств, без которых невозможно обеспечить реализацию ни конституционных, ни административно-правовых предписаний. В содержании механизма правового регулирования публичных правоотношений свое место занимают предписания гражданско-правового и экологического характера, кроме того, большой правоохранительный потенциал