Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf
111
которые имели кардинальное значение для развития норм международного права,
посвященных правам человека, можно отметить: Великую хартию Вольностей,
Билль «О правах», Конституцию Французской республики и др.
Развитие норм права, закрепляющих и гарантирующих права и свободы человека и гражданина, объективно способствовало тому, что публичная власть,
власть монарха переставала быть абсолютной. Развитие учения о правах человека привело к формированию непосредственной демократии, парламентаризма,
закрепления базовых основ частной собственности, а также развитию предпринимательской деятельности. Представленное учение способствовало развитию и нормативному закреплению публичных субъективных прав гражданина, в частности таких, как: «право жалобы»; «право на свободу совести», «право на свободу передвижения»; «право на поступления на государственную службу» и др. В настоящее время представить себе запрет или тотальное ограничение перечисленных прав человека и гражданина просто невозможно.
Таким образом, вполне обоснован вывод о том, что обеспечение прав и свобод человека и гражданина – одна из ключевых задач каждого цивилизованного государства, но осознание этого пришло далеко не сразу. Как констатируют В.А.
Карташкин и Е.А. Лукашева, «…права человека – их генезис, социальные корни,
назначение – одна из вечных проблем исторического, социально-культурного развития человечества, прошедшая через тысячелетия и неизменно находящаяся в центре внимания политической, правовой, этической, религиозной, философской мысли. В различные эпохи проблема обеспечения прав человека во многом являлась политико-правовой и приобретала в зависимости от идеологического контекста то или иное звучание»134.
С данным тезисом можно согласиться, поскольку отношение к проблеме обеспечения прав и свобод человека и гражданина меняется в зависимости от политического режима, а также от отношения высшего политического руководства страны к этой проблеме. Обеспечение прав и свобод граждан зависит
134 См.: Международные акты о правах человека / Сборник документов. Сост. В.А. Карташкин и Е.А. Лукашева. – М., 1997. – С. 3.
112
также от уровня развития общества, его политической и правовой зрелости, а
также от образования различного рода социальных институтов, способных эффективно влиять на публичную власть, ставить ее в зависимость от гражданского общества. Отметим, что социально-экономическое развитие государства во многом зависит от уровня обеспечения прав и свобод граждан.
Исходя из этого, можно провести некоторую корреляцию между уровнем обеспечения прав и свобод граждан и качеством социально-экономического развития. Такой подход может показаться в некотором смысле ориентированным на западную правовую и социальную идеологию, тем не менее, как представляется, у российского государства просто нет другого выхода, как ориентироваться на качественное обеспечение прав и свобод граждан.
Необходимо согласиться с тем, что далеко не все западные стандарты обеспечения прав и свобод граждан подходят нашей стране, в этой связи российским законодательством должны быть восприняты только те стандарты,
которые соответствуют Конституции России, а также ментальности народов нашей страны. Таким образом, можно поддержать тезис о том, что «…реализация международно-правовых обязательств России подразумевает приведение всей системы российского законодательства в соответствие с международными стандартами. При этом приоритетное внимание должно быть уделено соответствию конституционных гарантий прав человека международно-правовым аналогам»135. В современный период недостаточно лишь законодательно закрепить те или иные стандарты обеспечения прав и свобод человека и гражданина, необходимо обеспечить их системой самых разнообразных гарантий обеспечения и реализации. Только в этом случае соответствующие права и свободы могут начать работать, а не будут просто юридической фикцией.
Особенно актуально это сегодня в социальной сфере, где многие публичные услуги стали предоставляться за плату. Данная тенденция характерна не только
135 См.: Баранов В.М., Пшеничнов М.А. Проблемы обеспечения соответствия Конституции России международным стандартам в области прав человека // Российский конституционализм: проблемы и решения. М., 1999. С. 205.
113
для нашей страны, но и для целого ряда зарубежных государств. Отметим, что международное гуманитарное право определяет вектор формирования социального государства. Однако в действительности далеко не все государства,
взявшие на себя те или иные социальные обязательства, выполняют их на должном уровне. Такой подход снижает регулирующий потенциал права, не позволяет гражданам реализовать целый ряд прав в сфере образования,
здравоохранения, социальной защиты и др.
Следует признать, что международные стандарты в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина во многом универсальны, однако они по-
разному реализуются в целом ряде зарубежных государств. Обусловлено это,
прежде всего, экономическим и политическим развитием того или иного государства. Кроме того, на процесс обеспечения прав и свобод граждан самое непосредственное влияние оказывает уровень зрелости общества, исторические и географические факторы, предопределяющие развитие государства.
Напомним, что проблема обеспечения прав и свобод граждан стала наиболее актуальна именно со второй половины двадцатого столетия. С этого периода начинает формироваться международное гуманитарное право, основной целью которого становится установление универсальных правовых стандартов обеспечения прав и свобод граждан.
Исходя из этого, в настоящее время без упоминания о необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина не обходится практически ни один документ, в котором осуществляется оценка текущей и перспективной ситуации,
связанной с социально-экономическим развитием. Как отметил Президент России в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации, «…все, что нарушает права людей – несправедливо»136. Именно из данного посыла необходимо исходить органам государственной власти и управления в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Без всякого преувеличения, ключевой задачей работы государственного аппарата должно
136 Росс. газ. 2016. 7 декабря.
114
быть обеспечение прав и законных интересов граждан. Данный тезис формально проходит через все российское законодательство, так Федеральный закон от 7
февраля 2011 г. «О полиции»137 определяет, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан (ст. 1); основным направлением деятельности полиции является защита личности, общества от противоправных посягательств (ст. 2).
В чем-то аналогичные предписания получили свое закрепление и на международном уровне. Так, в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г. (Резолюция 34/169
Генеральной Ассамблеи ООН)138 определяется, что при выполнении своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка уважают и защищают человеческое достоинство, поддерживают и защищают права человека
(ст. 2). В Декларации Совета Европы от 8 мая 1979 г. «О полиции»139
определяется, что полицейский должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом (ст. 1).
Полицейские стандарты обеспечения прав и свобод человека и гражданина являются производными от общих, доктринальных положений, содержащихся в целом ряде международных документов посвященных правам человека.
Одним из таких важнейших документов, посвященных правам человека,
является Всеобщая декларация прав человека, которая была принята 10 декабря
1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН140. Значимость данного документа весьма высока. Он, в сущности, определил вектор развития международного права во второй половине двадцатого столетия, которое было посвящено регулированию прав и свобод человека и гражданина. Как следовало из обозначенного документа, каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами,
137Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
138Международная защита прав и свобод человека / Сборник документов. М., 1990. С. 319
139Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. С. 77.
140Росс газ. 1995. 5 апреля.
115
без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола,
языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения
(ст. 2).
Следующим знаковым этапом развития норм международного права,
посвященных правовому регулированию прав человека, явилось принятие Международного пакта о гражданских и политических правах 16 декабря
1966 г.141, а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.142
Данные документы в полной мере развили основополагающие положения Всеобщей декларация прав человека ООН, более четко дифференцировали права и свободы человека и гражданина, а также закрепили весьма существенные гарантии обеспечения соответствующих прав. Социально-экономическое значение приведенных документов в свое время достаточно высоко оценивалось в научной литературе. Так, В.А. Карташкин писал, что «…вступление пактов о правах человека в силу относится, несомненно, к числу важнейших событий в международных отношениях»143.
Страны, присоединившиеся к данным документам, в дальнейшем имплементировали их основополагающие положения в свои Конституции, а
также в национальном законодательстве. Перечисленные выше, документы нормативно закрепили как субъективные личные (гражданские) права, так и субъективные публичные права человека и гражданина. Каждая из групп прав позволяет гражданину быть полноценным субъектом самых различных правоотношений, дает возможность гражданину быть полноценным субъектом,
как частноправовых, так и публично-правовых отношений. Как уже отмечалось,
целый ряд прав и свобод человека и гражданина носят абсолютный характер, они не могут быть ограничены по различным субъективным моментам, кроме того,
141Ведомости ВС СССР. 1976. № 17.
142Ведомости ВС СССР. 1976. № 17.
143См.: Карташкин В.А. Международные пакты о правах человека (к вступлению пактов в силу) // Советский ежегодник международного права. 1975. М., 1977. С. 151.
116
они обеспечиваются работой всей системы органов государственной власти и управления, среди которых полиция занимает одно из центральных мест.
Согласно Модельному закону 7 декабря 2002 г. «О полиции (милиции)»144,
полиция – это система государственных органов исполнительной власти,
призванная защищать жизнь и здоровье человека, его права и свободы,
собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, наделенная правом принуждения (ст. 1).
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»145 определяет, что правовую основу деятельности российской полиции составляют Конституция Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации
(ст. 3).
Знаковым документом, действующим на европейском континенте, является Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.146
Данный документ был ратифицирован Федеральным законом от 30 марта 1998 г. «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»147. В данной конвенции закрепляется практически тот же перечень прав и свобод, что и в других международно-правовых документах,
посвященных правам человека и гражданина, в частности, согласно Конвенции никто не должен подвергаться пыткам, а также бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию (ст. 3). Конвенция закрепляет право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 5), а также право на уважение частной и семейной жизни (ст. 8); свобода собраний и объединений (ст. 11) и др. В
процесс обеспечения рассмотренных и ряда других прав и свобод непосредственным образом вовлечены полицейские силы каждого государства.
144Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2003. № 30 (часть 2). С. 250.
145Собр. законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
146Бюллетень международных договоров. 1998. № 7. С. 20.
147Собр. законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.
117
Это делает работу полиции ключевой в вопросах обеспечения прав и свобод граждан.
В завершении отметим, что международно-правовые стандарты обеспечения прав и свобод человека и гражданина – это не абстрактная теоретическая конструкция, а непосредственно действующий правовой механизм. В этой связи полицейские структуры, а также суды просто обязаны в своей правоприменительной деятельности учитывать основополагающие положение норм международного права, которые касаются определения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Только такой порядок позволит сочетать как международно-правовые, так и национальные средства защиты прав и свобод человека и гражданина, а также позволит гражданам полноценно реализовать и защищать свои права и свободы в самых различных сферах своей жизнедеятельности.
118
Глава 2. Административно-правовой механизм деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан
§ 1. Общая характеристика административно-правового механизма деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод
граждан
Проблема обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции, как уже неоднократно подчеркивалось, имеет первостепенное значение. Как традиционно отмечается в научной литературе, в
системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина важное место занимают органы внутренних дел, что обусловлено прежде всего их компетенцией, а также формами и методами, условиями работы, наличием сил и средств, которыми они располагают148.
Обеспечение прав и свобод граждан рассматривается как во внешней, так и во внутриорганизационной административной деятельности полиции. В связи с этим к различным направлениям административной деятельности полиции предъявляются по сути универсальные требования. Внутриорганизационная административная деятельность, как правило, непосредственно не воспринимается гражданином, который по тому или иному вопросу обращается в полицию, но она создает все необходимые условия для того, чтобы внешний ее аспект был надлежащим образом организован и нормативно обеспечен.
Соответствующее обеспечение прав и свобод граждан в административной деятельности полиции не происходит спонтанно, этот процесс протекает в определенной последовательности. Кроме того, на него оказывается определенное воздействие в интересах обеспечения законности и правопорядка, который, как известно, объективно необходим в сфере внутренних дел.
148 См.: Толкачев К. Б. Место органов внутренних дел в механизме реализации личных конституционных прав и свобод граждан: автореф. … канд. юрид. наук. М.. 1984. С. 19.
119
Иными словами, процесс обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции происходит через механизм правового регулирования, который помогает объединить различные правовые средства в определенную совокупность и направить их в необходимое русло, а также подчинить их в конечном итоге интересам личности, общества и государства.
Механизм административно-правового регулирования в деле обеспечения прав и свобод граждан является частью правового механизма, который действует в установленной сфере государственного управления. В связи с этим он обладает всеми общими признаками и элементами механизма обеспечения прав и свобод граждан. Тем не менее каждый из имеющихся механизмов правового регулирования имеет и определенную специфику, на которую оказывают влияние определенные закономерности, имеющие место в соответствующей среде государственного управления или жизнедеятельности человека. Учитывая это,
представляется необходимым несколько слов сказать о том, как, собственно,
определяется механизм административно-правового регулирования в научной литературе. По отношению к различным сферам правовой действительности эта дефиниция определяется по-разному.
Применительно к управленческой деятельности механизм государственного управления Ю. А. Тихомировым определяется как «демократическая организация управленческого воздействия на общественные процессы»149.
В. А. Шабалин с методологической точки зрения механизм правового регулирования определяет как «сложную совокупность юридических средств, как управляющую систему, посредством которой осуществляется целенаправленное правовое воздействие на общественные отношения»150. Ценность данной позиции состоит в том, что она раскрывает рассматриваемый феномен как систему, в
отношении которой осуществляется управленческое воздействие. Такой подход
149Тихомиров Ю. А. Механизм социалистического государственного управления // Советское государство и право. 1975. №4. С. 20.
150Шабалин В. А. Методологические вопросы правоведения. Саратов, 1972. С. 137.
120
имеет определенное значение применительно к деятельности полиции, которая также, как известно, является управленческой системой в сфере внутренних дел.
В. В. Сапелкина механизм реализации прав граждан в паспортновизовой сфере определяет как «организованную систему социально-правовых гарантий,
рассматриваемых в единстве и взаимосвязи с урегулированной законодательством деятельностью паспортно-визовых аппаратов и действиями граждан,
направленных на перевод прав граждан в соответствующей сфере из состояния возможного в состояние действительного пользования соответствующими благами»151. С таким подходом можно согласиться, поскольку правовой механизм
– это категория динамичная, приводящая в действие норму права, дающую возможность гражданину реализовать ту возможность, то социальное благо,
которое определено нормативно. В связи с этим административно-правовой механизм может выступать своего рода гарантией перевода теоретической конструкции в реальную практическую плоскость. Но для того, чтобы этот механизм реально работал, нужен комплекс условий организационного,
технического, информационного, экономического характера.
И. И. Веремеенко, говоря о механизме административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка, определяет его как
«совокупность административно-правовых средств, оказывающих воздействие на общественные отношения по обеспечению личной и общественной безопасности,
складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства»152.
Указанный автор также делает акцент на определенную совокупность административно-правовых средств, которые связаны с обеспечением безопасности. Такой подход представляется более близким к проблеме нашего исследования, поскольку вопросы обеспечения личной безопасности гражданина
151 Сапелкина В. В. Обеспечение прав и свобод граждан в деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 65.
152 Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1. Предмет и понятие. М.. 1981. С 57.