Леженин А.В. Процессуальные правоотношения в различных видах деятельности ОВД. теория

2)производство по применению мер административного предупреждения;

3)производство по применению мер административного пресечения;

4)производство по применению мер административно-процессуального обеспечения;

5)дисциплинарное производство;

6)производство по делам об административных правонарушениях1.

Итак, в отечественной юридической литературе весьма распространена точка зрения о том, что структура административного процесса – это система различных процессуальных производств. Любой вид процессуальной деятельности включает в себя различные процессуальные производства.

Процессуальное производство – это главный элемент административного процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, которые:

-образуют определённую совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями;

-вызывают потребности установления, доказывания и обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого индивиду- ально-конкретного административного дела;

-обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих адми- нистративно-процессуальных актах (документах) 2.

Вообще вопрос о разновидностях процессуальных производств в настоящее время носит в юридической литературе дискуссионный характер. С одной стороны, это связано с различными теоретическими обоснованиями, с другой (и этот показатель определяющий) – с тем, что админи- стративно-процессуальное законодательство ещё находится на стадии своего становления, а также с трудностями работы с разрозненными норма- тивно-правовыми актами, содержащими административно-процессуальные нормы. Последнее утверждение характеризует и тот факт, что в административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм других отраслей материального права, за исключением уголовного.

Но и в советской юридической литературе, и в работах постсоветского периода практически всегда отмечалось следующее: производство – часть процесса; процесс – есть совокупность производств3.

По мнению В. Г. Розенфельда и Ю. Н. Старилова, как правило, в структуру административного процесса входят:

1См. там же. – С. 185.

2См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. – СПб. : Юридический центр Пресс, 2004. – С. 45–46.

3См.: Административная юрисдикция : курс лекций. – М. : ЮИ МВД РФ, 1994. – С. 11.

40

-правоприменительный;

-административно-договорный;

-административно-юрисдикционный процесс.

Данные учёные-административисты также указывают, что возможно выделить и более конкретно виды процессуальных производств, входящих

вструктуру административного процесса:

-производство по подготовке проектов и принятию нормативных

актов;

-производство по созданию (учреждению) государственных органов, предприятий всех видов собственности;

-производство по организационным делам;

-производство по применению мер административно-медицинского характера в отношении хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией, систематически нарушающих общественный порядок либо ущемляющих права других лиц на почве пьянства или наркомании;

-производство в связи со сносом самовольно возведённых строений;

-производство по административному выселению из самовольно занятых помещений и из домов, грозящих обвалом;

-производство по применению мер административного пресечения и административно-восстановительных мер;

-производство по приостановлению работы отдельных механизмов и участков (цехов) предприятий, организаций;

-производство по административному выдворению граждан с территории, на которой введён режим чрезвычайного положения;

-производство по рассмотрению обращений граждан;

-дисциплинарное производство;

-производство по заключению административных договоров;

-производство по применению мер административного обеспечения;

-производство по делам об административных правонарушениях;

-производство по привлечению юридических лиц к административной ответственности.

Однако, в свою очередь, административное производство также имеет свои структурные элементы, именуемые стадиями.

Стадия административного процесса – относительно самостоятельная часть административного производства, для которой характерны конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.

Как представляется, административному процессу (в юрисдикционной форме) присущи следующие стадии:

1) возбуждение дела (производства);

2) предварительное выяснение фактических обстоятельств («предварительное расследование»);

3) рассмотрение дела и вынесение решения (постановления) по делу; 4) обжалование решения (постановления);

41

5) исполнение решения (постановления).

Вто же время административному процессу (в позитивной форме, т.е. нормотворческому и правонаделительному), в принципе, присущи те же стадии, которые применительно к неюрисдикционной, неконфликтной деятельности возможно определить и таким образом:

1) анализ управленческой ситуации;

2) рассмотрение дела и принятие решения;

3) исполнение принятого по делу решения.

Во всех случаях, однако, как отмечается в юридической литературе, всем стадиям административного процесса присущи следующие черты:

- регламентируются нормами административно-процессуального права;

- обусловлены логикой всего производства; - направлены на решение конкретных задач; - характерен определённый круг участников;

- предусмотрены определённые сроки совершения; - соответствующее процессуальное оформление1.

Значительную помощь в исследовании вопросов структуры современного административного процесса нам оказывают разработки в сфере госу- дарственно-служебных отношений. Например, как отмечает Д. М. Овсянко, формы административно-процессуальных производств по делам (вопросам), связанным с государственной службой, различаются как по видам участников на разных стадиях производства, так и по характеру совершаемых ими процессуальных действий и применяемых при этом способов и средств2.

Стадией, по мнению Д. М. Овсянко, считается такая относительно самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов3. Развивая свою концепцию, Д. М. Овсянко определяет следующее: «Укрупнённо, к стадиям относятся: обязательные – возбуждение дела и проведение административного расследования или служебной проверки (ревизии); рассмотрение дела и вынесение решения (соответствующего акта) по делу; факультативная – пересмотр решения; безусловно обязательное исполнение решения (акта), вынесенного по делу»4.

Впервой стадии совершаются такие процессуальные действия, как оформление акта (приказа, протокола) о возбуждении дела, проведение

1См.: Панова И. В. Административно-процессуальное право России. – М. : Норма,

2007. – С. 97–98.

2Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Юристъ, 2005. – С. 261.

3Там же.

4Там же.

42

административного расследования или служебной проверки (ревизии) для выяснения всех обстоятельств и собирания документации доказательств по делу, представление результатов этой работы на решение уполномоченного органа или должностного лица1.

Примечательно, что термин «административное расследование» впервые был введён в юридический оборот статьёй 14 Приказа Народного комиссара обороны Союза ССР № 357 «Инструкция органам дознания Красной Армии» 1942 года2, для того чтобы узаконить сложившуюся практику расследования проступков военнослужащих, наказуемых в административном порядке, т.е. руководителями органов военного управления без обращения в суд, и подчеркнуть отличие этой формы расследования от дознания, которое проводится по поводу преступлений и чрезвычайных происшествий с соблюдением уголовно-процессуальных норм.

Различаются случаи обязательного проведения административного расследования и проведения его по решению соответствующих должностных лиц, осуществляющих управленческие функции.

В настоящее время проведение административного (служебного)

расследования по делам, связанным с государственной службой, является обязательным в случаях, предусмотренных законодательством3. В то же время административное расследование может проводиться и по собственному усмотрению руководителя государственного органа (должностного лица), имеющего право его назначать, если он считает необходимым расследовать дисциплинарный проступок или обстоятельства, о которых ему надо знать (например, при рассмотрении жалобы государственного служащего) для принятия обоснованного решения4.

Служебная проверка является одной из процессуальных форм расследования и используется представителем нанимателя или другим уполномоченным лицом, когда рассматривается служебный спор, конфликт интересов на государственной службе, проступок государственного служащего. Служебные проверки проводятся также в целях установления на месте законности и достоверности сведений (фактов), объективной оценки

1Там же.

2Приказ НКО СССР № 357.

3См. например: требования ст. 28.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях; Федеральный закон от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих» в части назначения административного расследования командиром воинской части при обнаружении ущерба государственному имуществу, являющемуся федеральной собственностью и закреплённому за воинской частью. Проведение административного расследования обязательно также при обнаружении фактов утраты или хищения определённых служебных документов и в некоторых других случаях.

4Овсянко Д. М. Указ. соч. – С. 263.

43

эффективности деятельности подведомственных органов исполнительной власти и выявления возможностей улучшить состояние дел, дисциплины1.

Ревизия представляет собой комплексное обследование финансовохозяйственной деятельности соответствующих субъектов с целью проверки её законности, правильности, целесообразности, эффективности2. Ревизия основывается на проверке первичных документов, учётных регистров, бухгалтерской и статистической отчётности, фактического наличия денежных средств и товарно-материальных ценностей и осуществляется на месте. При необходимости она дополняется проверкой соответствия документального учёта фактическому, объёма выполненных строительных работ контрольным обмером и т.п. Результаты ревизии оформляются актом, имеющим юридическую силу источника доказательства при решении вопроса о дисциплинарной и материальной ответственности, а также в следственной и судебной практике.

Продолжим рассмотрение структуры исследуемого нами административного процесса и подойдём теперь вплотную к рассмотрению соотношения терминов «административное производство» и «административная процедура».

Административный процесс, как известно, имеет как судебную, так и несудебную формы, предполагает реализацию прав и обязанностей участников соответствующих общественных отношений как в «классическом», внешнем варианте (управляющее воздействие органов и должностных лиц государства в отношении граждан и организаций), так и во внутреннем, или в характерном для государственно-служебных отношений внутриорганизационном (внутриаппаратном), варианте. Во всех случаях, однако, административный процесс состоит из определённых структурных единиц, определяемых в юридической литературе как «производства», «процедуры», «стадии» и т.д.

Весьма интересна мысль С. С. Алексеева о том, что в отечественной правовой доктрине имеется «необходимость теоретико-конструктивного (и даже терминологического) обособления процессуальных форм от юридической процедуры в целом, в том числе от таких её разновидностей, как процедурно-процессуальные формы правотворчества, и от тех процедур оперативной правоприменительной административной деятельности, которые, обеспечивая законность, обоснованность и целесообразность решений, не сопряжены, однако, с применением правового принуждения на началах правосудия»3.

Как отмечал Ю. М. Козлов: «В зависимости от характера индивидуальных дел формируется понятие административного производства… Ад-

1Там же. – С. 263–264.

2См.: Финансовые и бухгалтерские консультации. – 1997. – № 8 (21); Российская газета. – 2004. – 29 июля.

3Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. Т.I. – М. : Юрид. лит., 1981. – С. 285–286.

44

министративный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств»1.

Обратим внимание на сформулированное Ю. М. Козловым определение административного производства: «Административное производство – это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединённых общностью предмета»2.

Н. В. Макарейко, говоря о структуре административного процесса, также подразумевает совокупность образующих его административных производств, предполагающих либо нормотворческую, либо правонаделительную, либо юрисдикционную деятельность3. При этом данный автор, развивая эту концепцию, обращает внимание на дробление такой юридической конструкции, как производство. В частности, Н. В. Макарейко указывает, что относительно самостоятельной частью административного производства, для которой характерны конкретные задачи, состав участников, определённое процессуальное оформление результатов, является стадия процесса4.

А каковы же взгляды юристов на значение термина «процедура»? Как отмечает С. И. Котюргин, «совокупность процедур составляет производство, а ансамбль последних – процесс, то есть связь между ними характеризуется как общее – особенное – единичное»5.

По мнению В. В. Касюлина, «процесс есть система процедурных правил высокой степени разработанности, получившая законодательное выражение в отдельных нормативных актах. Производство рассматривается как составная часть процесса, характерная для однотипных общественных отношений. Процедура же есть начало процесса, его первоначальный элемент, она присуща нормам и процесса, и материального права, отражает деятельную сторону нормы»6.

И. С. Завьялова, являясь сторонником широкого введения в научный оборот термина «управленческая процедура», акцентирует внимание на том, что это есть «ориентированный на достижение конкретного правового результата, состоящий из последовательно сменяющих друг друга актов

1Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. – М. : Юристъ, 2004. –

С. 392.

2Там же. – С. 392.

3Макарейко Н. В. Административное право. – М. : Юрайт-Издат, 2003. – С. 183.

4Там же. – С. 184.

5Котюргин С. И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. – Омск, 1973. – С. 22.

6Касюлин В. В. Сущность дисциплинарного производства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы межвузовской научно-практической конференции. – М. : МУ МВД РФ, 2003. – С. 207.

45

поведения, урегулированный нормами права, иерархично построенный, постоянно находящийся в динамике, в развитии порядок совершения управленческих действий»1.

Аналогичного подхода придерживается М. В. Никифоров, утверждая, что «административные процедуры – это вся сумма управленческих действий, совершаемых публичной администрацией, системой органов государственной власти и местного самоуправления»2.

И. Н. Барциц утверждает: «Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции и законодательных и иных правовых актов»3.

Б. М. Лазарев указывает: «Под процедурой обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задания. … Правовые нормы, которые закрепляют или устанавливают процедуры, а следовательно, и содержат в себе идеальные модели процесса, являются процедурными, а тем самым и процессуальными»4.

Пытаясь просуммировать различные точки зрения на структурные элементы рассматриваемого нами вида юридического процесса, В. Н. Конин указывает: «Весь административный процесс состоит из определённых процедур, а административные процедуры составляют часть административного процесса… Именно законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать порядок принятия управленческих и юрисдикционных решений. Административные процедуры создают инструмент, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование»5.

С. Н. Махина в своих исследованиях обращает внимание на соотношение понятий «процесс», «производство» и «процедура». В частности, по концепции С. Н. Махиной, «производство как системная, последовательная совокупность однопорядковых процедур – это часть процесса, кото-

1Завьялова И. С. Управленческая процедура как одна из гарантий качества и эффективности процесса реализации функций органов исполнительной власти // Юридические записки. Вып. 21: Государственные гарантии: правовые декларации или реальность. – Воронеж : Издательство ВГУ, 2008. – С. 65.

2Никифоров М. В. Формирование правовой основы административных процедур в Российской Федерации // Научные труды Евразийской академии административных наук. – М., 2006. – С. 258–259.

3Барциц И. Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. – 2008. – № 3. – С. 5.

4Лазарев Б. М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления // Управленческие процедуры / под ред. Б.М. Лазарева. – М.,

2008. – С.5.

5Конин В. Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур // Актуальные проблемы административного права и процесса. – 2007. – № 6. – С. 9.

46

рый, в свою очередь, состоит из совокупности производств и самостоятельных процедур, не образующих производства»1.

В дальнейшем, говоря о таких разновидностях административного процесса, как управленческий и административно-юрисдикционный, С. Н. Махина конкретизирует следующие их структурные элементы:

-для первого – основные производства (по принятию правовых актов управления и договорное), специальные производства (регистрационное, лицензионное, разрешительное), особое производство (по обращениям граждан), а также самостоятельные управленческие правовые процедуры, предполагающие совершение простых административных юридически значимых действий2;

-для второго – производства (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное, по применению административно-восста- новительных мер и ряд иных) и процедуры (по применению пресекательных мер и по применению предупредительных мер)3.

Призовём в помощь справочную литературу. Толковый словарь русского языка предоставляет в наше распоряжение определённую терминологию.

«Процедура» – официальный порядок действий, выполнения, обслуживания чего-нибудь4.

«Процесс» – 1) ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь; 2) порядок разбирательства судебных и административных дел, а также само такое дело5.

«Производство» – 1) общественный процесс создания материальных благ, охватывающий как производительные силы общества, так и производственные отношения людей; 2) изготовление, выработка, создание ка- кой-нибудь продукции; 3) отрасль деятельности, вырабатывающая какуюнибудь продукцию; 4) работа по непосредственному изготовлению продукции6.

Как видно, такой термин, как «производство», рассматривается не в юридическом, а в собственно хозяйственном смысле.

Не дают сколько-нибудь существенных разграничений интересующих нас понятий и словари иностранных слов. Это связано с латинской первоосновой данной юридической терминологии, точнее с тем, что одно-

1Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. – Воронеж : Издательство Воронежского государственного университе-

та, 1999. – С. 72–73.

2Там же. – С. 72–92.

3Там же. – С. 116–117.

4Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка : 80000 слов и фразеологических выражений. – 4-е изд., дополненное. – М. : Азбуковник, 1999. – С. 627.

5Там же. – С. 627.

6Там же. – С. 624.

47

коренные слова, касающиеся определённой сферы жизнедеятельности, часто наделяются родственными смысловыми значениями.

«Процедура» (от латинского «procedere» – продвигаться) – 1) ход ка- кого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития и т.д.; 2) совокупность последовательных действий для достижения какоголибо результата (например, производственный процесс); 3) судебное дело, порядок осуществления деятельности следственных, административных и судебных органов1.

Справочная политологическая литература, как наиболее тесно связанная с юридической публично-правовой литературой, акцентирует внимание на процедуре. «Процедуры управления» определяются как направленная вовне публично-правовая деятельность органов власти с целью отдать административное распоряжение, представить план или заключить публично-правовой договор (административно-правовой договор, то есть договор в рамках публичного права)2.

К сожалению, не оставляет чётких ориентиров и, например, энциклопедический словарь «Процессуальное право», определяя следующее: «Административные процедуры – установленный законом порядок разрешения индивидуальных дел органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления»3.

Таким образом, при более-менее схожих взглядах на соотношение понятий «процесс» – «производство» в отечественной правовой и иной специальной литературе отмечается сильный разнобой в определении юридического содержания термина «процедура».

В данном случае можно выделить следующие точки зрения:

1)отождествление терминов «процесс» и «процедура» (характерно преимущественно для юридической и иной справочной литературы);

2)утверждение о том, что процедура есть структурный элемент производства (и в этом смысле процедура рассматривается как такой комплекс действий, который позволяет наиболее целесообразно решить промежуточную задачу того или иного производства, что возможно в рамках одной или даже нескольких стадий этого производства);

3)отнесение термина «процедура» только к позитивному варианту административного процесса (или так называемого управленческого процесса) и в связи с этим разделение производств на административноюрисдикционные и административно-процедурные;

4)процедура рассматривается как «начало процесса, его первоначальный элемент, отражение деятельной стороны правовых норм» (но,

1Словарь иностранных слов. – 7-е изд., перераб. – М. : Русский язык, 1979. – С. 417.

2Даниленко В. И. Современный политологический словарь. – М. : NOTA BENE, 2000.

– С. 711.

3Процессуальное право : энциклопедический словарь. – М. : НОРМА, 2003. – С. 21.

48

справедливости ради, следует отметить, что в данном представлении это скорее философская, а не собственно юридическая категория);

5) фактическое отождествление терминов «процедура» и «производство».

По нашему мнению, для целей наиболее последовательного изучения процессуальной составляющей российского публичного права (в особенности его административной отрасли) следует использовать термин «процедура» только для неюрисдикционных форм процесса (управленческого или так называемого позитивного административного процесса) в значении, идентичном термину «производство» в юрисдикционном процессе.

В таком случае, как представляется, перед российскими специалистами в области публичного права (учёными, практиками-юристами и т.п.) гораздо чётче обозначается задача по унификации процессуальной терминологии в правовом регулировании и разрешении индивидуальноконкретных дел в различных сферах публичного (в особенности, государственного) управления, а также в области такой формы правосудия, как административное судопроизводство.

Помимо указанного выше чисто терминологического различия мы утверждаем, что производство (административное производство) в отличие от процедуры (административной процедуры) является концентрированным выражением сущности административно-юрисдикционного процесса (административно-процессуальной деятельности, связанной с применением всего комплекса мер административного и дисциплинарного принуждения, а также с разрешением конфликтов в различных сферах государственного управления).

Если административная процедура в соответствии с отстаиваемой нами концепцией есть урегулированная законодательством деятельность органов и должностных лиц публичной власти по разрешению позитивных управленческих вопросов (в особенности, вопросов внутриаппаратного свойства, вытекающих из содержания государственно-служебных отношений), которая не всегда оснащается предельно чётким правовым инструментарием в части:

1)процессуальных форм закрепления достигнутых результатов;

2)процессуальных сроков;

3)прав, обязанностей и гарантий, присущих участникам процесса;

4)способов закрепления доказательств по юридическому делу,

то административное производство – это не просто главный элемент административного процесса, а такой порядок разрешения административных дел, при котором применение мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществление административного судопроизводства реализуются в условиях жёсткого разграничения на отдельные стадии с чёткими промежуточными и окончательными задачами процесса, связанными

49