Леженин А.В. Процессуальные правоотношения в различных видах деятельности ОВД. теория

с принятием решений, ограничивающих права и свободы ряда его участников и с непременным соблюдением указанных выше четырёх условий.

Итак, административно-процессуальные правоотношения в соответствии с отстаиваемым нами подходом о трёхстороннем составе их участников и о связанности данных правоотношений с разрешением конфликта (спора), очевидно, развиваются в рамках следующих производств современного российского административного процесса:

-производства по делам об административных правонарушениях (на стадии рассмотрения дела);

-дисциплинарного производства;

-производства по реализации материальной ответственности (сотрудников органов внутренних дел);

-производства по жалобам (административным исковым заявлениям) граждан на действия и решения должностных лиц.

При этом обратим внимание на то, насколько сильной сейчас является проблемность правового регулирования и практической реализации административной ответственности, а значит, и проблемность развития соответствующих административно-процессуальных правоотношений. Акцентируемся на выявлении коллизий конституционных норм, проявляющихся особо при детализации этих норм действующим административноделиктным законодательством.

Итоги и проблемы конституционной реформы в России на современном этапе, как представляется, следует рассматривать не только с точки зрения декларативности базовых положений Основного закона, но и с различных отраслевых позиций. Конституция РФ1, являясь источником всех отраслей отечественной системы права, определяет принципиальные подходы к правовому регулированию наиболее важных для государства и общества общественных отношений. В данном случае конституционные нормы подлежат необходимой конкретизации в предписаниях, дозволениях и запретах, содержащихся в нормах отраслевого законодательства как федерального уровня, так и масштаба субъектов федерации. Рассмотрим такое положение дел через призму развития института административной ответственности.

Как гласит ст. 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (в дальнейшем – КоАП РФ): «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях»2.

Весьма интересно мнение А. П. Шергина о нормативном аспекте рассматриваемого вида юридической ответственности и, соответственно,

1Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. – 1993. – 25 дек.

2Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.

50

законодательных подходах к построению современного административноделиктного законодательства: «…Выделение двух блоков данного законодательства в виде федерального Кодекса и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях не представляется легитимным. На несоответствие такого нормативного решения ст. 55 Конституции РФ мы обращали внимание не раз. При издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив – ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Именно по этим основаниям проект КоАП РФ был возвращён Президентом РФ в Государственную Думу. По существу, двухуровневое регулирование административной ответственности подрывает единство правового статуса человека и гражданина. Самая широкая сфера государственного принуждения поставлена в зависимость от места пребывания человека. Аргументы разработчиков проекта Кодекса сводились к следующему. Административное законодательство отнесено в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. На некорректность такого толкования указал в своём вето Президент РФ. Исходя из смысла ст. 18 и 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и независимо от отраслевого регулирования могут быть ограничены только федеральным законом. Именно на этих конституционных положениях зиждется единство правового статуса гражданина. Данный принцип закреплён также

вст. 50 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. Далее, по мнению разработчиков, установление административной ответственности – это реакция государства на совершение правонарушения, она не может рассматриваться как ограничение прав и свобод граждан1. Но содержание наказания (уголовного или административного) является не чем иным, как правоограничением. Следует также напомнить, что административное наказание не только устанавливается, но и применяется (см. ст. 3.2 КоАП РФ). По нашему мнению, у любого привлечённого к административной ответственности в соответствии с законом субъекта Российской Федерации есть все основания для обращения

вКонституционный Суд РФ о нарушении его конституционных прав. Хотелось бы, чтобы эту ситуацию "разрулил" сам законодатель, приведя КоАП РФ в соответствие со ст. 55 Конституции Российской Федерации»2.

Безусловно, Конституция РФ является во всех случаях правовым ориентиром. Чёткое установление рамок ограничения прав и свобод граж-

1Студеникина М. С. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Закон. – 2002. – № 7. – С. 5.

2Шергин А. П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. – М. : Юристъ, 2004. – С. 170–171.

51

дан необходимо. Но давайте посмотрим, насколько оправдана действующая редакция ст. 55 Конституции РФ. С одной стороны, административное

иадминистративно-процессуальное законодательство, отнесённое ст. 72 Конституции РФ к предмету совместного ведения федерации и её субъектов, далеко не всем массивом своих норм предполагает установление мер административной ответственности или иных мер административного принуждения. С другой стороны, почему действующая российская Конституция фактически исключает возможность ограничения на основании административного законодательства субъектов РФ прав и свобод граждан? Оправданно ли это в свете широкой политической самостоятельности, которой обладают государствоподобные образования – субъекты федерации?

Итак, налицо очевидная коллизия конституционных норм, заключённых в ч. 3 ст. 55 и п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Каким образом разрешить её? Во всех случаях необходимо руководствоваться правилами, выработанными доктриной общей теории права. Вообще, юридические коллизии – это противоречия между правовыми актами, регулирующими одни и те же общественные отношения. Они вносят в правовую систему несогласованность, дефектность, создают неудобства в правоприменительной практике, затрудняют пользование законодательством. Как отмечается в юридической литературе, можно выделить объективные причины коллизий (например, в условиях отставания права от более динамичных общественных отношений одни нормы устаревают, другие, появляясь, не всегда отменяют прежние и действуют зачастую одновременно с ними) и субъективные (недостаток опыта законодателя, низкое качество законов, непоследовательная систематизация нормативных актов и пр.)1.

Поскольку выявленная А. П. Шергиным коллизия, так сказать, находится внутри самой Конституции, то разрешать её следует, опираясь на соответствующие общетеоретические правила, исходя из статусов глав, которым принадлежат статьи 55 и 72. Первая из них входит в главу 2 «Права

исвободы человека и гражданина», тогда как вторая – в главу 3 «Федеративное устройство». По нашему мнению, это и является определяющим.

Ч. 1 ст. 135 Конституции РФ наделяет главы 1, 2 и 9 особым статусом, так как возможные изменения заключённых в них правовых норм предполагают пересмотр фундаментальных положений Основного закона. Ст. 135 Конституции гласит, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции (это главы об основах конституционного строя (ст. 1–16), правах и свободах человека и гражданина (ст. 17–64), а также о самих конституционных поправках и пересмотру Конституции (ст. 134–137)) не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Однако если предложение о пересмотре

1 Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права : учебно-методическое посо-

бие. – М. : НОРМА, 2001. – С. 345–346.

52

положений этих глав Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, особый временный орган учредительной власти, не существующий в обычных условиях.

Согласно ч. 3 ст. 135 Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции. При этом проект новой Конституции России может быть принят либо двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания, либо всенародным голосованием (всероссийским конституционным референдумом).

Таким образом, изменение фундаментальных положений о конституционном строе России, а также о правах и свободах человека и гражданина не может произойти до принятия новой конституции.

Главой 9 Конституции России также предусмотрен специальный порядок внесения в её текст поправок. В данном случае речь идёт об изменении норм, содержащихся в главах 3 – 8 Основного закона. Более детально процедурные моменты описаны в Федеральном законе от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»1.

В соответствии со ст. 136 поправки к главам 3–8 Конституции (это главы о федеративном устройстве государства (ст. 65–79), президенте (ст. 80–93), парламенте (ст. 94–109), правительстве (ст. 110–117), судебной власти (ст. 118–129) и местном самоуправлении (ст. 130–133)) принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Исходя из приведённых конституционных положений, а также с учётом доктрины общей теории права, следует сделать вывод о безусловном приоритете ст. 55 Конституции РФ над положением, заключённым в п. «к» ч. 1 ст. 72 Основного закона. Текущая опасность ситуации заключается в том, что в соответствии с последним положением об отнесении административного и административно-процессуального законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов уже произошло становление и развитие административно-деликтного законодательства в российских регионах. Например, Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской об-

1 О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации : федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 10. – Ст. 1146.

53

ласти»1 был принят 31 декабря 2003 года и по состоянию на данный момент он уже подвергся ряду весьма значительных модификаций.

Однако, как представляется, административно-деликтное законодательство на уровне субъектов РФ на данном этапе развития нашего государства необходимо. Оно способствует осуществлению такого юрисдикционного (иначе говоря, предполагающего применение мер правового принуждения) государственного управления, которое учитывает различные особенности конкретного субъекта РФ в плане экономическом, при- родно-климатическом, этно-конфессиональном, с отражением текущего уровня обыденного правосознания населения, его культурного уровня и иных факторов. Всё это возможно, пока законодательный орган субъекта РФ имеет полномочия на установление определённых деяний как административно наказуемых, а также иные полномочия в соответствии со ст. 1.3¹ КоАП РФ.

В продолжение данных обоснований приведём примеры целесообразности установления ряда общественно опасных деяний в качестве административных правонарушений соответствующим административноделиктным законом Воронежской области:

-нарушение тишины и покоя граждан;

-торговля в неустановленных местах;

-неоплаченный проезд пассажиров и багажа.

Эти и многие другие деяния безусловно «достойны» того, чтобы быть законодательно закреплёнными с соответствующими им административными наказаниями.

То есть более целесообразным в плане устранения указанной выше коллизии конституционных норм является изменение диспозиции правовой нормы, заключённой в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, и издание её в следующей редакции: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Таким образом, А. П. Шергин, безусловно, прав, говоря, что при наличии действующей редакции ст. 55 Конституции РФ именно админи- стративно-деликтное законодательство субъектов РФ большей частью своих норм фактически является неконституционным.

Вместе с тем с точки зрения потребностей государственного управления логичнее изменить правовую норму, изложенную в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (даже при известных сложностях правового режима пере-

1 Об административных правонарушениях на территории Воронежской области : закон Воронежской области от 31 декабря 2003 г. № 74-ОЗ // Коммуна. – 2004. – 13 января.

54

смотра Конституции РФ), чем оставлять условия для признания неконституционным административно-деликтного законодательства субъектов РФ.

Данное обстоятельство, безусловно, оказывает кардинальное влияние на качество правового регулирования общественных отношений в сфере административно-деликтной юрисдикции, значительная часть которых по сути своей имеет административно-процессуальные свойства.

§4. Оперативно-розыскная деятельность

Процессуальные правоотношения, складывающиеся в рамках опера- тивно-розыскной деятельности органов внутренних дел, также возникают и развиваются в связи с разрешением конфликтов и санкционированием различных властных государственно-принудительных мер. В остальных вариантах осуществления деятельности данного вида процессуальные правоотношения, на наш взгляд, невозможны. Рассмотрим подробнее, в каких же условиях возникают и реализуются процессуальные правоотношения в рамках оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел.

Действительно, как указывают И. А. Климов и Г. К. Синилов, с древнейших времён ядром оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности был агентурный метод, то есть совокупность приёмов и способов легендированного поведения негласных сотрудников (агентов) и оперативных сотрудников правоохранительных органов и спецслужб по выведыванию оперативно значимой информации и документированию противоправных действий путём установления или развития доверительных отношений с её обладателями1.

Статья 1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ об ОРД) определяет ОРД как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то ФЗ об ОРД, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств2.

Для целей нашего исследования также чрезвычайно важно такое утверждение: «Суть оперативно-розыскной деятельности составляет уста-

новление истины. Иными словами, с помощью ОРД не процессуальными,

но правовыми средствами (курсив наш), не нарушающими прав человека, тайным (скрытым) и открытым способом устанавливается реальный ви-

1Теория оперативно-розыскной деятельности : учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, Г. К. Синилова. – М. : ИНФРА-М, 2014. – С. 1.

2Об оперативно-розыскной деятельности : федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 33. – Ст. 3349.

55

новник (виновники) преступления, воссоздаётся картина самого преступления, устанавливаются возможные пути получения доказательств этого преступления»1.

Заслуживает снимания следующее мнение О. А. Вагина, В. С. Овчинского и А. В. Фёдорова: «Следует отметить, что при решении задач ОРД, как правило, происходит столкновение противоречащих друг другу интересов. Это интересы, с одной стороны, личности, общества и государства, с другой – объекта оперативно-розыскных мероприятий, лица, обычно не просто нарушившего нормы права, а совершившего преступление. При этом защита интересов первых не может быть достигнута без ущемления интересов второго. Здесь речь идёт о вынужденном причинении вреда охраняемым законом интересам, который является допустимым как с правовой (ст. 16 ФЗ об ОРД), так и с морально-этической точки зрения. Это соответствует положениям Конституции РФ, определяющей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ)»2.

В ст. 5 ФЗ об ОРД закреплён административный и судебный порядок обжалования действий органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, если лицо полагает, что их действия привели к нарушению его прав и свобод. Такой порядок обжалования действий и решений органов, осуществляющих ОРД, конкретизируется ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и Кодексом административного судопроизводства РФ.

Право же обжалования действий органов, осуществляющих ОРД, прокурору детализируется в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» и обеспечивается определёнными в нём полномочиями прокурора.

Лица, в отношении которых проводились оперативно-розыскные мероприятия (далее – ОРМ) для сбора данных, необходимых для принятия решения о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды, о допуске к участию в ОРД или о допуске к материалам, полученным в результате её осуществления, об установлении или о поддержании с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении ОРМ, о выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность, могут обжаловать действия органов, осуществляющих ОРД, только в том случае, если при этом были разглашены сведения, которые состав-

1Теория оперативно-розыскной деятельности : учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, Г. К. Синилова. – М. : ИНФРА-М, 2014. – С. 11.

2Там же. – С. 59.

56

ляют личную и семейную тайну, порочат честь и доброе имя гражданина, а также если в отношении них проводились такие мероприятия, как: обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации

стехнических каналов связи1.

Виных случаях действия оперативно-розыскного органа (далее – ОРО) не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы заинтересованных лиц, поскольку последние вправе самостоятельно сделать выбор, т.е. либо согласиться на проведение проверочных мероприятий, либо отказаться от них. Такой выбор основан на том, что указанные ОРМ осуществляются с предварительного согласия таких лиц2.

Так, ст. 21 Закона РФ «О государственной тайне» устанавливает, что допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке. А в соответствии со ст. 22 данного закона может быть обжаловано в вышестоящую организацию либо в суд лишь решение об отказе должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне, а не действия органов (должностных лиц), проводивших проверку.

По смыслу ФЗ об ОРД в случае отрицательного решения в отношении указанных лиц они не вправе истребовать сведения о полученной о них информации.

Вст. 5 ФЗ об ОРД детализируется положение Конституции РФ (ст. 24), определяющее обеспечение органами государственной власти и их должностными лицами возможности ознакомления лица с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Вст. 5 ФЗ об ОРД говорится не об основании и порядке обжалования действий ОРО, а лишь об основании истребования сведений о полученной в ходе проведения ОРМ информации с последующей детализацией порядка истребования такой информации в случае отказа в её предоставлении либо предоставления её не в полном объёме. Соответственно этому заявитель может обжаловать действия субъектов ОРД и до вынесения решения, реабилитирующего его, но при этом не вправе требовать предоставления собранной о нём информации3.

Положение ст. 5 ФЗ об ОРД, определяющее субъекта права на ознакомление как лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, предполагает его буквальное толкование согласно разъяснению самого законодателя по поводу того, что сле-

1Там же. – С. 59–60.

2Там же. – С. 60.

3Теория оперативно-розыскной деятельности: учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, Г. К. Синилова. – М. : ИНФРА-М, 2014. – С. 60.

57

дует считать недоказанностью виновности. Исходя из этого разъяснения, право на ознакомление с полученной информацией имеют только лица, в отношении которых отказано в возбуждении уголовного дела либо уголовное дело прекращено по реабилитирующим основаниям, предусмотренным в уголовно-процессуальном законе (п.п.1 и 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ)1.

Исключается применение этой нормы при непричастности подозреваемого или обвиняемого к совершению преступления (п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ): законодатель хотя и предполагает реабилитацию обвиняемого, но прямо на это не указывает. Та уголовно-процессуальная формула, согласно которой недоказанная виновность равнозначна доказанной невиновности, неприменима к рассматриваемому случаю, так как характеризует презумпцию невиновности применительно к уголовному процессу, а не к ОРД2.

Лицо имеет право истребовать (письменно запросить) сведения о полученной о нём информации только в том случае, если оно располагает фактами проведения ОРМ в отношении его и полагает, что при этом были нарушены его права. В этой связи поданная жалоба должна быть мотивирована и обоснована указанием на реальные факты, представлением конкретных материалов или ссылкой на них. На это законодатель акцентирует внимание словосочетанием «располагает фактами», что предполагает наличие конкретной информации или фактического материала. Что касается нарушения его прав, то здесь речь идёт о субъективной оценке лицом ущемления права (полагает о нарушении его прав), следовательно, обоснования самого факта нарушения его прав и свобод в жалобе не требуется.

В ст. 5 ФЗ об ОРД законодателем отмечается истребование не документальных материалов, отражающих порядок и результаты проведения ОРМ в отношении их объекта, а лишь сведений о полученной информации, причём только о нём. Это предполагает её представление в виде справок, выписок из документов, содержащихся в деле оперативного учёта, и только такой информации, которая касается данного лица. Если собранная информация затрагивает права и интересы других лиц, субъект ОРД вправе отказать в её предоставлении. В частности, если один из обвиняемых по уголовному делу был реабилитирован, а другие лица привлечены к уголовной ответственности, то право востребовать информацию может только один человек и только в отношении себя самого.

Предоставление информации законодатель ограничивает требованиями конспирации и неразглашения государственной тайны. Это означает, что лицу может быть предоставлена только информация, а не оперативные материалы (документы), причём в объёме и с содержанием, из которого неясны источник и способ её получения, а также невозможно их опреде-

1Там же. – С. 60.

2Там же. – С. 61.

58

лить при сопоставлении предоставляемой информации с имеющими место реальными событиями1.

Ограничение в предоставлении информации обусловлено и тем, что сведения об организации и тактике ОРД, о лицах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе, внедрённых или внедрявшихся в преступные группы, составляют государственную тайну и могут быть разглашены только в установленном законом порядке. Исходя из этого, законодателем подчёркивается возможность предоставления заявителю информации при условиях, исключающих разглашение гостайны2.

Однако следует учитывать, что незаконные (противоправные) действия, как и противоречащая нормам права организация и тактика ОРД, не могут составлять государственной тайны, поскольку это не является официальной, легальной и общепринятой оперативно-розыскной практикой. На этом основываются и предписания закона. В частности, не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами (ст. 7 Закона РФ «О государственной тайне»).

Разглашение данных о противозаконных действиях (беззаконии, произволе) не представляет угрозы безопасности РФ; наоборот, их утаивание несёт в себе такую угрозу, а также способствует формированию общественного мнения о том, что ОРД носит противоправный характер и нарушение закона в ходе её осуществления является естественным процессом, обычным условием деятельности оперативных подразделений и их сотрудников.

Представляется, что такие сведения должны быть рассекречены, вынесено соответствующее постановление руководителя ОРО и материалы представлены заявителю. Если в запрашиваемых материалах содержатся не только сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, законности органами государственной власти и их должностными лицами, но и данные, которые в соответствии со ст. 5 Закона РФ о гостайне составляют таковую, то эти сведения не могут быть предоставлены заявителю.

Ст. 5 ФЗ об ОРД чётко определяет последовательность получения информации. Лицо может обратиться в суд только после обращения в ОРО.

Основанием для обращения с жалобой в суд с целью истребования сведений о полученной информации является отказ в предоставлении запрошенных сведений либо предположение запрашивающего, что сведения получены не в полном объёме. ФЗ об ОРД не выдвигает каких-либо требований для обоснования жалобы – достаточно как прямого отказа в предоставлении информации в любой форме (устно или письменно), так и фак-

1Там же. – С. 61.

2Там же. – С. 61–62.

59