Леженин А.В. Процессуальные правоотношения в различных видах деятельности ОВД. теория

(бездействие) и решения прокурора или руководителя следственного органа соответственно вышестоящему прокурору или руководителю вышестоящего следственного органа1.

Постановления дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) данных должностных лиц и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления, либо по месту нахождения органа, в производстве которого находится уголовное дело. Так, жалоба может быть подана в суд заявителем, его защитником, законным представителем или представителем непосредственно либо через дознавателя, следователя, руководителя следственного органа или прокурора.

Не позднее пяти суток со дня поступления жалобы судья проверяет законность и обоснованность действий и решений дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, прокурора в судебном заседании с участием заявителя и его защитника, законного представителя или представителя, если они участвуют в уголовном деле, иных лиц, чьи интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым действием (бездействием) или решением, а также с участием прокурора, следователя, руководителя следственного органа2.

Процедура рассмотрения жалобы в суде начинается с объявления судьёй, какая жалоба подлежит рассмотрению, и разъяснения прав и обязанностей участникам судебного заседания. Не является препятствием для рассмотрения жалобы судом неявка лиц, своевременно извещённых о времени рассмотрения жалобы и не настаивающих на её рассмотрении с их участием. После этого заявитель обосновывает жалобу и заслушиваются другие лица. Заявителю предоставляется возможность выступить с репликой. По окончании судебного заседания судья выносит одно из следующих постановлений:

1)о признании действия (бездействия) или решения соответствующего должностного лица незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение;

2)об оставлении жалобы без удовлетворения.

Копии постановления судьи направляются заявителю, прокурору и руководителю следственного органа.

Жалобы и представления на приговоры, определения, постановления судов первой и апелляционной инстанций, а также жалобы и представле-

1Там же. – С. 132.

2Там же. – С. 133.

30

ния на судебные решения, принимаемые в ходе досудебного производства по уголовному делу, приносятся в суд апелляционной и кассационной инстанции. Жалобы и представления на судебные решения, вступившие в законную силу, приносятся в суд надзорной инстанции и возобновления производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств1.

В качестве наиболее явного примера возникновения и развития уго- ловно-процессуальных отношений в рамках стадии предварительного расследования рассмотрим порядок и сроки применения в качестве меры пресечения заключения под стражу.

Как отмечает Ю. В. Францифоров, заключение под стражу – это самая строгая и наравне с подпиской о невыезде довольно распространённая мера пресечения в правоприменительной практике органов предварительного расследования и судов. Эта мера пресечения связана с существенными ограничениями конституционных прав личности на свободу и личную неприкосновенность и должна применяться только в том случае, когда более мягкая мера не может соответствовать целям уголовного судопроизводства2.

Сущность заключения под стражу состоит в принятии судебного решения об ограничении свободы обвиняемого (подозреваемого) в случае совершения им преступления, за которое уголовным законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы свыше двух лет, путём помещения в следственный изолятор либо в другое помещение камерного типа для его изоляции на срок, установленный судом3.

Заключение под стражу, как исключение из процессуальных правил, может быть применено к обвиняемому или подозреваемому за совершение преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, при наличии следующих обстоятельств:

1)лицо не имеет постоянного места жительства на территории РФ;

2)личность гражданина не установлена;

3)лицом нарушена ранее избранная мера пресечения;

4)обвиняемый (подозреваемый) скрылся от следователя, дознавателя или от суда.

К несовершеннолетнему обвиняемому (подозреваемому) такая мера пресечения, как заключение под стражу, может быть применена в случае, если он обвиняется (подозревается) в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. В исключительных случаях данная мера пресечения может быть избрана в отношении несовершеннолетнего лица, обвиняемого

1Уголовный процесс: учебник / под ред. Н. С. Мановой и Ю. В. Францифорова. – М. :

ЮСТИЦИЯ, 2016. – С. 133.

2Там же. – С. 125.

3Там же.

31

(подозреваемого) в совершении преступления средней тяжести (ч. 2 ст. 108 УПК РФ)1.

Представляется, что правоотношения, непосредственно связанные с порядком избрания в качестве меры пресечения заключения под стражу, являются наиболее характерным примером уголовно-процессуальных отношений, развивающихся на досудебных стадиях уголовного процесса.

§3. Административная деятельность

Давая ту или иную правовую оценку деятельности, как непосредственно обусловленной государственно-служебными отношениями, так и предполагающей реализацию норм административного права не только в рамках так называемых «внутриаппаратных» отношений, мы неизбежно затрагиваем тематику такого вида юридического процесса, как процесс административный. В рамках данной весьма разнообразной процессуальной деятельности реализуются различные административные производства и процедуры, рассматриваемые (в большей степени доктринально, в меньшей степени законодательно) в качестве основных элементов современного российского административного процесса.

Начнём обзор заявленной проблемы с рассмотрения концепций административного процесса в российской правовой доктрине.

Вообще, в настоящее время, говоря об административном процессе, следует принимать во внимание то, что общетеоретические конструкции, определяющие основные параметры юридического процесса, по состоянию на данный момент не создали удачной «исходной платформы» для её дальнейшего наращивания различными административно-правовыми средствами и теориями. Это, а также сложность и многоплановость такого правового явления, каким является административно-процессуальная деятельность, главным образом и обусловили противоборство различных концепций современного административного процесса в России. В юридической литературе выделяются так называемые «широкий» и «узкий» подходы. Наиболее полно и тот, и другой детализированы в так называемых управленческой и юрисдикционной концепциях2.

Начнём с общей характеристики управленческой концепции. Ещё в 1949 году С. С. Студеникин отмечал, что «исполнительно-распорядитель-

1Уголовный процесс: учебник / под ред. Н. С. Мановой и Ю. В. Францифорова. – М. :

ЮСТИЦИЯ, 2016. – С. 126.

2О классификации концепций административного процесса см., например: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право : учебник. – СПб. : Юридический центр Пресс, 2004. – С. 187–192.

32

ная деятельность осуществляется на основе определённых процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»1.

Как указывал Г. И. Петров: «Административный процесс в широком смысле – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле – это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции» 2.

По мнению В. М. Манохина, административный процесс – не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но и, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм3.

Согласно точке зрения Д. Н. Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»4.

«Советский административный процесс, – отмечал А. П. Коренев, – есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством»5.

В. Д. Сорокин, как бы подытоживая характеристику управленческой концепции административного процесса, делает такой вывод: «Административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс – это такая деятельность, в ходе которой складываются отношения, регулируемые нормами административнопроцессуального права» 6.

Анализ определений административного процесса в рамках юрисдикционной концепции начнём с приведения следующей точки зрения

1Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права. – М. : ЮЛ, 1949. – С. 44.

2Петров Г. И. Задачи кодификации советского административного права // Советское государство и право. – 1968. – № 6. – С. 33.

3См.: Манохин В. М. Органы советского государственного управления. – Саратов,

1962. – С. 44–45.

4Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. – 3-е изд., испр. и доп. – М. : Эксмо, 2007. – С. 247–248.

5Коренев А. П. Советское законодательство об административной ответственности. – Пермь, 1969. – С. 276.

6См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право : учебник. – СПб. : Юридический центр Пресс, 2004. – С. 203.

33

А. А. Дёмина: «Пора отказаться от смешения философского понимания процесса и юридического. В философии процессом называют последовательность действий. Для юристов процесс – это не любая последовательность действий, а только та последовательность правовых же действий, которая относится к судебному или квазисудебному разрешению споров о праве» 1.

Все иные определения исследуемого нами вида юридического процесса так или иначе даются в русле данного утверждения. Обращает на себя внимание тот факт, что юрисдикционная концепция оформилась в отечественной юридической литературе в 60-х годах ХХ века и существует поныне.

Как утверждал В. С. Тадевосян, административным процессом является определённая деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений2.

По мнению А. А. Мельникова, предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия3.

Теоретическое обобщение и дальнейшее развитие данная позиция получила в монографии Н. Г. Салищевой «Административный процесс в

СССР», опубликованной в 1964 году. По мнению данного автора, административный процесс представляет собой особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих админи- стративно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. «Можно ли утверждать, – спрашивает Н. Г. Салищева, – что административный процесс – это деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления? Или административный процесс – это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения? Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даём ограничительное толкование понятию "административный процесс"»4.

1Дёмин А. А. Теория административного процесса нуждается в совершенствовании // Административное право на рубеже веков : межвузовский сборник научных трудов. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2003. – С. 147.

2См.: Тадевосян В. С. Государственное управление: комплексный правовой анализ // Советское государство и право. – 1963. – № 1. – С. 131.

3См.: Добровольский А. А., Мельников А. А. Основные направления развития советского гражданского процессуального права // Советское государство и право. – 1975. – № 12. – С. 34.

4Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. – М. : Юридическая литература,

1964. – С. 2.

34

Весьма характерна такая точка зрения Н. Г. Салищевой: «Гражданский процесс невозможен, если нет спора между сторонами материального правоотношения. Точно так же, если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса» 1.

По мнению О.В. Иванова, «процесс – это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения… Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному»2.

Сутью юрисдикционной концепции может считаться высказывание А. В. Самойленко: «Административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем – уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны огически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения» 3.

Суммируя данные точки зрения, как представляется, следует вновь обратиться к теории Н. Г. Салищевой: «Таким образом, мы можем определить административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»4.

Таким образом, практически во всех случаях в рамках данной концепции обращается внимание на то, что основная сфера действия администра- тивно-процессуальных норм охватывает лишь область применения мер административного принуждения. Если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.

Нам представляется, что анализ действующего законодательства и доктрины позволяет выявить следующие основные параметры противоборствующих в России концепций административного процесса (в плане достоинств и недостатков)5.

1См. там же. – С. 12.

2Иванов О. В. Рец. на кн. Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» // Труды Иркутского государственного университета. Т. XXXIX. Серия юридическая. –

1965. – Вып. 7. – Ч. II. – С. 256.

3Самойленко А. В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Киев, 1971. – С. 7.

4Салищева Н. Г. Указ. соч. – С. 16.

5Леженин А. В. Юридический процесс по доктрине административного права : монография. – Воронеж : ВИ МВД России, 2011. – С. 27–28.

35

Управленческая («широкая») концепция (представлена не только административно-процессуальными произ-

водствами, предполагающими применение административного принуждения в той или иной форме, но и так называемыми позитивными управленческими производствами)

Юрисдикционная («узкая») концепция

36

Итак, юрисдикционная концепция предполагает построение административного процесса по образу и подобию таких устоявшихся видов юридического процесса, как гражданский процесс и уголовный процесс. Сильные стороны этой концепции, как представляется, явно преобладают над возможными доктринальными и нормативно-правовыми недостатками.

Детальный анализ соответствующих преимуществ и недостатков выходит за рамки заявленного исследования. Но, во всяком случае, думается, что и законодательно, и доктринально требуется определить весьма чёткий барьер между административно-процессуальной деятельностью позитивного характера и административно-юрисдикционной процессуальной деятельностью, связанной, прежде всего, с применением различных мер административного и дисциплинарного принуждения, а также с разрешением споров управленческого характера.

И та, и другая деятельности, как воплощение различных сторон административного процесса, подразделяются на элементы, именуемые в отечественной юридической литературе «административными производствами» и «административными (управленческими) процедурами».

Рассмотрим ряд общих обзоров структуры российского административного процесса. При этом, обозревая концепции различных авторов, мы увидим, что ряд административных производств и процедур, безусловно, занимает «свою» нишу в системе общественных отношений, объединяемых понятием «государственная служба».

Многообразие государственно-управленческих отношений порождает соответствующее многообразие индивидуальных административных дел. Предписания правовых норм практически реализуются в индивидуальных действиях тех или иных органов по фактам индивидуального характера (например, по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешения на совершение определённого вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.). Разрешение подобных индивидуальных дел и составляет основу административного процесса.

На взгляд Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова, под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государ- ственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц)1.

Рассуждения о многообразии индивидуальных административных дел неизбежно выводят нас к разговору о структурных единицах административного процесса.

1 См.: Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. – М. : Юристъ, 2004.

– С. 391.

37

«В структуру административного процесса, – как определяет М. Я. Масленников, – традиционно включается определённая совокупность его составляющих – производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) и обязательно – производство по применению мер административного принуждения. Расхождения в позициях административистов возникли по поводу соотношения категорий «процесс» и «производство» и конкретизации набора административных производств»1. Однако с учётом структуры уголовного и гражданского процессов возобладала позиция В. Д. Сорокина: «Процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств»2.

По мнению М. Я. Масленникова, В. Д. Сорокин предложил наиболее обстоятельную структуру административного процесса, включив производства (в определённой мере этот перечень в последующем претерпел изменения):

1)по принятию нормативных актов (здесь и далее имеется в виду сфера государственного управления);

2)по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организа-

ций;

3)по административно-правовым жалобам и спорам;

4)по делам организационного характера в аппарате управления;

5)по делам о поощрениях;

6)по делам о применении принудительных мер3.

М. Я. Масленников отмечает, что названные В. Д. Сорокиным иные виды производств, кроме производства по применению мер административного принуждения, характеризуются тем, что они возникают, развиваются и прекращаются в упрощённой процедурной форме и связаны (во всяком случае – в конечном итоге) с управленческим (служебным) подчинением. Например, производства по жалобам и дисциплинарное осуществляются, как правило, не открыто, в отсутствие даже заинтересованных лиц, а итоговые акты – документы принимаются по ним в условиях отсутствия даже процедурной регламентации. Все производства, связанные с применением административных санкций, осуществляются при соблюдении достаточно чётких административно-процессуальных норм, регламентирующих, например, права и обязанности прежде всего заинтересованных и иных участников процесса4.

Д. Н. Бахрах включает в структуру административно-юрисдик- ционного процесса следующие производства: по жалобам граждан; по де-

1Масленников М. Я. Указ. соч. – С. 16.

2См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. – М., 1972. – С. 120.

3Масленников М. Я. Указ. соч. – С. 16.

4Там же. – С. 18.

38

лам об административных правонарушениях; по применению мер административного пресечения и восстановительных мер; дисциплинарное производство1.

Далее призовём на помощь концепцию Н. В. Макарейко о таких группировках административных производств (видах административнопроцессуальной деятельности), как административно-нормотворческий, административно-правонаделительный и административно-юрисдикцион- ный процессы, рассмотрев их понятия и характерные черты.

Административно-нормотворческий процесс – совокупность адми- нистративно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по созданию подзаконных нормативных правовых актов в целях создания правовой базы для реализации законов2.

Административно-правонаделительный процесс – совокупность ад- министративно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению позитивных управленческих дел3.

Н. В. Макарейко выделяет виды производств административноправонаделительного процесса:

1)производство по предложениям и заявлениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;

2)лицензионно-разрешительное производство;

3)учётно-регистрационное производство;

4)производство по делам о поощрениях;

5)производство по организационным делам в сфере управления;

6)производство по формированию кадров;

7)административно-договорное производство;

8)производство по приватизации-национализации собственности;

9)иные производства4.

Как определяет Н. В. Макарейко, административно-юрисдикционный процесс – это совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению конфликтов в сфере государственного управления и применению мер административного принуждения5.

Видами административно-юрисдикционных производств являются: 1) производство по жалобам;

1Бахрах Д. Н. Административное право : учебник. – М., 1997. – С. 306.

2См.: Макарейко Н. В. Административное право: учебное пособие. – М. : Юрайт-

Издат, 2003. – С. 183.

3Там же. – С. 184.

4Там же.

5Там же. – С. 184–185.

39