Яковцов С.А. Этапы становления профессиональной подготовки сотрудников ОВД

Окончание подобной школы или же сдача соответствующих экзаменов «могли бы быть сделаны обязательными для поступления на службу по полиции и, во всяком случае, для получения дальнейшего движения по службе»1.

То, что реформа полиции немыслима без кардинального изменения системы подготовки её чинов и повышения образовательного ценза ряда должностей прекрасно понимали в правительстве. Планировалось создание учебных заведений как для общей полиции, так и отдельного корпуса жандармов. Так, обосновывая необходимость создания офицерских курсов при штабе корпуса жандармов, Министр внутренних дел Российской империи П.А. Столыпин в письме председателю Государственной Думы Российской империи писал: «... с развитием в последнее время розыскного дела явилась необходимость более подробного ознакомления офицеров с судебным уставом, с основными положениями уголовного и полицейского права, с устройством государственного управления, а также с историей России и главным образом, с указанием на вредные течения в сей политический момент».

Изучение исторических источников, а также научных работ современных российских учёных позволяет сделать вывод, что единой системы обучения кадров в России не было ни в XVIII – XIX веках, ни в начале XX века. В структуре Министерства внутренних дел Российской империи не существовало подразделения, руководившего подготовкой кадров. Местное начальство в лице губернаторов и полицмейстеров действовало в этом вопросе самостоятельно, организуя обучение подчинённых по своему усмотрению.

Следует отметить, что в российской полиции в это время существовало два уровня образования.

Первый уровень имели лица, занимавшие руководящие посты в Министерства внутренних дел Российской империи, в Департаменте полиции Российской империи, губернских, уездных и городских полицейских органах (полицмейстеры крупных губернских городов, градоначальники столиц и уездные исправники). Все они имели высшее образование – юридическое или военное.

Второй уровень образования, сугубо полицейский, имели чины полиции среднего и нижнего звена – это урядники, приставы, околоточные надзиратели, городовые. Для них создавались специальные школы и курсы.

24 января 1803 г. в России были обнародованы Правила народного просвещения, которыми предусматривалось, что в связи с предстоящим от-

1 Журнал Высочайше учреждённого Особого совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. – СПб.,

1906. – С. 23.

11

крытием ряда университетов может быть выдвинуто особое требование о замещении всех должностей гражданской государственной службы, требующих юридических и других специальных познаний, лишь лицами, окончившими курс обучения в казённых или частных учебных заведениях. Для практической реализации данного положения был издан указ, который вступал в силу через пять лет после его опубликования, тем самым давая желающим поступить на государственную службу время для получения образования.

Среди мер, направленных на реализацию Правил, устанавливающих зависимость между уровнем образования и успехами в продвижении по службе, особое место занимает Указ императора от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». Согласно этому Указу чин VIII класса, дающий право на потомственное дворянство и соответствующий воинскому званию майора, нельзя было получить, не имея университетского диплома или свидетельства об окончании учебного заведения, приравненного к университету. С тех пор нор- мативно-правовое закрепление зависимости между уровнем образования чиновника и дальнейшим продвижением его по службе лишь усложнялось и видоизменялось, но оставалась постоянно.

Что же касается источников получения специальных знаний в сфере полицейской деятельности, то первым таким источником была периодическая печать. Во многих газетах и журналах того времени помещались статьи, освещающие различные аспекты полицейской деятельности. Кроме того, распространению профессиональных знаний способствовали различные справочники, сборники, инструкции для полицейских чинов всех уровней, а также учебная литература, издававшиеся повсеместно и пользовавшиеся спросом, о чём свидетельствуют их многократные переиздания. Большая часть справочников, инструкций, пособий была востребована полицейскими нижних чинов. Во многих из них приводились вопросы, которые могли быть предложены при испытаниях на должность полицейских урядников.

Дело в том, что одной из мер, способствующей организации в полиции общей и специальной подготовки, стало предоставление возможности унтер-офицерам полиции с 1838 года сдачи соответствующего экзамена на получение I классного чина, то есть стать чиновником XIV класса по Табелю о рангах. Успешная сдача экзамена комиссии, состоявшей из руководителей полиции, и получение классного чина давали ряд преимуществ, в том числе повышение жалованья в два раза. Унтер-офицер, возведённый в классный чин, носил соответствующие нашивки на рукаве форменной одежды. Лишение классного чина могло быть осуществлено

12

только в судебном порядке. Право на экзамен предоставлялось при условии безупречной службы унтер-офицера, а если он к тому же занимал должность квартального надзирателя, то, естественно, учитывалось и положение дел во вверенном ему квартале. Подготовка и сдача экзаменов, безусловно, способствовали повышению образовательного уровня полицейских чиновников и их престижу в обществе. Однако проведение данных экзаменов осуществлялось бессистемно.

Несмотря на отсутствие в системе Министерства внутренних дел Российской империи специализированного учебного заведения по подготовке профессиональных кадров, большая часть лиц, занимавших руководящие посты в Министерства внутренних дел Российской империи, губернских, уездных и городских полицейских органах (полицмейстеры крупных городов, градоначальники столиц и уездные исправники), имели высшее образование. Оно приобреталось ими как в военно-учебных заведениях, так и в гражданских вузах юридического профиля. Русская высшая школа давала блестящее образование и по праву считалась одной из лучших в мире.

Данное обучение также носило эпизодический характер и не имело выраженного характера подготовки чисто полицейских специалистов. Вместе с тем не подлежит сомнению, что в некоторых из этих образовательных учреждений зародились формы и методы обучения, востребованные впоследствии в специальных полицейских школах дореволюционной России. Среди таких специализированных юридических учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров для Министерства внутренних дел Российской империи, особого внимания заслуживают Ярославское училище высших наук, основанное в 1803 году. Данное училище являлось привилегированным учебным заведением того времени, окончание которого давало те же права при поступлении на государственную службу и получении чинов, что и окончание университета. В 1868 году оно было преобразовано в Демидовский юридический лицей, готовивший высококвалифицированных правоведов. Со дня своего основания Ярославское училище высших наук являлось гуманитарным учебным заведением, где глубоко изучались юридические дисциплины – право естественное и право народное.

Также в XIX веке подготовку будущих чиновников для всех отраслей государственного управления и в большей степени для Министерства внутренних дел Российской империи осуществляло престижное учебное заведение – Александровский (Царскосельский) лицей. Устав императорского Александровского лицея, утверждённый в 1848 году, в первом параграфе определял, что это учебное заведение имеет целью воспитание благородного юношества для гражданской службы по всем частям, требую-

13

щим высшего образования, преимущественно же по Министерству внутренних дел Российской империи. Обучение рассчитывалось на шесть лет при практически постоянном пребывании воспитанников в лицее. Лицеисты должны были овладеть различными знаниями и умениями: от физики до фехтования и верховой езды. В последний год обучения особое внимание уделялось изучению публичного (государственного) права Российской империи и зарубежных государств. Среди изучаемых дисциплин важное место отводилось юриспруденции. Программа её изучения должна была строиться таким образом, чтобы начиная от самых простых понятий права, довести воспитанников до коренного и твёрдого познания различных прав и изъяснения им системы права публичного, права частного и особенно права российского.

Учитывая конкретное предназначение лицея «готовить воспитанников преимущественно для службы по МВД», совет учебного заведения признавал необходимым взамен юридической практики, существовавшей ранее, ввести с января 1849 года особый курс, «в котором бы сверх подробного учения о делопроизводстве по МВД, излагались бы те из частей Свода законов о благородстве и благочинии, использование которых вверено означенному министерству».

Для преподавания цикла специальных дисциплин на должность исполняющего обязанности профессора был назначен чиновник по особым поручениям Министерства внутренних дел Российской империи Я.В. Ханыкин. Им была разработана программа специального приготовления воспитанников к службе по Министерству внутренних дел Российской империи. Основными её разделами являлись: попечение об общественном производстве, попечение о народном здравии, надзор за ремеслами и различной торговлей, об общественном призрении, попечение об охранении общественной и личной безопасности от противозаконных поступков и от разрушительных действий природы, техническое учение о службе. Одним из самых содержательных разделов программы являлся раздел «Сохранение общественной тишины и порядка». Его темы рассматривали цели, задачи и функции полицейских и других карательных органов, методику профилактики антиобщественных проявлений. Сменивший Я.В. Ханыкина на посту профессора цикла специальных дисциплин в декабре 1851 года В.А. Милютин подготовил новую программу преподавания по административному праву, которая включала следующие разделы: учение об органах администрации, учение о предметах администрации, отношение административного права к другим наукам и др. Особое внимание в программе уделялось законам о гражданской службе и законам полицейским. Подготовка воспитанников лицея по этим программам давала несомненную пользу для Министерства внутренних дел Российской империи.

14

Однако в результате непродуманной кадровой политики, проводимой руководством Министерства внутренних дел Российской империи, выпускники лицея оказались невостребованными на полицейской службе. Большинство из них в силу противоречивых инструкций Министерства внутренних дел Российской империи не могли сразу же после окончания лицея занять соответствующие образованию должности. Многие выпускники, назначенные после окончания лицея в департаменты Министерства внутренних дел Российской империи, находились за штатом и «не росли

вчинах», в то время как в других министерствах и ведомствах их сверстники успешно продвигались по службе. Такой подход к определению на должности выпускников лицея привёл к снижению количества лиц, поступающих в него. В 1850 году по сравнению с 1848 годом – более чем на 50%. Вот так неудачно закончилась одна из первых попыток закрепления за Министерством внутренних дел Российской империи специализированного учебного заведения, что, судя по дальнейшему развитию событий, на долгие годы оставило свою негативную «печать» на профессиональной подготовленности его руководящих сотрудников.

Для подготовки нижних чинов уездной полиции – полицейских урядников – в Российской империи был учреждён Институт полицейских урядников. Во Временном положении от 9 июля 1878 г., регламентирующем деятельность полицейского урядника, было сказано, что «полицейские урядники учреждаются в 46 губерниях для усиления средств уездной полиции и в помощь становым приставам, для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских для их руководства». Непосредственная близость к населению и значительный объём полицейских обязанностей, возложенных на урядников, обусловливал достаточно высокие требования к уровню их общей профессиональной подготовки и моральным качествам. Каждый исправник при назначении на должность урядника по-своему проводил это так называемое «испытание». Согласно сведениям о времени введения в действие Положения о полицейских урядниках в 46 губерниях, уже 1 июля 1878 г. 80 урядников были назначены на занимаемую должность в Пензенской губернии, 30 июля – 200 урядников в Подольской губернии, к 1 августа – ещё в 4 губерниях, к 15 августа – ещё в 6 губерниях, к 1 сентября – в 18, к 20 сентября урядники были назначены в 42 губерниях, а уже 1 ноября 1878 г. губернатор Пермской губернии докладывает Министру внутренних дел Российской империи о том, что в губернии нужное количество должностей урядников укомплектовано. За такое короткое время, то есть с 14 июня по 1 ноября 1878 г., в 46 губерниях Российской империи был укомплектован штат

в5 000 урядников. Безусловно, при такой постановке вопроса о качестве набранных кандидатов на должность урядников не приходилось думать. В результате из общего количества укомплектованных должностей уряд-

15

ников 42% составили отпускные и отставные нижние чины из податных сословий, уволенные из рядов армии. Руководство Министерства внутренних дел Российской империи, Департамента полиции Российской империи

игубернаторы хорошо понимали, что необходимо принять меры для выхода из сложившегося положения.

Решение этой непростой задачи одним из первых взял на себя Гродненский губернатор флигель-адъютант полковник Цеймерн. 30 июля 1879 г. на имя Министра внутренних дел Российской империи поступает письмо от генерал-губернатора Виленской, Ковенской и Гродненской губерний о том, что губернатором Гродненской губернии подготовлен проект образования в г. Гродно особой школы полицейских урядников. Срок обучения в школе был установлен четыре месяца, в течение которых урядники должны были изучить круг обязанностей и практические приёмы их служебной деятельности.

Министр внутренних дел Российской империи 19 октября 1879 г. отправляет на имя руководства губернии письмо, в котором указывает, что не встречает со своей стороны препятствий к открытию в г. Гродно школы урядников, и просит сообщить результаты деятельности школы. Преподавание в школе осуществлялось безвозмездно должностными лицами губернского правления. В течение недели преподавалось 18 часов, из которых 12 часов приходилось на теоретическое, а 6 часов – на практическое обучение, во время которого составляли протоколы и акты дознания, решали различные задачи практической деятельности. Наибольший объём учебного времени (108 часов за весь период обучения) отводился изучению юридических предметов.

Исследованные материалы в архивах Российской Федерации, относящихся к истории Министерства внутренних дел Российской империи

икасающихся подготовки специалистов для полиции, доказывают, что Гродненская школа была самой первой школой подготовки урядников в Российской империи.

Одной из старейших уряднических школ была также Архангельская, с двухмесячным сроком обучения. Она открылась в 1889 году согласно циркулярному распоряжению Министра внутренних дел Российской империи от 28 июля 1887 г. № 3153.

В1894 году губернатор г. Калуги сообщает Министру внутренних дел Российской империи о том, что в ней открыта подготовительная школа для обучения урядников. Особенность данной школы заключалась в том, что кроме урядников там могли учиться лица, желающие занять должность полицейских урядников. Этим лицам после успешного окончания школы выдавали свидетельство. При наличии вакансии они назначались на должность урядника. Обучение в школе продолжалось два месяца.

16

В октябре 1898 года губернатор г. Владимира открыл «урядническую школу». В школе по выработанной и одобренной губернатором программе обучались одновременно по одному полицейскому уряднику от каждого уезда и кандидаты на должности урядников. Курс обучения в школе продолжался два месяца, по окончании которого обучавшиеся подвергались в присутствии губернатора «испытанию в особых экзаменационных комиссиях, составляемых из преподавателей школы». Удовлетворительно выдержавшим испытания выдавались соответствующие аттестаты. Урядники, прошедшие курс обучения и получившие аттестаты, возвращались на место службы. После этого в школу вызывалось соответствующее число других урядников. Таким образом, все урядники каждого уезда должны были пройти курс обучения в школе. Кандидаты на должности урядников, успешно обучавшиеся в школе, назначались на первые открывшиеся вакансии урядников.

18 января 1900 г. такая же школа была открыта в Ставропольской губернии, где готовили урядников и полицейских служителей городской полиции.

Инициатива губернских правлений сыграла решающую роль в организации полицейских школ для урядников, созданных: в 1906 году –

вУфимской губернии; в 1908 году – в Самаре, Новгороде, Владимире;

в1909 году – в Эстляндской губернии, Воронеже, Смоленске.

К1911 году такие школы подготовки урядников действовали в 14 губерниях, а именно: Архангельской, Бессарабской, Владимирской, Волынской, Воронежской, Гродненской, Пермской, Подольской, Псковской, Самарской, Саратовской, Симбирской, Ставропольской и Уфимской губерниях.

Министр внутренних дел Российской империи 14 декабря 1911 г., обращаясь в адрес губернаторов, потребовал, чтобы каждый из них заботился об образовании такого рода школ у себя в губернии.

В зависимости от объёма учебной программы, степени общеобразовательного уровня слушателей курс обучения в различных школах продолжался от полутора до шести месяцев. Несмотря на отсутствие организованного единства в обучении полицейских, были общие черты, вытекавшие из общности задач полицейских органов.

Общим было и то, что в каждой губернии и каждом большом городе обучением полицейских занимались их прямые начальники, по приказу которых открывались школы и различные курсы, причём чаще всего именно руководители полицейских органов писали для этих школ учебные пособия. Только в 1913 году Министерство внутренних дел Российской империи разработало и утвердило единую программу обучения для всех школ полицейских урядников.

17

Программа была направлена губернаторам – циркуляр Министерства внутренних дел Российской империи от 7 мая 1913 г. № 14532. В циркуляре говорилось, что программа «представляет собой максимум тех сведений, усвоение коих урядникам желательно», но «если прохождение курса

вполицейской школе по этой программе представится по местным условиям невыполнимым», от усмотрения губернатора зависело внести некоторые изменения в программу «в смысле ея сокращения».

Наряду с программой, утверждённой Министерством внутренних дел Российской империи 23 марта 1913 г., на местах был разработан ряд учебных пособий для подготовки урядников. В частности, Справочная книжка полицейских урядников, Полицейский урядник: сборник сведений, необходимых для низших чинов полиции (В.П. Урусов), Систематическое руководство для полицейских урядников (П. Романовский), Справочная книга для полицейских урядников (Д. Чичинадзе) и др.

Особое внимание уделялось подготовке служащих сельской полиции. Это было вызвано тем, что аграрная реформа, приводившая к социальному расслоению в деревне, разрушавшая сельскую общину, выполнявшую функции социального контроля за своими членами, потребовала укрепления сельской полиции, улучшения подготовки её служащих.

Основой полицейских сил в сельской местности были стражники уездной стражи, образованной в 1903 году для охраны благочиния, общего спокойствия и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции,

в46 губерниях на основании Закона «Об учреждении полицейской стражи», и формировавшейся из бывших солдат и унтер-офицеров.

Учреждение полицейской стражи вызвало необходимость специальной подготовки новой категории служащих полиции. В этих целях создавались школы полицейской стражи. Особенно активно школы полицейской стражи развивались в 1907 – 1914 годы. В это время открываются учебные заведения для стражников в Саратове, Ломжинске, Седлеце, Плоцке, Петергофе, Пензе, Симферополе и Казани.

Комплектование школ велось по территориальному признаку за счёт лиц, желавших служить в уездной полицейской страже. К кандидатам при поступлении в школы предъявлялись, как правило, следующие требования: возраст от двадцати пяти до сорока лет, русское подданство, достаточный рост, представительная внешность, здоровое и сильное телосложение.

Предпочтением при приёме пользовались нижние воинские чины, уволенные в запас и отставку, лица православного вероисповедания. Все кандидаты при поступлении подвергались медицинскому осмотру. Лица, удовлетворявшие вышеперечисленным условиям, выдержав вступительный экзамен, принимались в школу и давали подписку об обязательстве прослужить не менее года в уездной полицейской страже губернии

18

по окончании школы, а также в том, что будут беспрекословно подчиняться всем установленным правилам школы и исполнять все приказания в течение прохождения курса.

В столицах и крупных губернских городах существовали резервы полиции или сверхштатные команды нижних чинов, которые, по мере необходимости, заполняли вакантные места городовых и околоточных надзирателей городской полиции. При этих резервах создавались школы, работавшие одновременно по двум программам, – для городовых и для классных чинов (околоточных надзирателей и приставов).

Кандидаты на должности городовых обучались две недели, на должности околоточных и приставов – один месяц. Программа обучения классных чинов была насыщенной и сложной. Кроме изучения законов, определявших права и обязанности полиции, и инструкций Министерства внутренних дел Российской империи они должны были хорошо усвоить обязательные постановления и приказы градоначальника (десятки томов), обязательные постановления городской думы и порядок полицейского делопроизводства. В программу входила также криминалистика, при изучении которой отдельным курсом преподавалась антропометрия, дактилоскопия и судебная фотография. В обучении широко использовался принцип наглядности.

Одного месяца не могло хватить на систематическое и полное изучение хотя бы Устава уголовного судопроизводства, содержавшего более 2 000 статей, поэтому законодательство изучалось выборочно, то есть та его часть, которая имела непосредственное отношение к работе полиции. Это, однако, не означает, что объём изучавшегося нормативного материала был небольшим. Широта функций полиции в то время требовала от будущих околоточных надзирателей и приставов широких познаний: от порядка действий в случае нарушения правил производства и продажи церковных свечей до порядка производства дознаний по государственным преступлениям.

По окончании обучения кандидат получал обмундирование, а затем сдавал экзамен комиссии, в состав которой входили полицмейстер, начальник резерва (специальной школы для чинов полиции), учительский состав, приставы. Если кандидат успешно сдавал экзамен, то его представляли градоначальнику и зачисляли в резерв городовых. В дальнейшем городовые начинают нести службу в составе команд под наблюдением и руководством околоточных надзирателей и полицейских офицеров. Потом их переводят на участки в различные части города и назначают на конкретные должности.

Дальнейшее осуществление намеченных планов Министерству внутренних дел Российской империи помешало возрастающее революционное

19

движение. В результате разразившегося политического, экономического и социального кризиса возросло число гражданского населения, недовольного своим положением. Преступный мир, в свою очередь, пользовался сложившейся ситуацией. В результате чего возросла и обострилась криминогенная обстановка в стране во всех её негативных проявлениях. В конце сентября 1916 года в условиях роста социальной нестабильности и ухудшения оперативной обстановки в стране Совет министров Российской империи принял постановление «Об усилении полиции в 59 губерниях России и об улучшении служебного и материального положения полицейских чиновников». В этом постановлении также предусматривались меры по совершенствованию профессиональной подготовки полицейских.

Эти процессы ещё больше обострились и углубились в результате свершившейся в 1917 году Февральской буржуазной революции, а в октябре – Великой Октябрьской социалистической революции. Старая государственная система была разрушена. Ликвидированы несоответствующие новому российскому строю специальные учебные заведения для подготовки чинов полиции.

20