Краткая историческая справка о сотрудничестве России (ссср) и мот

В целях лучшего понимания того, что представляет собой МОТ и как складываются ее отношения с Россией (а ранее с СССР), приведем некоторые исторические и современные данные. МОТ была создана в 1919 году после окончания первой мировой войны в ходе послевоенной мирной конференции, проходившей сначала в Париже, а затем в Версале. Устав МОТ*(16) был разработан в течение января - апреля 1919 года Комиссией по труду, образованной Парижской мирной конференцией и стал частью XIII Версальского мирного договора. МОТ была определена в качестве автономного учреждения, связанного с Лигой Наций (прототип ООН). Соглашение об установлении связи между МОТ и ООН было утверждено 14.12.1946 г., в результате чего МОТ стала первым специализированным учреждением, связанным с ООН*(17).

Главными причинами создания МОТ стали политические, социальные и экономические обстоятельства, сложившиеся в мире к 1919 году. Среди них была революция в царской России, что послужило одним из поводов создания международной организации, призванной всемерно содействовать социальному прогрессу, установлению и поддержанию социального мира между различными слоями общества, способствовать разрешению возникающих социальных проблем эволюционным мирным путем. Кроме того, прогрессивные представители властных сословий Европы считали, что условия труда и жизни трудящихся являются тяжелыми и неприемлемыми из-за жестокой эксплуатации предпринимателями их способности к созидательному труду. При этом социальная защита трудящихся практически отсутствовала, а социально-экономическое развитие рабочего класса значительно отставало от политических потребностей европейских стран, что тормозило в целом развитие их общества. Все это вызвало стремление экономически развитых стран к улучшению положения трудящихся и увеличению затрат на социальное благополучие работников, при этом провозглашалось, что их труд не является товаром.

Отличительная черта МОТ - трипартизм, её трехсторонняя структура, в рамках которой осуществляются переговоры и поиск приемлемых решений между правительствами, профессиональными организациями трудящихся и предпринимателей. Делегаты этих трех социальных групп представлены в МКТ и АС МОТ, участвуя в преодолении международных трудовых проблем на равных основаниях на всех уровнях управления МОТ. Однако фактически административные органы МОТ решают практические задачи, контактируя напрямую с Правительствами стран-членов МОТ. Высшим органом МОТ является МКТ (Генеральная Конференция), на которой принимаются все акты МОТ и решаются иные глобальные задачи.

Делегатами МКТ являются по два представителя от правительства страны-члена МОТ и по одному, соответственно, от наиболее ее представительных организаций работников (как правило, профсоюзов) и объединения работодателей каждого государства-участника*(18). АС МОТ, также организованный на трёхсторонней основе, является исполнительным органом МОТ, созываемым по мере необходимости. Международное бюро труда (далее - МБТ МОТ) выполняет функции его постоянно действующего секретариата. Официальные документы о ратификации каждой конвенции направляются Генеральному директору МБТ для регистрации.

МОТ принимает на МКТ конвенции и рекомендации, посвященные вопросам труда. Конвенции подлежат ратификации странами-участницами и являются международными договорами, обязательными для исполнения в случае ратификации. Рекомендации не являются юридически обязательными актами. В настоящее время тексты Конвенций и Рекомендаций МОТ на русском, английском, французском, испанском, китайском, немецком, португальском и арабском языках доступны через базу данных международных трудовых стандартов МОТ*(19).

МОТ не может принуждать правительство государства к исполнению даже ратифицированных ими конвенций. Тем не менее, существуют механизмы контроля МОТ за исполнением конвенций и рекомендаций, что заключается в исследовании обстоятельств, связанных с предполагаемым нарушением трудовых прав работников и придание их международной огласки в случае длительного игнорирования замечаний МОТ государством-участником. Этот контроль осуществляется Комитетом экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций, Комитетом АС МОТ по свободе объединения. В соответствии со ст. 33 Устава МОТ в исключительных случаях МКТ МОТ может призвать своих членов к воздействию на государство, особенно злостно нарушающее международные трудовые стандарты. На практике это было сделано только один раз - в 2001 году в отношении Мьянмы, в течение десятилетий подвергавшейся критике за использование принудительного труда и отказывавшейся сотрудничать по этому вопросу с МОТ. В результате ряд государств применил в отношении Мьянмы экономические санкции, и правительство этой страны было вынуждено сделать некоторые практические шаги навстречу требованиям МОТ.

В настоящее время членами МОТ являются 182 государства из 193 членов ООН при приблизительном наличии в мире 255 стран, признанных и не признанных мировым сообществом*(20). Советский Союз входил в состав МОТ с 1934 по 1939 год, когда он был объявлен военным агрессором и исключен из Лиги Наций за нападение на Финляндию и был принят вновь в члены в этой организации лишь в 1954 году. Россия как правопреемница СССР в настоящее время является членом МОТ. На март 2012 года МОТ приняла 189 конвенций и 201 рекомендацию. СССР и Россия ратифицировали всего лишь 66 конвенций и формально не ввели в свою национальную правовую систему ни одного положения из рекомендаций.

В период с 1934 по 1939 год СССР не ратифицировал ни одной конвенции МОТ. Впервые СССР осуществил ратификацию сразу 17 конвенций в 1956 году. Эта масштабная ратификация конвенций являлась политико-идеологической акцией, связанной, во-первых, с отсутствием их ратификаций за восемь лет членства в МОТ. Во-вторых, она была вызвана потребностью сгладить как-то международные политические кризисы, связанные с созданием в 1955 году военно-политического блока "Организация Варшавского договора" (далее - ОВД) и введением в 1956 году в Венгрию вооруженных сил СССР для подавления народного восстания. В-третьих, СССР показал такой "залповой" ратификацией, что он стал страной примкнувшей к международным социально-трудовым ценностям после того, как в ходе ХХ съезда КПСС (1956) Хрущёв выступил с докладом о разоблачении культа личности Сталина.

В 1969 году СССР провел вторую массовую ратификацию конвенций теперь уже в количестве 11 наименований, что также было связано с потребностью сгладить последствия международного политического кризиса, вызванного подавлением силами ОВД в 1968 году народного восстания в Праге ("Пражская весна").

На сегодняшний день в России действует 56 конвенций (10 денонсировано по причине ратификации ряда конвенций, в частности, N 138 и N 152, пересмотревших содержание ратифицированных СССР конвенций). Из них 18 конвенций ратифицировано в период с 1990 года по настоящее время, то есть с учетом действия России как суверенного государства правопреемника СССР.

Особо необходимо упомянуть о так называемых основополагающих конвенциях, касающихся фундаментальных прав человека в сфере труда, применение которых стало обязательным на территориях стран-членов МОТ в силу самого их членства в этой Организации. В 1944 году МКТ в Филадельфии (США) определила задачи МОТ в послевоенное время, что отражено было в Филадельфийской декларации. Декларация стала приложением и составной частью Устава МОТ. Правительство СССР не приняло приглашения МОТ на участие в этой конференции, не являясь в то время членом МОТ, и поэтому позже признала положения Филадельфийской декларации.

Обязательность применения основополагающих конвенций связана с соответствующими положениями ст. 1 Устава МОТ и такой его важной составной части как Филадельфийская декларация 1944 года, а также в силу принятой в 1998 году Женевской Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда. Согласно ст. 2 Женевской Декларации, Россия как член МОТ обязана соблюдать, содействовать применению и претворять в жизнь принципы и права, которые получили свое выражение и развитие в форме конкретных прав и обязательств в конвенциях МОТ. Кроме того, России необходимо принимать во внимание и Трехстороннюю декларацию принципов, касающихся многонациональных корпораций и социальной политики, принятую в Женеве 17.11.1977 г. (с последующими изменениями).

Исходя из положений вышеназванных документов, следует сделать вывод, что в данном случае речь идет об обязательном применении в трудовых отношениях принципов и прав, зафиксированных в них. В связи с этим к основополагающим относятся следующие конвенции МОТ, которые можно подразделить на четыре группы: Конвенции от 1948 и от 1949 годов о свободе ассоциации (NN 87 и 98), Конвенции от 1930 и от 1957 годов о принудительном труде (NN 29 и 105), Конвенции от 1951 и от 1958 годов о равенстве возможностей в сфере труда (NN 100 и 111) и Конвенции от 1973 и от 1999 годов о детском труде (NN 138 и 182).

Россия заинтересована в использовании законодательного опыта и исследовательского потенциала МОТ в целях содействия осуществлению российских экономических реформ. В то же время представляется целесообразным полностью отказаться от технической помощи МОТ и подключиться к участию во внебюджетном финансировании представляющих для нас интерес проектов, прежде всего на пространстве СНГ. Участие в деятельности МОТ помогает разрабатывать основанные на мировом опыте нормы трудового законодательства, содействует развитию предпринимательства, в том числе малых предприятий, решению проблем занятости.

Взаимодействие Российской Федерации с МОТ осуществляется в соответствии с регулярно подписываемыми Программами сотрудничества, определяющими его основные направления. МОТ оказывает России консультативную помощь в проведении экспертной оценки социально-трудового законодательства, внедрении в практику концепции социального партнерства, модульной системы подготовки рабочих кадров на производстве, совершенствовании службы занятости, социальной защиты и пенсионного обеспечения, разработке нового классификатора профессий, развитии статистики в сфере труда.

Важным шагом на пути к сближению нашего законодательства с международными правовыми нормами стало подписание 08.02.2003 Президентом РФ Федерального закона "О ратификации Конвенции о запрете и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда (Конвенция МОТ N 182)". С принятием этого Закона Россия стала участницей всех восьми основополагающих конвенций МОТ, регулирующих сферу социально-трудовых отношений, которые в настоящее время действуют в стране.

Нельзя также не отметить, что в п. 8 ст. 19 Устава МОТ содержится очень важное для трудовых отношений правило, которое, к сожалению работников, практически не применяется в трудовых спорах, а именно: "Ни в коем случае принятие какой-либо конвенции или рекомендации МКТ или ратификация какой-либо конвенции любым членом Организации не должны рассматриваться как затрагивающие какой-либо закон, судебное решение, обычай или соглашение, которые обеспечивают более благоприятные условия для заинтересованных трудящихся, чем те, которые предусматриваются конвенцией или рекомендацией". Исходя из неоднократных разъяснений Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций МОТ, указанный принцип распространяет свое действие и на индивидуальные соглашения о труде по найму*(21).

Россия внимательно следит за работой контрольных органов МОТ и сотрудничает с ними. В мае-июне 2005 года, в связи с поступившими жалобами российских профсоюзов, на заседаниях Комитета МКТ по применению конвенций и рекомендаций и Комитета АС МОТ по свободе объединения состоялось рассмотрение ситуации с выполнением Россией конвенций МОТ N 87 от 1948 года и N 98 от 1949 года (о свободе объединений и праве на ведение коллективных переговоров). Контрольные органы МОТ пришли к заключению о наличии некоторых проблем, связанных с практикой применения трудового законодательства в России и высказали ряд рекомендаций. Всего за период сотрудничества России с МОТ в качестве правопреемника СССР (с 1992 года) Правительству РФ было высказано 86 замечаний о наличии в стране нарушений уставных требований МОТ и даны предложения с рекомендациями способов их устранения*(22).

В настоящее время, несмотря на благоприятную, в целом, ситуацию, сохраняется ряд конвенций, о выполнении которых России следует своевременно предоставлять отчеты с целью избежания вынесения обсуждения этих вопросов на более высокий уровень (АС или МКТ МОТ). К таким конвенциям относятся следующие:

- N 87 от 1948 года и N 98 от 1949 года "О свободе объединения в профсоюзы и их деятельности" в части снятия запрета на забастовки работников почтовой и железнодорожной служб. Даны рекомендации о предоставление более полной информации относительно мер, принятых по отношению лиц, виновных в дискриминации профсоюзов (эти конвенции ратифицированы);

- N 95 от 1949 года "Об охране заработной платы" в части осуществления постоянного контроля и усиления уголовного и административного наказания работодателей за нарушения прав работников в данной области (эта конвенция ратифицирована);

- N 100 от 1951 года "О равном вознаграждении" в части срывов планов МОТ о предоставлении для анализа специалистами статистики по уровню заработной платы мужчин и женщин в частном и государственном секторах экономики (эта конвенция не ратифицирована);

- N 111 от 1958 года "О дискриминации в области труда и занятости" в части пересмотра списка о запрете женского труда в 38 промышленных секторах экономики (эта конвенция ратифицирована);

- N 122 от 1964 года "О политике в области занятости" в части предоставления МОТ дополнительной статистики по уровню занятости, а также относительно принимаемых Правительством РФ мер для обеспечения полной занятости (эта конвенция ратифицирована);

- N 138 от 1973 года "О минимальном возрасте" в части введения дополнительной защиты несовершеннолетних, работающих в различных отраслях (сферах) национальной экономики без оформления трудового договора (эта конвенция ратифицирована);

- N 182 от 1999 года "Об искоренении наихудших форм детского труда" в части принятия срочных мер для пресечения торговли детьми и наказания виновных (эта конвенция ратифицирована).

Кроме того, в ходе 300-й сессии АС МОТ (ноябрь 2007 г.) была принята жалоба Федерации профсоюзов работников морского транспорта о несоблюдении в России конвенции от 1996 года N 179 "О найме и трудоустройстве моряков" (эта конвенция ратифицирована).

Придавая большое значение контрольным функциям МОТ, Россия в то же время исходит из того, что рассмотрение подобных вопросов следует вести максимально объективно, не политизируя дискуссию, в строгом соответствии с Уставом МОТ и установленными АС МОТ процедурами. Дело в том, что основное отличие конвенций МОТ от иных международных документов в сфере труда, например актов ООН или Евросоюза, заключается в том, что каждая из них посвящена отдельным аспектам трудовых отношений, в связи с чем их значимость в правоприменительной практике сильно возрастает. В настоящее время из-за большого числа этих конвенций их разделяют на три базовые классификационные группы: основополагающие - 8 (в России действуют все 8), приоритетного управления - 4 (в России действуют 2 - NN 81 и 122) и технические - 177 (в России действует 46 при 11 денонсированных).

Итак, подводя итог данной части нашей статьи, уточним, что согласно ст. 1 Устава МОТ ее членами могут быть только те государства, которые одновременно являются членами ООН. Однако прием в члены МОТ происходит лишь в случае, если за него на сессии Генеральной конференции (МКТ МОТ) проголосовало две трети присутствующих и имеющих право голоса правительственных делегатов стран-членов МОТ. Такой прием входит в силу с момента, когда правительство нового члена МОТ официально сообщает Генеральному директору МБТ о своем формальном принятии обязательств, вытекающих из Устава Организации*(23). Следовательно, конвенции МОТ относятся к межправительственным договорам, имеющим, согласно международному праву, такое наименование как международный трудовой стандарт. К тому же такой вывод следует из указания в заключительных положениях конвенций, что ратифицированные конвенции МОТ связывают между собой только тех Членов Организации, чьи документы о ратификации зарегистрированы в МБТ МОТ. Более того, все финансовые и организационные вопросы решаются МБТ и АС МОТ через уполномоченных правительством России представителей ее интересов в этой международной Организации.

Необходимо также отметить, что начиная от процедуры принятия конвенций МОТ на МКТ, вступления их в силу для МОТ и правил присоединения к ним членов МОТ, этот вид международных договоров имеет свои отличительный особенности от общего порядка заключения других международных договоров*(24). В итоге, это не только касается особой процедуре их ратификации, но, также выражается в особом порядке их денонсации*(25). При этом МОТ (в лице МБТ), как международная организация, является депозитарием*(26), регистратором документов о ратификации его членами, принятых на МКТ конвенций, и контролирующим органом реализации их положений на территории страны, ратифицировавшей конвенцию.

Практическая сторона и ценность ратификации конвенций МОТ сводится к тому, чтобы на территории страны-члена МОТ ее правительством были созданы в конкретных сферах трудовых отношений условия труда, соответствующие международному трудовому стандарту. Создание гарантированных конвенцией МОТ условий труда, распространяется как на трудящихся государства, ее ратифицировавшего, так и на иностранных работников, в том числе иммигрантов-специалистов и гастарбайтеров*(27), участвующих в трудовых процессах на ее территории. Непредоставление в стране, ратифицировавшей конвенцию, работникам другой страны, также ее ратифицировавшей, условий труда, предусмотренных ее положениями, может привести к международному конфликту, сопряженному с санкциями со стороны МОТ и (или) разбирательству дела в Суде ООН.

Приступая к непосредственному рассмотрению темы данного исследования, считаем необходимым сначала ознакомить читателя с основополагающими понятиями, их значениями и особенностями их применения в МОТ и национальном законодательстве.