Тема 12: бюджетный процесс.

12.1. Бюджетный процесс: сущность, этапы, участники.

В системе бюджетных отношений важнейшее место занимает бюджетное планирование, которое включает в себя:

1. бюджетный процесс;

2. его нормативно – правовую базу;

3. организационную основу.

Бюджетный процесс – это главная форма бюджетного планирования, которая представляет собой регламентируемую законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней, а также бюджетов внебюджетных фондов Российской Федерации.

Его содержание определяется государством, бюджетным устройством страны, а также бюджетными правилами соответствующих органов власти и юридических лиц.

В бюджетном процессе принято выделять четыре этапа:

1. составление проекта бюджета;

2. рассмотрение и утверждение бюджета;

3. исполнение бюджета;

4. составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Участниками бюджетного процесса являются:

- Президент Российской Федерации;

- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

- Центральный банк Российской Федерации;

- органы государственного (муниципального) финансового контроля;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- получатели бюджетных средств.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные Бюджетным Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета, представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные Бюджетным Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные Бюджетным Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

Центральный банк Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. Он осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации. Они осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

12.2. Порядок составления бюджета.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Порядок составления проекта бюджета определяется для:

- федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - в порядке, установленном Правительством Российской Федерации и в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса РФ;

- бюджета субъекта Российской Федерации и проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса РФ и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации;

- местного бюджета - в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с Бюджетным Кодексом и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Составление проектов бюджетов возложено на Правительства Российской Федерации, высшие исполнительные органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации муниципальных образований.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Основой для составления проекта бюджета является Бюджетное послание Президента Российской Федерации. Оно направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Кроме этого, важнейшими элементами основы для разработки проекта бюджета являются:

• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

• основные направления бюджетной и налоговой политики.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет.

Доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.

Сводный финансовый баланс Российской Федерации - документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономики.

Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством Российской Федерации.

Внесение Министерством финансов Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу.

Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с соблюдением требований, устанавливаемых Бюджетным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых Бюджетным Кодексом и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

12.3. Рассмотрение и утверждение бюджета.

Бюджетный кодекс Российской Федерации регламентирует следующий перечень необходимых документов для предоставления одновременно с проектом бюджета:

• основные направления бюджетной и налоговой политики;

• предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

• прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

• пояснительная записка к проекту бюджета;

• методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

• верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

• проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;

• проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

• предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;

• иные документы и материалы.

Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период не позднее 15 октября текущего года, проект решения о местном бюджете - не позднее 15 ноября текущего года.

Проект закона (решения) рассматривается и утверждается законодательным (представительным) органом в срок, не превышающий 15 дней со дня его представления.

Законом (решением) о бюджете устанавливаются:

- перечень главных администраторов доходов бюджета;

- перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

- распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

- объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

- общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов (под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования);

- источники финансирования дефицита бюджета;

- верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;

- иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета.

Коротко остановимся на порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года.

Центральный банк Российской Федерации до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.

Предварительно указанный проект направляется Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

В первом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.

При этом обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики. Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

• прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

• приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены Бюджетным Кодексом;

• общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

• условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

• объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

• нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

• дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции (потребительских цен) (декабрь к декабрю предыдущего года).

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:

- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;

- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении;

- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;

- программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;

- программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

- программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

- программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

- программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период.

- текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.

Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

12.4. Исполнение и составление отчета об исполнении бюджета.

Исполнение бюджета — этап бюджетного процесса, который предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех пре­дусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Эффективное и экономное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления при­оритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта РФ и муниципального образования. Исполнение бюдже­та начинается после его утверждения законодательными (представитель­ными) органами власти. Для оперативного управления этим процессом ежегодно принимается Постановление Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете», в котором устанавливаются конкретные мероприятия, их исполнители, сроки и другие вопросы, позволяющие реализовать намеченные планы.

В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс РФ. В Российской Федерации установлена казначейская система исполнения бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и собствен­но исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Сами же эти органы являются кассирами всех распорядите­лей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

В дореформенный период на территории нашей страны действовала банковская система исполнения бюджетов. Государственный банк обеспечивал кассовое их исполнение, включающее в себя сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное их перераспределение, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами. С отходом от централизованного планирования стала изменяться и банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка РФ привели к тому, что был существенно ослаблен банковский учет и контроль бюджетных средств. В результате возника­ли задержки в их перечислении, допускалось нецелевое использование. Следствием существенных недостатков банковского исполнения бюд­жета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитова­ние дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмис­сионный характер. Таким образом, со всей остротой встал вопрос о со­здании нового государственного финансового органа, который смог бы обеспечить эффективное исполнение федерального бюджета. Следует отметить, что индустриальные страны осуществляют исполнения госу­дарственных бюджетов через систему казначейства (например, Швеция, США, Израиль, Австралия, Германия).

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» в целях проведения государственной бюджетной полити­ки, эффективного управления доходами и расходами федерального бюд­жета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств была создана единая центра­лизованная система органов федерального казначейства в составе Ми­нистерства финансов РФ. В настоящее время Федеральное казначейство – самостоятельная Федеральная служба.

Для эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращения сроков их прохождения до получателей бюджетных средств, сохранности, обеспечения централизованного учета поступлений в бюд­жеты всех уровней бюджетной системы РФ и получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета возникает необ­ходимость оптимизации потоков движения его средств и сосредоточе­ния их на едином казначейском счете (ЕКС). Методологической осно­вой единого казначейского счета является принцип единства кассы, ус­тановленный в Бюджетном кодексе РФ, на основе которого исполняются бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ. Этот прин­цип предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюд­жета и осуществление всех расходов с его единого счета, за исключени­ем операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами России в соответствии с законодательством РФ.

ЕКС по учету доходов и средств федерального бюджета представля­ет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции ор­ганов государственной власти РФ в валюте РФ по исполнению феде­рального бюджета.

Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

- зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным Кодексом, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;

- возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

- зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

- уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

- принятие бюджетных обязательств;

- подтверждение денежных обязательств;

- санкционирование оплаты денежных обязательств;

- подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с Бюджетным Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам.

Сводная бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с Бюджетным Кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Бюджетное обязательство — признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующе­го бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Лимит бюджет­ных обязательств — объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств ор­ганом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

Финансовый год завершается 31 декабря. По результатам исполне­ния бюджетов составляется отчетность в объеме и по формам, утверж­даемым Министерством финансов РФ. Бюджетная отчетность включает:

1) отчет об исполнении бюджета;

2) баланс исполнения бюджета;

3) отчет о финансовых результатах деятельности;

4) отчет о движении денежных средств;

5) пояснительную записку.

Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета.

Отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

Главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета представляют сводную бюджетную отчетность соответственно в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований в установленные ими сроки.

Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации.

Орган государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета на основании данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган с одновременным направлением соответственно в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местную администрацию.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.

В случае отклонения законодательным (представительным) органом закона (решения) об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.

По федеральному бюджету ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату Российской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Этот отчет должен быть составлен в соответствии со структурой и кодами бюджетной классифи­кации, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год. Перечень обязательных докумен­тов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета, регламентируется Бюджетным кодексом РФ, он может быть дополнен Министерством финансов РФ.

Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении феде­рального бюджета за отчетный финансовый год в течение 1,5 месяцев после его представления в Государственную Думу и готовит соответствующее заключение. Государственная Дума РФ рассматривает отчет в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты РФ. Думой мо­жет быть принято решение об утверждении либо отклонении отчета. Он утверждается в форме федерального закона.

12.5.Этапы бюджетной реформы.

Проводимая в нашей стране бюджетная реформа включает в себя несколько этапов:

I этап - укрепление системы исполнения бюджета; создание достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе уче­та; обеспечение внешнего контроля за исполнени­ем бюджета.

II этап - приведение в соответствие расходных обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями.

III этап - переход на среднесрочное бюджети­рование, ориентированное на результат; составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления; внедрение процедур внутренне­го контроля и аудита.

Первый этап бюджетной реформы был ознаме­нован принятием в 1998 г. и вступлением в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации. В тот период времени стояли, казалось бы, эле­ментарные задачи: создать систему, обеспечиваю­щую исполнение бюджета с соблюдением требова­ний закона и соответственно создать отчет об испол­нении бюджета. Для достижения этих задач были созданы соответствующие инструменты: Федераль­ное казначейство и Счетная палата.

Посредством казначейского исполнения феде­рального бюджета были отлажены процедуры санкционирования расходов, обеспечено создание единого счета федерального бюджета, внедрен контроль за принимаемыми обязательствами, создан реестр участников бюджетного процесса и, наверное, самое главное - создан отчет об исполнении бюджета.

В результате, впервые в истории России отчет об исполнении бюджета за 1999 г. был принят в фор­ме федерального закона с представлением в Государ­ственную Думу заключения на него со стороны Счет­ной палаты.

Другим результатом этого этапа реформы ста­ло выявление существенных проблем в тех вопросах, которые лежат в основе бюджетных правоотноше­ний, а именно, в полномочиях публично-правовых образований. Отсутствие четкого разграничения этих полномочий приводило, во-первых, к тому, что Российская Федерация принимала большое количе­ство законов, порождающих расходные обязатель­ства, исполнять которые приходилось субъектам и муниципалитетам. Во-вторых, образовался значительный объем расходных обя­зательств не обеспеченных финансовыми ресурсами, причем граждане не могли понять, кто же, в конечном счете, должен им осуществлять те или иные вып­латы, платить пособия, возмещать расходы по не­которым видам услуг и т.д. Все это привело к тому, что, в-третьих, возникло огромное количество су­дебных исков к казне Российской Федерации за не­исполнение принятых законов.

Поэтому начало II этапа бюджетной реформы можно отнести к 2004 г., когда Федеральным Собранием Российской Федерации были приняты фундамен­тальные изменения в бюджетном законодательстве.

В результате на смену длительным и безуспеш­ным попыткам создания системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюд­жетной системы, пришел принцип формирования расходов бюджетов, изложенный в ст. 65 Бюджетного кодекса, который устанавливает, что формирова­ние расходов бюджетов всех уровней осуществляет­ся в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномо­чий между органами государственной власти и орга­нами местного самоуправления.

Такой подход к формированию бюджета приво­дит к необходимости более взвешенного подхода к рассмотрению законопроектов порождающих расходные обязательства, создает возможность сделать прогноз расходов не на один год, а на тот период, в котором они будут действовать и соответственно спрогнозиро­вать сбалансированность бюджета публично-правово­го образования в среднесрочной перспективе.

К сожалению, приходится признать, что рабо­та, связанная с разграничением полномочий между публично-правовыми образованиями, которое явля­ется чрезвычайно важным и необходимым услови­ем для нормально функционирующей бюджетной системы, окончательно не завершена. Более того, сегодня наметился некоторый отход от поставлен­ной цели в связи с непрекращающейся передачей субъектам Федерации федеральных полномочий и предоставлением им различных субсидий на испол­нение их собственных, причем конкретных обяза­тельств. Часто становится не совсем понятным, чьим является то или иное обязательство. Например, субъекты Федерации считают, что раз те или иные субсидии стали постоянными, значит, предоставле­ние этих субсидий стало неотъемлемым обязатель­ством Российской Федерации по тому или иному виду финансовой поддержки.

Такой подход вызывает сожаление, так как первона­чально планировалось, что основным видом финан­совой помощи субъектам Федерации из федераль­ного бюджета должен быть Фонд финансовой поддержки, в основе которого лежат формулы расчета финансовой поддержки. Переход на все возраста­ющий объем, и количество точечных видов финан­совой поддержки породил у многих ошибочные представления о снижении степени их ответствен­ности за их исполнение. Кроме того, такой подход к формированию межбюджетных трансфертов существенно деформирует структуру региональных бюджетов, поскольку они вынуждены подчиняясь правилам предоставления субсидий увеличивать бюджетные ассигнования по одним направлениям иногда в ущерб другим.

В настоящее время можно условно говорить о третьем этапе бюджетной реформы, который направлен на совершенствование управления общегосударственными финансами. Основная задача этого этапа - переход к среднесрочному бюджетированнию, ориентированному на результат.

Если на первом этапе, надо было наладить процесс исполнения бюджета, ввести систему учета, основанную на кассовом методе, то сегодня этого недостаточно. Необходимо создать систему учета, основанную полностью на методе начислений, совершенствовать имеющийся инструментарий – план счетов бюджетного учета и разрабатывать стандарты учета и отчетности.

Если на первом этапе важно было внедрить процедуры внешнего контроля, то на третьем этапе необходимо создание и развитие систем внутреннего контроля и аудита.

Если раньше нужно было навести элементарный порядок в бюджетном хозяйстве, то в настоящее время необходимо новое качество управления общегосударственными финансами. Надо работать над определением цели и оценкой результатов расходования бюд­жетных средств, создавать системы мониторинга внутреннего аудита, научиться сравнивать финансо­вое положение с положением публично-правовых образований и учреждений аналогичных структур, существующих в коммерческом секторе.

Администратор бюджетных средств действует от имени публично-правового образования. Он ад­министрирует доходы публично-правовых образо­ваний в виде налогов и доходов от использования имущества, являясь администратором доходов, ад­министрирует публичные расходы в виде расходов на оплату обязательств, вытекающих из законов, принимает расходные обязательства, вступая в граж­данско-правовые отношения от имени публично-правового образования и заключает договора. Администратор бюджетных средств, действуя от имени собственника, формирует, в конечном итоге, финансовый результат публично-правового образования. Особым администратором выступает Федеральное казначейство, на имя которого открыт единый счет федерального бюджета.

Главная новация Бюджетного кодекса редакции 2007 г. - трехлетний бюджет. Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо по макроэкономическим причинам, чтобы все участники бюджетного процесса, инвесторы понимали, какого рода макроэкономическая ситуация будет складываться в зависимо­сти от той или иной бюджетной политики на бли­жайшие три года.

Во-вторых, еще большее значение удлинение горизонта бюджетного планирования имеет для главных распорядителей бюджетных средств и бюд­жетных учреждений (для участников бюджетного процесса), т.е. на микроуровне.

Кроме того, такой подход к формированию бюджета позволяет решать другие задачи, к которым относится:

- проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;

- обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;

- повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.

Все эти задачи являются чрезвычайно актуаль­ными на нынешнем этапе бюджетных реформ в Рос­сии.

Важно отметить, что в соответствии с Бюджет­ным кодексом, основным инструментом организа­ции бюджетного процесса, позволяющим соблюдать установленные законодателем бюджетные ограниче­ния, продолжает оставаться сводная бюджетная рос­пись. Смысл новых подходов в использовании этого инструмента состоит в необходимости четкого раз­граничения полномочий финансового органа и глав­ных распорядителей бюджетных средств. Из свод­ной бюджетной росписи федерального бюджета с 2008 г. исключена так называемая «поквартальная разбивка», поскольку это было не что иное, как кас­совый план или кассовые (но не бюджетные) огра­ничения. Причем, как кассовый план эта поквар­тальная разбивка в бюджетной росписи никогда реально не работала, потому что не была сбаланси­рована. Можно было внести изменения в роспись по расходам в любой из кварталов, но не сбаланси­ровать ни с доходами, ни с источниками в этот же отрезок времени. Таким образом, распределение бюджетных ассигнований по кварталам только заг­ромождало роспись.

По-новому перед финансовыми органами и ад­министраторами бюджетных средств Кодекс поста­вил задачу кассового планирования. Теперь кассо­вый план — это самостоятельный, наряду с бюджет­ной росписью, инструмент организации исполнения бюджета. Главная задача финансового органа в ходе исполнения бюджета, помимо контроля за соблюде­нием бюджетных ограничений всеми участниками бюджетного процесса, состоит в том, чтобы следить за кассовым планом и всегда держать необходимый финансовый ресурс для того, чтобы иметь возмож­ность исполнить денежные обязательства, предъяв­ляемые к оплате.

Следующая новация Кодекса с 2008 г. - бюд­жетная смета, новый инструмент в руках главных администраторов бюджетных средств по управлению подведомственными ему получателями бюджетных средств. Бюджетная смета дает возможность главному распорядителю с любой степенью детали­зации регулировать финансовую деятельность бюджетного учреждения. Это зависит от того, какие права будут даны руководителям бюджетных учреждений.

Минфин России со своей стороны будет проводить мониторинг финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств. Уже создан приказ об этом и в первом квартале этого года такой мониторинг будет проведён. По этой оценке, в том числе, будут приниматься решения о наделении или не наделении дополнительными правами главного распорядителя, по качеству финансового менеджмента будет выноситься суждение о работе соответствующих финансовых подразделений министерств и ведомств.

В течение 2008 г., в рамках переходных положений Бюджетного кодекса все участники бюджетного процесса должны были отладить свои внутренние организационные процедуры таким образом, чтобы не было сбоев при составлении и исполнении бюджета. К необходимым мероприятиям относятся:

-создание и внедрение эффективной системы финан­совой информации, обеспечивающей своевремен­ное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых им сведений в удобной для них форме;

-создание действенной системы внутрен­него аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повы­шение эффективности управления расходами, а так­же изменение объекта внешнего аудита: перенос ак­цента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой от­четности и выполнения требований нормативно-правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудита эффективности бюджетных расходов; и многое другое.

Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров, работ и услуг, иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.

Контрольные вопросы и задания:

1. В чем заключается сущность бюджетного процесса?

2. Какова основная цель и задачи бюджетного процесса?

3. Дайте характеристику структуры бюджетного процесса.

4. Изложите порядок составления проекта федерального бюджета.

5. Опишите порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

6. В чем сущность казначейской системы исполнения бюджетов?

7. Что такое бюджетная роспись?

8. Что такое бюджетное обязательство?

9. Опишите порядок составления отчета об исполнении бюджета.

10. На какой орган возложено составление отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год?

Тесты для самоконтроля знаний.

1. Документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с Бюджетным Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам - это:

а) бюджетное обязательство;

б) бюджетная роспись;

в) бюджетная классификация.

2. Документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с Бюджетным Кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета - это:

а) бюджетная роспись;

б) бюджетное обязательство;

в) сводная бюджетная роспись.

3. Бюджетный процесс – это:

а) это главная форма бюджетного планирования, которая представляет собой регламентируемую законодательством деятельность органов власти по составлению и рассмотрению бюджетов всех уровней;

б) это главная форма бюджетного планирования, которая представляет собой регламентируемую законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению и утверждению всех уровней;

в) это главная форма бюджетного планирования, которая представляет собой регламентируемую законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней.

4. В бюджетном процессе можно выделить следующие этапы:

а) составление проекта бюджета;

б) рассмотрение и утверждение бюджета;

в) исполнение бюджета;

г) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

5. Данный принцип построения бюджетной системы РФ предполагает, что при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы и получатели бюджетных средств исходить из необходимости достижения заданных результатов при использовании наименьшего объема средств и достижении наилучшего результата с исполнением определенного конкретного объема бюджетных средств:

а) принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

б) принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;

в) принцип самостоятельности бюджетов.

6. Данный принцип построения бюджетной системы РФ состоит в том, что при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы и получатели бюджетных средств исходить из необходимости достижения заданных результатов при использовании наименьшего объема средств и достижении наилучшего результата с исполнением определенного конкретного объема бюджетных средств:

а) принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;

б) принцип сбалансированности бюджетов;

в) принцип общего (совокупного) покрытия расходов.

7. Признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующе­го бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью – это:

а) расходные обязательства;

б) дотации;

в) нет верного ответа.