1.2 Аналіз окремих адміністративно-юрисдикційних проваджень

Дисциплінарне провадження визначається як здійснювана у визначеному адміністративно-процесуальними нормами порядку діяльність компетентних органів (їх посадових осіб) щодо розгляду і вирішення справ про застосування дисциплінарних стягнень до порушників трудової чи службової дисципліни.

Дисциплінарне провадження безпосередньо пов’язане із застосуванням дисциплінарної відповідальності як різновиду правової відповідальності, яка полягає у правовому обов’язку працівника (службовця) відповісти перед уповноваженим органом чи посадовою особою за вчинення дисциплінарного проступку і понести за це відповідне дисциплінарне стягнення.

Дисциплінарна відповідальність є однією з досить поширених серед інших видів юридичної відповідальності. Вона реалізується, насамперед, через накладення на порушників певного дисциплінарного стягнення чи інших заходів дисциплінарного впливу. Такі дисциплінарні санкції застосовуються уповноваженими органами (їх посадовими особами) у порядку підлеглості у визначених правовими нормами межах і порядку.

Для різних категорій працівників і службовців установлені різні види дисциплінарних стягнень. Так, відповідно до ст. 147 КЗпП до працівника за порушення трудової дисципліни може бути застосовано тільки одне з таких загальноприйнятих дисциплінарних стягнень, як догана і звільнення. Щодо окремих категорій працівників застосовується більш широкий спектр дисциплінарних стягнень. Наприклад, щодо осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть застосовуватися такі дисциплінарні стягнення: усне зауваження, зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну посадову відповідність, звільнення з посади, пониження у спеціальному званні на один ступінь, звільнення з органів внутрішніх справ.

Правовою основою цього провадження здебільшого виступають норми адміністративного і трудового права, які містяться в різних правових джерелах, зокрема у Кодексі законів про працю України, в окремих законах (наприклад, у Законі України «Про державну службу»), дисциплінарних статутах (наприклад, у Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ) та інших нормативно-правових актах про дисципліну. Таким чином, норми, що передбачають дисциплінарну відповідальність, містяться в декількох галузях законодавства (трудовому, виконавчому, адміністративному та ін.). Більшість уніфікованих положень дисциплінарної відповідальності, що визначаються нормами адміністративного процесуального права, торкаються внутрішньоорганізаційного характеру управлінських відносин, пов’язаних з проходженням державної та іншої публічної служби (у тому числі воєнізованої, патронатної та ін.); стосуються осіб, які перебувають на навчанні, а також осіб, що перебувають у місцях позбавлення волі. Раніше вказувалось на поліструктурний характер природи адміністративного процесу. Ілюстрацією цього і є адміністративно-процесуальна концепція дисциплінарної відповідальності.

Фактичною підставою для настання такої відповідальності є скоєння особою дисциплінарного проступку. Під дисциплінарним проступком розуміється протиправне, винне невиконання, неналежне виконання або порушення особою вимог трудової або службової дисципліни, яке тягне за собою накладення дисциплінарного стягнення у передбачених законом формах і порядку. Нерідко підставами для застосування дисциплінарної відповідальності служать матеріали про вчинення певними категоріями осіб (насамперед, військовослужбовцями, працівниками органів внутрішніх справ та ін.) окремих адміністративних правопорушень, які передаються компетентними органами відповідно до ст. 15 КУпАП за місцем проходження служби правопорушником. Аналіз правової природи таких підстав свідчить про категоріальну трансформацію у більшості випадків адміністративних проступків у дисциплінарні.

Порядок застосування дисциплінарних стягнень щодо окремих категорій працівників чи службовців визначається спеціальними нормативно-правовими актами, а саме – дисциплінарними статутами, положеннями про дисципліну в тих чи інших органах тощо.

Дисциплінарні стягнення накладаються уповноваженими на те посадовими особами у визначені строки. Такі заходи мають застосовуватись безпосередньо після виявлення проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не враховуючи при цьому часу звільнення працівника від роботи у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю або перебуванням його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладено пізніше від шести місяців з дня вчинення проступку (для працівників органів внутрішніх справ такий строк визначено в один рік).

За вчинення дисциплінарного проступку накладається тільки одне дисциплінарне стягнення. Воно повинно відповідати тяжкості вчиненого проступку і ступеню провини особи. Стягнення оголошується наказом (розпорядженням) і повідомляється працівникові особисто (за власним підписом). Перед цим від нього береться пояснення в усному чи письмовому вигляді або ж проводиться службове розслідування. Якщо протягом року такого працівника не буде піддано новому дисциплінарному стягненню, то він вважається таким, що його не має. За сумлінне ставлення до трудової дисципліни стягнення з такого працівника може бути знято достроково. Дострокове зняття стягнення може бути застосовано також і в порядку заохочення. Стягнення, накладене усно, вважається знятим після закінчення місячного строку. Протягом дії терміну дисциплінарного стягнення до працівника заходи заохочення не застосовуються.

Провадження у справах за зверненнями (скаргами) громадян визначається положеннями Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.

Під зверненнями громадян у цьому законі слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) – це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) – це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання – це письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга – звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об’єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

Як бачимо, в законі не передбачено диференційованого порядку розгляду і вирішення питань щодо різних категорій звернень громадян. Провадження щодо вирішення цих справ має уніфікований характер і тому розглядається нами комплексно. Варто також зауважити, що дане провадження стосується лише звернень громадян до адміністративних органів, органів місцевого самоврядування, різних установ та організацій, тобто тих, які розглядаються в адміністративному порядку. Звернення фізичних і юридичних осіб у формі адміністративних позовів до судових органів розглядають і вирішують у порядку адміністративного судочинства, передбаченого КАСУ. Цей порядок буде розглянутий нами окремо.

Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов’язковому прийняттю та розгляду.

Не підлягають розгляду та вирішенню письмові звернення:

– визнані анонімними, тобто такі, які не підписані авторами, без зазначення місця проживання, та такі, з яких неможливо встановити авторство;

– повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того самого питання, якщо перше вирішено по суті;

– звернення осіб, визнаних судом недієздатними;

– звернення, подані з порушенням встановлених законом строків.

Слід зауважити, що скарга на рішення, яке оскаржується, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення особи з прийнятим рішенням.

Органи державної влади і місцевого самоврядування, установи і організації незалежно від форм власності, об’єднання громадян, підприємства, їх посадові особи зобов’язані об’єктивно і вчасно розглянути пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) та скарги громадян, перевірити викладені в них факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства, забезпечити їх виконання і своєчасно повідомити громадян про наслідки розгляду їх звернень.

Відповідь за результатами розгляду звернень громадян в обов’язковому порядку дається тим органом, який отримав такі звернення і до компетенції якого входить їх вирішення, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов’язки.

Звернення громадян розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, – невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу чи організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особа, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п’яти днів. Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.

Виконавче провадження становить собою сукупність дій уповноважених на те органів і посадових осіб, спрямованих на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які здійснюються на підставах, у спосіб та в межах повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, а також рішеннями, що підлягають виконанню. Це провадження є опосередкованим різновидом юрисдикційних проваджень.

Основні положення, умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначає Закон України «Про виконавче провадження» від 21 квітня 1999 р.

Закон (ст. 3) містить перелік рішень, що підлягають примусовому виконанню Державною виконавчою службою (ДВС). До них, зокрема, належать:

– рішення, ухвали і постанови судів у цивільних та адміністративних справах;

– судові накази;

– вироки, ухвали і постанови судів у кримінальних справах та у справах про адміністративні делікти (у частині майнових стягнень);

– рішення інших суб’єктів розгляду справ про адміністративні делікти у випадках, передбачених законом;

– рішення, ухвали, постанови господарських та третейських судів;

– рішення Европейського Суду, іноземних судів і арбітражів у передбачених законом випадках;

– виконавчі написи нотаріусів;

– рішення комісій з трудових спорів та ін.

Законом передбачаються заходи примусового виконання рішень, до яких належать:

а) звернення стягнення на майно боржника;

б) звернення стягнення на заробітну плату (заробіток), доходи, пенсію та стипендію боржника;

в) вилучення у боржника і передача стягувачеві певних предметів, зазначених у рішеннях;

г) інші заходи, передбачені рішеннями.

Примусове виконання рішень покладається на Державну виконавчу службу, яка входить до системи органів Мінюсту. Повноваження Державної виконавчої служби визначаються Законом України «Про державну виконавчу службу» від 24 березня 1998 р. Згідно з цим законом примусове виконання рішень здійснюють державні виконавці районних, міських, районних у містах відділів ДВС. У примусовому виконанні таких рішень можуть брати участь і інші органи та посадові особи.

Законом (ст. 5) визначаються обов’язки й права державних виконавців.

До числа учасників виконавчого провадження та осіб, які залучаються до проведення виконавчих дій, належать державні виконавці, сторони, представники сторін, експерти, спеціалісти та перекладачі. У необхідних випадках для проведення виконавчих дій державним виконавцем залучаються поняті, а також працівники органів внутрішніх справ, представники органів опіки та піклування, інших органів та установ у встановленому законом порядку.

Сторонами у виконавчому провадженні є стягувач і боржник.

У виконавчому провадженні виділяють, переважно, три стадії:

1) відкриття виконавчого провадження;

2) здійснення виконавчого провадження щодо окремих рішень;

3) закінчення виконавчого провадження.

Провадження щодо застосування заходів адміністративного попередження (запобіжно-профілактичних заходів) не завжди має чітке документально-процесуальне вираження. Застосування окремих заходів цієї групи нерідко взагалі не має певного процесуального відображення — за винятком загальної правової регламентації випадків та повноважень окремих органів чи посадових осіб щодо їх застосування (це, наприклад, перевірка документів, обмеження руху транспорту та пішоходів, певні види огляду речей чи вантажу, обсервація, карантинні заходи тощо). В окремих випадках застосування згаданих заходів оформляється документально шляхом складення відповідних актів обстеження (перевірок), відміток у документах про проходження певних видів огляду (наприклад, технічного чи медичного), про проведення певних профілактичних заходів і перевірок (наприклад, офіційне застереження, проведення щеплення, пожтехмінімуму), заповнення відповідних анкет, декларацій та інших документів (наприклад, митної декларації) тощо.

В окремих випадках застосування заходів адміністративного попередження оформлюється процесуально разом із відповідним оформленням застосування заходів адміністративного припинення.

Провадження щодо застосування заходів адміністратив-ного припинення можна визначити як регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених на те органів та їх посадових осіб, пов’язану із застосуванням щодо окремих фізичних чи юридичних осіб заходів адміністративного припинення. Це провадження, як правило, достатньо чітко нормативно урегульовано в різних нормативно-правових актах. Процесуальне оформлення застосування цих заходів здебільшого здійснюється шляхом складання відповідних актів або протоколів установленого зразка (наприклад, про тимчасове припинення експлуатації окремих об’єктів, про адміністративне затримання чи вилучення речей та документів та ін.), а також винесення відповідних постанов або приписів з метою усунення виявлених порушень чи інших недоліків із встановленням конкретних строків та виконавців (наприклад, приписи представників санітарної служби чи пожежного нагляду) та ін.