Управление в области использования и охраны земель

Понятие и общая характеристика управления в рассматриваемой сфере

Управление в области использования и охраны земель – деятельность различных субъектов управления, которая направлена на организацию рационального использования и охрану земель, на защиту прав граждан и юридических лиц.

Существуют различные виды управления, зависящие от субъектов управления:

1. Государственное управление в области использования и охраны земель;

2. Муниципальное управление в области использования и охраны земель;

3. Производственное управление;

4. Общественное управление.

Особое значение имеет государственное управление, т.к. оно управляет земельным фондом РФ с одной стороны как собственник значительного количества земель, а с другой стороны – как суверен на определенной территории.

Государственное управление осуществляется на федеральном и региональном уровнях, что соответствует ст.72 Конституции РФ, а также см. ст.9,10 ЗК РФ.

Общая характеристика государственного управления

1. Государственное управление – деятельность государственных органов, направленная на реализацию своих полномочий собственника земли, на организацию рационального использования и охрану земель, защиту земельных прав. Государственное управление земельным фондом – частный случай государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Отсюда следует, что управление земельным фондом строится на общих принципах управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Оно также связано с управление отдельными (другими) объектами природы.

2. Государственное управление земельным фондом является формой реализации экологической функции государства. Государственное управление земельным фондом – важнейшее средство рационального использования всех земель. Особенностями управления является связь с научно-техническим прогрессом, единство и дифференциация. Цели и задачи управления едины, многие черты правового режима отдельных категорий земель схожи. Дифференциация обусловлена делением земель на категории по целевому назначению.

3. Управление земельным фондом связано с отдельными отраслями экономики, т.к. земля используется во всех сферах экономики.

Виды государственного управления:

1. Общегосударственное – строится по принципу административно-территориального деления и распространяется на всех субъектов, независимо от их подчиненности;

2. Ведомственное управление – распространяется на субъектов, подчиняющихся тому или иному министерству, при этом не могут быть реализованы иные функции управления. Не может быть реализована функция по предоставлению и изъятию земель.

Виды органов управления:

1. Государственные;

2. Муниципальные;

3. Общегосударственные;

4. Ведомственные;

5. Федеральные;

6. Субъектов РФ;

7. Органы общей компетенции;

8. Специальной компетенции и др.

ОРГАНЫ ОБЩЕЙ КОМПЕТЕНЦИИ – ОИВ

Органы специальной компетенции – структура ФОИВ (Минэкономразвития, Росреестр, Росимущество).

В управлении земельным фондом принимают участие такие органы как Минприроды, Росприроднадзор, Рослесхоз, Росводресурсы.

Функции органов управления

Государственный мониторинг

Правовой основой является ст.67 ЗК РФ. Государственный мониторинг земель – частный случай экологического мониторинга. Мониторинг – система долгосрочных наблюдений.

Задачи мониторинга: выявить изменения в состоянии земель, оценить их, составить прогноз дальнейших изменений, выработать рекомендации по предупреждению и устранению негативных изменений и создать определенную информационную базу данных о состоянии земель.

Виды мониторинга:

1. Федеральный;

2. Региональный;

3. Локальный.

Основным органом, отвечающим за данную процедуру, является Росреестр. Порядок осуществления мониторинга установлен ПП РФ от 28 ноября 2002 г. N 846.

Способы осуществления мониторинга (получения информации): 1. Дистанционное зондирование – снимки с высоты; 2. Создание сети постоянно действующих полигонов (участки земли, на которых проводятся наблюдения); 3. Наземные съемки, наблюдения, обследования (как сплошные, так и выборочные);

Сроки проведения мониторинга: 1. В ряде случаев проводится периодически (например, 1 раз в 3 года и более); 2. Оперативные съемки – для получения данных на текущий момент.

Данные, полученные в ходе мониторинга, используются для информационного обеспечения различных субъектов, а также для составления ежегодного государственного доклада о состоянии земель в РФ.

Отдельные программы мониторинга разрабатываются для наблюдения за землями сельскохозяйственного назначения, где особое значение имеет состояние плодородного слоя почвы. В данном случае мониторингом занимается Минсельхоз.

Землеустройство

Правовая основа – ст.ст.68,69 ЗК РФ + ФЗ «О землеустройстве» от 18.06.2001. Понятие землеустройства дается в ст.68 ЗК и в ст.1 ФЗ «О землеустройстве».

Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Объекты землеустройства – территории субъектов РФ, МО, населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями.

Обязательное проведение данной процедуры необходимо: 1. В случаях изменения границ; 2. В случаях выявления нарушенных земель, подверженных водной и ветряной эрозии, загрязнения отходами, радиоактивными, химическими веществами, заражения и другого негативного воздействия; 3. В случаях проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель.

Инициировать данную процедуру могут различные субъекты – и органы власти, и собственники, пользователи и т.д.

Основания для проведения зависят от субъекта инициирования данной процедуры:

1. В случае инициирования ОГВ и ОМС – их решения; 2. Если инициатива исходит от физических и юридических лиц, основанием для проведения служит договор о проведении землеустройства; 3. В исключительных случаях – судебное решение.

Итогом работы является землеустроительная документация.

Виды землеустроительной документации: 1. Генеральная схема землеустройства территории РФ, субъектов РФ и МО; 2. Карты, планы объектов землеустройства; 3. Проекты внутрихозяйственного землеустройства (внутрихозяйственное землеустройство – разновидность землеустройства, которая проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов для обеспечения их традиционного образа жизни); 4. Проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, проекты защиты земель от различных видов негативного воздействия; 5. Материалы почвенных, геоботанических и других обследований, оценки качества земель, инвентаризации; 6. Тематические карты и атласы состояния и использования земель.

В отношении каждого объекта землеустройства создается землеустроительное дело, которое включает в себя различную землеустроительную документацию в отношении этого объекта.

Таким образом, формируется государственный фонд данных о состоянии земель. Документы, полученные в ходе землеустройства, используются для мониторинга. Сведения о землеустройстве носят открытый характер.

Мероприятия по землеустройству: 1. Изучение состояния земель; 2. Геодезические и картографические работы; 3. Обследования и изыскания; 4. Оценка качества; 5. Инвентаризация земель; 6. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны; 7. Описание местоположения границ объектов землеустройства; 8. Установление на местности границ объектов землеустройства.

Земельный контроль (надзор)

Правовая основа – глава 12 ЗК РФ, посвященная земельному контролю и надзору.

Виды земельного надзора: 1. Государственный земельный надзор; 2. Муниципальный общественный и общественный земельный контроль; 3. Производственный земельный контроль.

Государственный земельный надзор – частный случай государственного экологического контроля и надзора.

Понятие государственного земельного надзора дано в ст.71 ЗК.

Под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений различными субъектами земельных отношений земельного законодательства посредством организации и проведения проверок указанных лиц по пресечению или устранению последствий выявленных правонарушений и деятельность субъектов контроля по наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию соблюдения и исполнения требований земельного законодательства.

Порядок осуществление государственного земельного контроля установлен ПП РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 (п.2 ст.71 ЗК РФ).

Государственный земельный надзор осуществляется тремя ФОИВ: 1. Росреестр – контролирует соблюдение следующих требований: о недопущении самовольного занятия земельных участков; порядка переуступки права пользования землей; об использовании земли в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием; о выполнении обязанности по приведению земли в состояние, пригодное для использования по назначению; о наличии и сохранности межевых знаков; и др.; 2. Росприроднадор – основной орган, осуществляющий государственный экологический надзор, в т.ч. надзор за состоянием и использованием земель в пределах своей компетенции: земли лесного фонда; земли, используемые для добычи полезных ископаемых; выполнение требований и проведение мероприятий по защите земель от негативного влияния различных природных явлений; 3. Россельхознадзор: сфера деятельности – земли сельскохозяйственного назначения, в целях обеспечения сохранения плодородного слоя почвы, предотвращения порчи земли в результате нарушения правил обращения с пестицидами, ядохимикатами и т.д.

Должностные лица, осуществляющие деятельность по надзору называются государственными инспекторами; руководители данных органов – главные государственные инспектора по использованию и охране земель. Для осуществления своей деятельности они наделены соответствующими полномочиями, которые прописаны в ПП РФ от 2006 г.

Государственный земельный надзор проводится в форме плановых и внеплановых проверок. Внеплановые проводятся для проверки исполнения предписания об устранении правонарушения, а также в случаях поступления документов или доказательств о наличии признаков правонарушения.

Муниципальный контроль за использованием земель на территории МО осуществляется ОМС. Он осуществляется в соответствии с НПА ОМС. В ГФЗ эти полномочия могут осуществляться ОГВ.

Общественный контроль осуществляется как за деятельностью ОГВ и ОМС, так и за деятельностью ФЛ и ЮЛ в данной области (ст.72 ЗК). В случае выявления правонарушений граждане и общественные объединения информацию о них передают в ОМС или в ОГВ.

Производственный контроль (правовая основа – ст.73 ЗК) осуществляется лицами, использующими земельные участки в ходе осуществления хозяйственной деятельности. Цель контроля – недопущение нарушений земельного законодательства.

Государственный кадастровый учет земельных участков (ГКУЗУ) как объектов недвижимости

Правовая основа – ст.70 ЗК, отсылающая к ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007 N 221-ФЗ.

ГКУЗУ – деятельность уполномоченного органа по внесению в Государственный кадастр недвижимости сведений о земельном участке.

В кадастр вносятся сведения, подтверждающие существование земельного участка с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи (недвижимости). Также туда вносятся сведения, подтверждающие прекращение существования земельного участка как недвижимого имущества и иные сведения.

Таким образом, Государственный кадастр недвижимости – систематизированный свод сведений об учтенном недвижимом имуществе (в т.ч. земельных участках), а также сведений о прохождении государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, о границах МО, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий и иных, предусмотренных законом сведений.

ГКН состоит из реестра объектов недвижимости, кадастровых дел и кадастровых карт. Реестр – документ, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой форме. Кадастровые дела – совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых заносятся сведения в кадастр недвижимости. Ведением кадастра занимается Росреестр.

Сведения, заносимые в Государственный кадастр недвижимости о земельном участке: кадастровый номер (для его присвоения осуществляется кадастровое деление территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы – единицы кадастрового деления, имеющие определенные номера, с учетом которых определяется государственный учетный номер (кадастровый номер) земельного участка); описание местоположения границ земельного участка, площадь; кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка объектов недвижимости, в т.ч. незавершенного строительства; сведения о вещных правах на земельный участок и об их обладателях; сведения об ограничениях (обременениях) вещных прав на земельный участок и о лицах, в пользу которых они установлены; сведения о кадастровой стоимости с датой, на которую эта стоимость была определена; сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка; категория земель; разрешенное использование; почтовый адрес лица, использующего данный участок на том или ином праве; а также сведения о кадастровом инженере, который выполнял кадастровые работы в отношении данного земельного участка.

Для занесения всех сведений в кадастр недвижимости необходимо проведение соответствующих кадастровых работ, в результате которых осуществляется подготовка документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета земельных участков. Эти работы называются кадастровой деятельностью и осуществляются на основе ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Кадастровый инженер – физическое лицо, имеющее действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера. Сведения о кадастровых инженер размещаются на официальном сайте Росреестра. Формы организации их деятельности: в качестве ИП либо в качестве работника ЮЛ на основании ТД.

Для постановки на кадастровый учет земельного участка кадастровый инженер готовит межевой план.

Сведения, внесенные в Государственный кадастр недвижимости, предоставляются по запросам любых лиц.

Виды сведений: копия документа, на основании которого внесены сведения в кадастр; кадастровые выписки о земельном участке; кадастровый паспорт (это выписка о земельном участке, содержащая сведения, необходимые для государственной регистрации прав на него); кадастровый план территории, составляемый на основе кадастровой карты; кадастровая справка, в которой содержатся сведения об объектах недвижимости, расположенных на соответствующем земельном участке.

Предоставление и изъятие земельных участков

Это совокупность взаимосвязанных действий компетентных органов, направленных на установление права пользования земельным участком конкретным лицом; это также способ перераспределения земель. Предоставление или передача ЗУ, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется в порядке отвода (фактического предоставления). Предоставление может осуществляться с предварительным изъятием либо без такового. Предоставление ЗУ осуществляется с учетом существующих приоритетов, оно представляет собой ряд стадий, в совокупности образующих землеотводный процесс. Предоставление осуществляется органами общей компетенции (ст.29 ЗК). Их компетенция в данной сфере указана в статьях 9-11 ЗК.

Предоставление ЗУ из государственной и муниципальной собственности для строительства предусматривает два порядка:

1. Без предварительного согласования места размещения;

2. С предварительным согласованием места размещения.

Этапы предоставления указаны в статье 30 ЗК. Выделяют следующие этапы: проведение работ по формированию земельного участка (подготовка проекта границ ЗУ, установление их на местности, определение правового режима ЗУ, определение подключения к инженерно-техническим сетям, при необходимости – принятие решения о торгах, объявление о них в прессе и прием заявлений); кадастровый учет ЗУ; проведение торгов; подписание итогов торгов или договора аренды; государственная регистрация права постоянного бессрочного пользования либо заключение договора купли-продажи и регистрация права собственности.

Согласно ст.31 ЗК заинтересованное лицо подает заявление в ОИВ или в ОМС о выборе ЗУ для интересующего его объекта. В заявлении указывается цель и примерный размер желаемого участка. Органы принимают решение о выборе места размещения ЗУ. Оно оформляется актом, действует три года (п.8 ст.31 ЗК). В течение трех лет заинтересованное лицо должно подать в соответствующие органы второе заявление о предоставлении ЗУ. В случае необходимости одновременно с решением о выборе ЗУ принимается решение о необходимости изъятия ЗУ, доводящееся до сведения лиц, чьи интересы могут быть затронуты. Также одновременно рассчитываются предполагаемые убытки. В случае если по истечении трех лет решение о предоставлении такого ЗУ не принимается, то лица, чьи права были ограничены, могут требовать от органов, принявших решение, возмещения убытков. Решение об изъятии принимается одновременно с решением о предоставлении (если надо изъять).

Кроме строительства, ЗУ могут предоставляться и для иных целей, не связанных со строительством, гражданам в соответствии со ст.34 ЗК. Существуют нормы предоставления ЗУ, устанавливаемые в соответствии со ст.33 ЗК. Если речь идет о ЗУ, предоставляемых бесплатно гражданам, то их размеры устанавливаются собственниками (ОГВ или ОМС).

Изъятие – совокупность связанных между собой действий, направленных на прекращение права пользования ЗУ либо на уменьшение его размера. Изымать землю можно полностью либо частично, если это не нарушает принципы нормирования и целевого назначения (разрешенного использования). Таким образом, изъятие, как и предоставление, является формой и способом перераспределения земель. Изыматься участки могут для государственных и муниципальных нужд либо это может быть санкцией за неправомерные действия (ст.54 ЗК; у собственника – смотри ст.ст.279-285 ГК).

Перевод земель или земельных участков из одной категории в другую

Это функция органов общей компетенции. Полномочия зависят от того, в чьей собственности находится земля (п.1 ст.8 ЗК).

Особый порядок для земель сельскохозяйственного назначения: их можно переводить в другую категорию (независимо от того, являются эти земли муниципальными или частными) федеральными органами государственной власти и органами субъекта РФ. Порядок перевода установлен ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 N 172-ФЗ.

Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд (ст.70.1 ЗК).

Резервированием занимаются органы общей компетенции (правительство РФ и ОМС). Резервировать можно земли как предоставленные уже кому-то, так и не предоставленные. Сроки резервирования – п.3 ст.70.1 ЗК. В пределах срока резервирования ЗУ могут сдаваться в аренду. Данные земли не подлежат приватизации. Решение о резервировании подлежит государственной регистрации.

Территориальное планирование и градостроительное зонирование

Эта функция осуществляется в отношении земель населенных пунктов в соответствии с градостроительным законодательством (Градостроительный кодекс РФ). Территориальное планирование – планирование развития территории, в т.ч. для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (водоохранные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия и другие). Градостроительное зонирование – зонирование территорий МО в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Территориальные зоны – зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.