Лекція 2. Основні інститути адміністративного права

1 Адміністративно‐правова норма

Первиною складовою будь-якого права, зокрема й адміністративного, є його норма. У теорії права під його нормою розуміють загальнообов’язкове правило поведінки, яке встановлено або санкціоновано державою і за порушення якого держава застосовує державний примус1 . В юридичній літературі з адміністративного права на зазначену категорію існують сталі погляди. Найбільш же вдало її розкрито в академічному курсі з «Адміністративного права України» (голова редколегії В. Авер’янов) 2 . З урахуванням положень, викладених у ньому, визначимо основні особливості адміністративно-правової норми: 1) вона встановлюється Конституцією та іншими законами України, Загальною декларацією з прав людини ООН, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод Ради Європи, іншими ратифікованими Верховною Радою України міжнародними правовими актами, підзаконними нормативними правовими актами публічної адміністрації; 2) її зміст зумовлюється своєрідністю положення суб’єктів і об’єктів управління в публічному праві: суб’єкти публічного управління наділяються юридично-владними повноваженнями, а об’єкти управління зобов’язані виконувати їх законні вимоги; 3) вона визначає міру встановленої свободи для об’єктів публічного управління, які не є владними, та суворо регламентовані дії для суб’єктів публічної адміністрації; 4) через її опосередкування забезпечуються публічні права й свободи людини і громадянина, нормальне функціонування громадянського суспільства та держави; 5) за її порушення застосовується державний примус1 . Норми адміністративного права забезпечують людині не лише міру особистої свободи, але й визначену підтримку з боку правлячої влади. Цю підтримку публічна адміністрація зобов’язана надати в разі, коли: 1) для задоволення природних невід’ємних потреб людині недостатньо її власних зусиль чи добровільної допомоги громадськості (наприклад, забезпечення в холодну пору року безхатченків обігрівом і харчуванням); 2) засоби для задоволення потреб людини можуть бути забезпечені не інакше як у примусовому порядку (наприклад, держава засобами державного примусу змушує злісних неплатників сплатити податки чи інші обов’язкові соціальні платежі та спрямовує їх на виплату соціальної допомоги). В юридичній літературі існують різні класифікації адміністративно-правових норм. Найбільш часто здійснюються вони за критеріями функціонального призначання, ступеня загальності, спрямованості змісту, форми припису, за межами дії та повнотою викладення змісту. Структура (внутрішня форма) адміністративно- правової норми –це об’єктивно зумовлена потребами адміністративно-правового регулювання внутрішня організація, що передбачає поділ на окремі елементи, пов’язані між собою. Як правило, вона складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Г і п о т е з а – частина адміністративно-правової норми, в якій зазначаються обставини, вказуються умови, за настання яких можна чи необхідно виконувати правило, що міститься в диспозиції. Призначення гіпотези – визначити сферу та межі регулятивної дії диспозиції адміністративно-правової норми. Установлюючи обставини і сферу дії норми, гіпотеза одночасно окреслює коло суб’єктів відносин, яких диспозиція «пов’язує» взаємними правами та обов’язками. Іншими словами, за допомогою гіпотези передбачений диспозицією абстрактний варіант поведінки пристосовується до конкретних осіб, до того чи іншого життєвого випадку, події, дії, місця, часу, віку й інших конкретних життєвих обставин. За будовою гіпотези поділяються на прості та складні. Проста гіпотеза припускає якусь одну умову, через яку реалізується юридична норма. Якщо гіпотеза пов’язує дію адміністративно-правової норми з наявністю двох чи більше умов, вона називається складною. Різновидом складної гіпотези є альтернативна гіпотеза. Її складність полягає в тому, що вона також передбачає дві чи більше умови здійснення правової норми, але для вступу норми права в дію досить однієї з наведених у ній фактичних обставин. За формою вираження гіпотези поділяються на абстрактні й казуальні. Абстрактна гіпотеза, вказуючи на умови дії адміністративно-правової норми, акцентує увагу на їх загальних, родових ознаках. Казуальна гіпотеза пов’язує реалізацію юридичної норми з окремими чітко визначеними певними випадками, які важко чи неможливо відобразити за допомогою абстрактної гіпотези. Д и с п о з и ц і я – частина адміністративно-правової норми, в якій записано саме правило поведінки, виражене в юридичних правах і обов’язках суб’єктів та об’єктів публічного управління. Це центральна, основна частина адміністративно- правової норми, яка вказує на дозволену (необхідну) чи неприпустиму поведінку. Вона є головним елементом, серцевиною адміністративно- правової норми. За формою вираження диспозиції поділяються на уповноважувальні, зобов’язувальні та заборонні. Уповноважувальні надають об’єктам публічного управління право на здійснення передбачених для них позитивних дій, визначають той чи інший варіант їхнього можливого, дозволеного поводження. Ці диспозиції містять слова вправі, має право, може. Зобов’язувальні покладають на суб’єктів обов’язок здійснення визначених в нормі позитивних дій, наказують здійснити той чи інший варіант належного поводження. Ці диспозиції містять слова зобов’язаний, повинен, підлягає. Заборонні містять заборону здійснення визначених у нормі протиправних дій (чи бездіяльності). Такі диспозиції містять вимогу утримуватися від певного варіанта негативного поводження, що законом визнається правопорушенням. Як правило, ці диспозиції містять слова забороняється, не вправі, не може, не дозволяється. За способом викладення диспозиція може бути прямою (прямо вказує на права й обов’язки), альтернативною та бланкетною. Альтернативна дає можливість учасникам правових відносин варіювати свою поведінку в межах, установлених адміністративно-правовою нормою. Бланкетна містить правила поведінки в найзагальнішій формі, відсилаючи суб’єкт реалізації до інших правових норм. У разі порушення диспозиції правової норми вступає в дію передбачена цією нормою санкція. С а н к ц і я – частина адміністративно-правової норми, в якій закріплено заходи державного примусу в разі невиконання обов’язків, якщо вимоги диспозиції не дотримуються. Санкція реалізується у разі протиправної, винної, суспільно небезпечної малої важкості (шкідливої) діяльності чи бездіяльності. Призначення санкції – забезпечувати реалізацію диспозиції. За ступенем визначеності адміністративно-правові санкції, як правило, є відносно визначеними та альтернативними. Відносно визначені санкції встановлюють нижчу та вищу чи лише вищу межі заходу державного впливу на правопорушника. Альтернативні санкції дозволяють вибрати з двох чи кількох можливих варіантів заходу державного впливу якийсь один – найбільш відповідний конкретним обставинам скоєного правопорушення.